論文關(guān)鍵詞社會(huì)保障；社會(huì)保障監(jiān)督；社會(huì)保障法；路徑選擇 論文摘要社會(huì)保障監(jiān)督系統(tǒng)是社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的監(jiān)督管理，是社會(huì)保障體系正常運(yùn)行的前提條件，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的功能具有重要意義。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障監(jiān)督系統(tǒng)的基本方向是法制化與獨(dú)立化，監(jiān)督方式是實(shí)現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督、上下監(jiān)督、專(zhuān)業(yè)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合。 結(jié)合我國(guó)實(shí)際，借鑒國(guó)外做法，完善我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障監(jiān)督系統(tǒng)的基本方向是法制化和獨(dú)立化。社會(huì)保障監(jiān)督必須在法律、法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律和法規(guī)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的法律地位、權(quán)力和職責(zé)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也必須按照法律規(guī)定，以獨(dú)立、規(guī)范的方式來(lái)行使監(jiān)督權(quán)力，不受其他部門(mén)和個(gè)人的干預(yù)，以確保監(jiān)督的獨(dú)立性、強(qiáng)制性、權(quán)威性和有效性，使社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠超越于地方利益和部門(mén)利益，切實(shí)從全社會(huì)的角度來(lái)進(jìn)行有效監(jiān)督。 我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障監(jiān)督必須是全方位的監(jiān)督，即整個(gè)監(jiān)督必須是內(nèi)外監(jiān)督結(jié)合、上下監(jiān)督結(jié)合、專(zhuān)業(yè)監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合的方式。從監(jiān)督系統(tǒng)本身來(lái)看，初步考慮應(yīng)該建立以下幾個(gè)子系統(tǒng)： 一、組織監(jiān)督 筆者認(rèn)為首先要建立社會(huì)保障體系的最高管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以以社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的形式出現(xiàn)，這個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)保障體系的總體管理，確保社會(huì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從組成方面來(lái)看，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)獨(dú)立和公民參與原則，組成上可以包括政府代表、學(xué)者和專(zhuān)家、社會(huì)公眾團(tuán)體的代表等。要明確社會(huì)保障系統(tǒng)的運(yùn)行方向，消除目前的無(wú)序狀態(tài)。 從我國(guó)目前社會(huì)保障管理和監(jiān)督的現(xiàn)狀來(lái)看，其工作對(duì)象主要分為社會(huì)保障制度、政策和基金3個(gè)方面，其工作職能可概括為：指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。因此按照對(duì)工作對(duì)象和工作職能側(cè)重點(diǎn)的不同，社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)可以有以下幾種形態(tài)： 第一種是側(cè)重協(xié)調(diào)的社會(huì)保障協(xié)調(diào)委員會(huì)，它代表政府綜合協(xié)調(diào)各部門(mén)的社會(huì)保障監(jiān)督事務(wù)。因?yàn)槲覈?guó)目前社會(huì)保障事務(wù)政出多門(mén)，各部門(mén)對(duì)社會(huì)保障制度與政策的設(shè)計(jì)執(zhí)行都不可避免地帶有部門(mén)傾向。由此，成立一個(gè)連接各部門(mén)的機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)行動(dòng)是方法之一，實(shí)施起來(lái)也比較簡(jiǎn)單。但是這種形態(tài)的社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)本身具有不可克服的缺點(diǎn)，也就是組織結(jié)構(gòu)上的松散性和執(zhí)行過(guò)程中的自我監(jiān)督性，這使得社會(huì)保障協(xié)調(diào)委員會(huì)的形式作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)作用。 第二種是代表政府對(duì)社會(huì)保障基金的安全(包括增值)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容主要側(cè)重于社會(huì)保障基金。社會(huì)保障基金分散于不同的部門(mén)和層級(jí)，近年來(lái)社保基金又大案不斷，因此，各級(jí)政府為加強(qiáng)基金監(jiān)管而紛紛成立了社會(huì)保障基金監(jiān)督管理委員會(huì)。不可否認(rèn)的是社會(huì)保障基金對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體系的運(yùn)作起著奠基石的作用，社會(huì)保障的資金除了政府撥款外，絕大部分由社會(huì)保障基金的運(yùn)作籌集。把握住了對(duì)基金安全的監(jiān)督，社會(huì)保障資金的“源頭活水”才能滾滾而來(lái)。但是把監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督范圍僅限于社會(huì)保障基金這一方面是不夠的，主要有兩方面的缺陷。其一是這種監(jiān)督方式不能對(duì)社會(huì)保障制度和政策進(jìn)行有效的監(jiān)督，它只能依托現(xiàn)有的制度和政策進(jìn)行活動(dòng)，監(jiān)督的主動(dòng)性和前瞻性受到極大的限制。其二是這種現(xiàn)行的監(jiān)督方式仍然沒(méi)有擺脫政府監(jiān)督政府的尷尬局面，監(jiān)督的獨(dú)立性和社會(huì)性一定會(huì)受到公眾的質(zhì)疑。 第三種是由勞動(dòng)者自己選舉代表組成社會(huì)保障管理委員會(huì)。這種委員會(huì)稱(chēng)之為理事會(huì)更好。由理事會(huì)代表勞動(dòng)者進(jìn)行社會(huì)保障監(jiān)督。雖然我們一直在談社會(huì)保障監(jiān)督制度的社會(huì)化，雖然在社會(huì)保障體系一直由國(guó)家管理的歐洲，出現(xiàn)了私營(yíng)管理的趨勢(shì)，但以純民間機(jī)構(gòu)形態(tài)出現(xiàn)的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)是絕不可取的。沒(méi)有政府對(duì)整體路線的把握，沒(méi)有政府行為的干預(yù)，社會(huì)保障監(jiān)督必然會(huì)走進(jìn)商業(yè)化的誤區(qū)，必然會(huì)和我國(guó)社會(huì)主義的政權(quán)性質(zhì)相違背。 比較以上幾種社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的形態(tài)，筆者認(rèn)為，中國(guó)的社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)定位為代表政府、繳費(fèi)單位、尤其是廣大參保人員利益的、以社會(huì)保障監(jiān)督為職能的、獨(dú)立的、具有廣泛社會(huì)性的國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)。 二、法律監(jiān)督 盡管我國(guó)在不斷努力完善社會(huì)保障立法，但是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)保障立法和法律監(jiān)督制度的發(fā)展滯后狀況依舊嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 一是社會(huì)保障立法理念發(fā)展滯后。這主要表現(xiàn)在缺乏指導(dǎo)社會(huì)保障立法的理論基礎(chǔ)、立法原則和立法精神上。我國(guó)的社會(huì)保障立法沒(méi)有一個(gè)成熟的理論定位；對(duì)社會(huì)保障立法的基本原則，在理論上認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，效率和公平的關(guān)系在立法中一直沒(méi)有理順。目前的現(xiàn)狀是地方性法規(guī)、部門(mén)性規(guī)章的訂立與中央脫節(jié)甚至于相互沖突，制約著社會(huì)保障立法的完善。 二是社會(huì)保障立法運(yùn)作制度發(fā)展滯后。我國(guó)立法整體規(guī)劃缺乏，社會(huì)保障法律體系不完備，社會(huì)保障制度各構(gòu)成部分不平衡，人大立法少，行政法規(guī)多，立法層次低，缺乏較高的法律效力。社會(huì)保障法是我國(guó)法律體系中一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)制定。但是，我國(guó)自1979年以來(lái)，沒(méi)有制定和頒布專(zhuān)門(mén)調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律，有關(guān)社會(huì)保障的制度被分散規(guī)定在不同的法律規(guī)范文件中。統(tǒng)一的社會(huì)保障制度被分割，由此導(dǎo)致社會(huì)保障的覆蓋面小，保障程度差。目前在社會(huì)保障方面發(fā)生爭(zhēng)議糾紛進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，在部分案件中，由于立法滯后，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無(wú)法根據(jù)有效的法律規(guī)定對(duì)社會(huì)保障爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁或判決，處于無(wú)法可依的狀態(tài)。 三是社會(huì)保障的法律實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制薄弱，必要的法律責(zé)任制度欠缺。從目前實(shí)際情況看，社會(huì)保障制度中的籌資機(jī)制、社會(huì)保障管理機(jī)制和社會(huì)保障運(yùn)行方式等方面，都缺乏具有法律意義上的規(guī)范性措施，也缺乏社會(huì)保障法律監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督辦法，降低了社會(huì)保障法的威懾力。 沒(méi)有健全的社會(huì)保障法律體系，就不可能有健全、完善的社會(huì)保障制度，這已被發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。制定一套完整的社會(huì)保障法律制度，以國(guó)家的名義推行，是社會(huì)保障制度發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在社會(huì)保障制度中，需要立法明確規(guī)定各主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，即需要把國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人在社會(huì)保障中的權(quán)力義務(wù)和責(zé)任明確下來(lái)，使社會(huì)保障法律關(guān)系明確化。而我國(guó)現(xiàn)行憲法并未提及公民的社會(huì)保障權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行憲法做出相應(yīng)的修訂，一方面要將公民享有社會(huì)保障權(quán)作為其基本權(quán)利納入憲法，另一方面，在憲法中規(guī)定社會(huì)保障制度的基本內(nèi)容，為社會(huì)保障立法提供必要的憲法依據(jù)，有利于提升社會(huì)保障法的法律效力。 我認(rèn)為中國(guó)社會(huì)保障法律體系應(yīng)由《憲法》、《社會(huì)保障法》以及社會(huì)保障法規(guī)條例等構(gòu)成。目前，我國(guó)要大膽借鑒國(guó)外社會(huì)保障立法經(jīng)驗(yàn)，形成以《社會(huì)保障法》為中心的內(nèi)容完整的社會(huì)保障法規(guī)體系。我國(guó)幅員遼闊，城鄉(xiāng)差異很大，這一客觀事實(shí)決定了制定統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》難度很大。在這種情況下，不妨考慮轉(zhuǎn)變思路，按照德國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法先例，先立子法，后立母法。先結(jié)束無(wú)法可依的狀態(tài)，再完成法典化的這個(gè)法制化進(jìn)程。這對(duì)減少社會(huì)保障矛盾，加強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任度，進(jìn)一步推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)來(lái)說(shuō)也有著重要的意義。同時(shí)，法律監(jiān)督還要求健全社會(huì)保障的司法機(jī)制，以便當(dāng)事人在其社會(huì)保障方面的權(quán)益受到侵害時(shí)能獲得有力的、公正的司法保護(hù)。在社會(huì)保障法律監(jiān)督方面，建議在人民法院先設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專(zhuān)門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，使當(dāng)事人在其社會(huì)保障權(quán)益受不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專(zhuān)門(mén)法院審判方式，建立我國(guó)專(zhuān)門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院，在審判中充分體現(xiàn)出勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)的特殊性。現(xiàn)在，有些地方在人民法院已設(shè)立了社會(huì)保障法庭，對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)采取強(qiáng)制的司法措施以追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)侵害勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的違法行為進(jìn)行制裁，充分運(yùn)用司法機(jī)制在保證社會(huì)保障法律實(shí)施方面具有的強(qiáng)制性和震懾作用。 三、財(cái)務(wù)監(jiān)督 財(cái)務(wù)監(jiān)督制度保障社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)和支付等問(wèn)題。在社會(huì)保障制度運(yùn)行過(guò)程中，暴露出一些社會(huì)保障財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系與社會(huì)保障整體改革步伐不協(xié)調(diào)之處。舉例來(lái)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)核算制度本身的缺陷就影響了財(cái)務(wù)信息的可信度。目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金采用預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，即只確認(rèn)實(shí)際收到現(xiàn)金或付出現(xiàn)金的交易事項(xiàng)，計(jì)量某一會(huì)計(jì)期間的現(xiàn)金收支差額，并據(jù)此確認(rèn)財(cái)務(wù)成果。會(huì)計(jì)核算比較簡(jiǎn)單，并且會(huì)計(jì)確認(rèn)的是實(shí)際入庫(kù)的預(yù)算資金，便于安排預(yù)算撥款和預(yù)算支出的進(jìn)度，且能夠如實(shí)地反映預(yù)算收款額。但是收付實(shí)現(xiàn)制存在的問(wèn)題，也致使財(cái)務(wù)報(bào)告所提供的財(cái)務(wù)信息不完整，甚至出現(xiàn)信息誤導(dǎo)。具體問(wèn)題是：其一，收付實(shí)現(xiàn)制僅僅按照資金的進(jìn)出情況核算基金收入、支出，無(wú)法反映基金收支和當(dāng)期損益的全貌，形成管理漏洞。其二，收付實(shí)現(xiàn)制雖然能夠客觀真實(shí)記錄現(xiàn)金流量，但卻不區(qū)分資本性支出和經(jīng)常性支出，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金資產(chǎn)規(guī)模和數(shù)量信息失真，財(cái)務(wù)管理效率的降低。同時(shí)，基于錯(cuò)誤財(cái)務(wù)信息基礎(chǔ)上的管理決策和經(jīng)濟(jì)決策也就缺乏科學(xué)性。其三，收付實(shí)現(xiàn)制不提前考慮未來(lái)的許諾、擔(dān)保及其他或有因素，從而形成隱性負(fù)債，容易造成政府和社會(huì)公眾產(chǎn)生盲目樂(lè)觀的預(yù)期。其四，收付實(shí)現(xiàn)制以資金進(jìn)出作為會(huì)計(jì)確認(rèn)、核算的唯一依據(jù)，造成收入成本等在不同會(huì)計(jì)期間的忽高忽低，導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息使用者既無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)期損益，也不能對(duì)不同會(huì)計(jì)期間的財(cái)務(wù)成果進(jìn)行比較。同時(shí)，也給人為調(diào)節(jié)財(cái)務(wù)信息留下了操作空間。