論文關鍵詞社會保障；社會保障監督；社會保障法；路徑選擇 論文摘要社會保障監督系統是社會保障體系的有機組成部分。加強對社會保障的監督管理，是社會保障體系正常運行的前提條件，對實現社會保障的功能具有重要意義。結合我國實際，借鑒國外經驗，完善我國現階段社會保障監督系統的基本方向是法制化與獨立化，監督方式是實現內外監督、上下監督、專業監督與群眾監督相結合。 結合我國實際，借鑒國外做法，完善我國現階段社會保障監督系統的基本方向是法制化和獨立化。社會保障監督必須在法律、法規規定的基礎上進行，應當通過法律和法規賦予監管機構一定的法律地位、權力和職責。監管機構也必須按照法律規定，以獨立、規范的方式來行使監督權力，不受其他部門和個人的干預，以確保監督的獨立性、強制性、權威性和有效性，使社會保障監督機構能夠超越于地方利益和部門利益，切實從全社會的角度來進行有效監督。 我國當前社會保障監督必須是全方位的監督，即整個監督必須是內外監督結合、上下監督結合、專業監督與群眾監督結合的方式。從監督系統本身來看，初步考慮應該建立以下幾個子系統： 一、組織監督 筆者認為首先要建立社會保障體系的最高管理機構。這個機構可以以社會保障監督委員會的形式出現，這個委員會負責對社會保障體系的總體管理，確保社會保障目標的實現。從組成方面來看，委員會應當體現獨立和公民參與原則，組成上可以包括政府代表、學者和專家、社會公眾團體的代表等。要明確社會保障系統的運行方向，消除目前的無序狀態。 從我國目前社會保障管理和監督的現狀來看，其工作對象主要分為社會保障制度、政策和基金3個方面，其工作職能可概括為：指導、協調和監督。因此按照對工作對象和工作職能側重點的不同，社會保障監督委員會可以有以下幾種形態： 第一種是側重協調的社會保障協調委員會，它代表政府綜合協調各部門的社會保障監督事務。因為我國目前社會保障事務政出多門，各部門對社會保障制度與政策的設計執行都不可避免地帶有部門傾向。由此，成立一個連接各部門的機構，由其負責各部門之間的協調行動是方法之一，實施起來也比較簡單。但是這種形態的社會保障監督委員會本身具有不可克服的缺點，也就是組織結構上的松散性和執行過程中的自我監督性，這使得社會保障協調委員會的形式作用遠遠大于實質作用。 第二種是代表政府對社會保障基金的安全(包括增值)進行監督。監督的內容主要側重于社會保障基金。社會保障基金分散于不同的部門和層級，近年來社保基金又大案不斷，因此，各級政府為加強基金監管而紛紛成立了社會保障基金監督管理委員會。不可否認的是社會保障基金對于整個社會保障體系的運作起著奠基石的作用，社會保障的資金除了政府撥款外，絕大部分由社會保障基金的運作籌集。把握住了對基金安全的監督，社會保障資金的“源頭活水”才能滾滾而來。但是把監督委員會的監督范圍僅限于社會保障基金這一方面是不夠的，主要有兩方面的缺陷。其一是這種監督方式不能對社會保障制度和政策進行有效的監督，它只能依托現有的制度和政策進行活動，監督的主動性和前瞻性受到極大的限制。其二是這種現行的監督方式仍然沒有擺脫政府監督政府的尷尬局面，監督的獨立性和社會性一定會受到公眾的質疑。 第三種是由勞動者自己選舉代表組成社會保障管理委員會。這種委員會稱之為理事會更好。由理事會代表勞動者進行社會保障監督。雖然我們一直在談社會保障監督制度的社會化，雖然在社會保障體系一直由國家管理的歐洲，出現了私營管理的趨勢，但以純民間機構形態出現的社會保障監督機構是絕不可取的。沒有政府對整體路線的把握，沒有政府行為的干預，社會保障監督必然會走進商業化的誤區，必然會和我國社會主義的政權性質相違背。 比較以上幾種社會保障監督委員會的形態，筆者認為，中國的社會保障監督委員會應定位為代表政府、繳費單位、尤其是廣大參保人員利益的、以社會保障監督為職能的、獨立的、具有廣泛社會性的國家監督機構。 二、法律監督 盡管我國在不斷努力完善社會保障立法，但是現階段我國社會保障立法和法律監督制度的發展滯后狀況依舊嚴重，主要表現在三個方面： 一是社會保障立法理念發展滯后。這主要表現在缺乏指導社會保障立法的理論基礎、立法原則和立法精神上。我國的社會保障立法沒有一個成熟的理論定位；對社會保障立法的基本原則，在理論上認識不統一，效率和公平的關系在立法中一直沒有理順。目前的現狀是地方性法規、部門性規章的訂立與中央脫節甚至于相互沖突，制約著社會保障立法的完善。 二是社會保障立法運作制度發展滯后。我國立法整體規劃缺乏，社會保障法律體系不完備，社會保障制度各構成部分不平衡，人大立法少，行政法規多，立法層次低，缺乏較高的法律效力。社會保障法是我國法律體系中一個獨立的法律部門，應該由全國人民代表大會及常務委員會制定。但是，我國自1979年以來，沒有制定和頒布專門調整社會保障關系的基本法律，有關社會保障的制度被分散規定在不同的法律規范文件中。統一的社會保障制度被分割，由此導致社會保障的覆蓋面小，保障程度差。目前在社會保障方面發生爭議糾紛進行仲裁或提起訴訟時，在部分案件中，由于立法滯后，仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定對社會保障爭議進行仲裁或判決，處于無法可依的狀態。 三是社會保障的法律實施機制和監督機制薄弱，必要的法律責任制度欠缺。從目前實際情況看，社會保障制度中的籌資機制、社會保障管理機制和社會保障運行方式等方面，都缺乏具有法律意義上的規范性措施，也缺乏社會保障法律監督機制和監督辦法，降低了社會保障法的威懾力。 沒有健全的社會保障法律體系，就不可能有健全、完善的社會保障制度，這已被發達國家的經驗所證實。制定一套完整的社會保障法律制度，以國家的名義推行，是社會保障制度發展的重要環節。在社會保障制度中，需要立法明確規定各主體的權利義務和責任，即需要把國家、社會和個人在社會保障中的權力義務和責任明確下來，使社會保障法律關系明確化。而我國現行憲法并未提及公民的社會保障權，因此應當對現行憲法做出相應的修訂，一方面要將公民享有社會保障權作為其基本權利納入憲法，另一方面，在憲法中規定社會保障制度的基本內容，為社會保障立法提供必要的憲法依據，有利于提升社會保障法的法律效力。 我認為中國社會保障法律體系應由《憲法》、《社會保障法》以及社會保障法規條例等構成。目前，我國要大膽借鑒國外社會保障立法經驗，形成以《社會保障法》為中心的內容完整的社會保障法規體系。我國幅員遼闊，城鄉差異很大，這一客觀事實決定了制定統一的《社會保障法》難度很大。在這種情況下，不妨考慮轉變思路，按照德國《社會保險法》的立法先例，先立子法，后立母法。先結束無法可依的狀態，再完成法典化的這個法制化進程。這對減少社會保障矛盾，加強公眾對政府的信任度，進一步推進和諧社會的建設來說也有著重要的意義。同時，法律監督還要求健全社會保障的司法機制，以便當事人在其社會保障方面的權益受到侵害時能獲得有力的、公正的司法保護。在社會保障法律監督方面，建議在人民法院先設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現出勞動和社會保障事務的特殊性。現在，有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對侵害勞動者社會保障權益的違法行為進行制裁，充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。 三、財務監督 財務監督制度保障社會保障基金的運營和支付等問題。在社會保障制度運行過程中，暴露出一些社會保障財務會計體系與社會保障整體改革步伐不協調之處。舉例來說，社會保險基金會計核算制度本身的缺陷就影響了財務信息的可信度。目前，我國社會保險基金采用預算會計核算體系，以收付實現制為基礎，即只確認實際收到現金或付出現金的交易事項，計量某一會計期間的現金收支差額，并據此確認財務成果。會計核算比較簡單，并且會計確認的是實際入庫的預算資金，便于安排預算撥款和預算支出的進度，且能夠如實地反映預算收款額。但是收付實現制存在的問題，也致使財務報告所提供的財務信息不完整，甚至出現信息誤導。具體問題是：其一，收付實現制僅僅按照資金的進出情況核算基金收入、支出，無法反映基金收支和當期損益的全貌，形成管理漏洞。其二，收付實現制雖然能夠客觀真實記錄現金流量，但卻不區分資本性支出和經常性支出，會導致社會保險基金資產規模和數量信息失真，財務管理效率的降低。同時，基于錯誤財務信息基礎上的管理決策和經濟決策也就缺乏科學性。其三，收付實現制不提前考慮未來的許諾、擔保及其他或有因素，從而形成隱性負債，容易造成政府和社會公眾產生盲目樂觀的預期。其四，收付實現制以資金進出作為會計確認、核算的唯一依據，造成收入成本等在不同會計期間的忽高忽低，導致財務信息使用者既無法準確評估當期損益，也不能對不同會計期間的財務成果進行比較。同時，也給人為調節財務信息留下了操作空間。