摘要：水資源需求管理由行政管理、法律法規、經濟機制、技術體系等要素構成。其總體目標是提出政府宏觀調控、市場經濟機制、全社會共同參與三位一體的水資源需求管理模式。依據這一模式，在生產力布局層次限制大耗水產業發展，在區域層次進行節水型產業結構調整，在產業部門層次促進用水效率提高，從水資源需求端調整探索區域的內涵型發展模式。

關鍵詞：節水型社會 價值觀念

水資源需求管理由行政管理、法律法規、經濟機制、技術體系等要素構成。其總體目標是提出政府宏觀調控、市場經濟機制、全社會共同參與三位一體的水資源需求管理模式。依據這一模式，在生產力布局層次限制大耗水產業發展，在區域層次進行節水型產業結構調整，在產業部門層次促進用水效率提高，從水資源需求端調整探索區域的內涵型發展模式。對進行水資源需求管理的宏觀政策環境、運行機制建設、實施操作步驟、技術支撐體系、社會公眾參與等方面提出政策建議并進行試點。考慮到已有研究成果，建設節水型社會需要圍繞以下三個目標進行。

1 建立水資源需求管理模式與運行機制

在中國政府的高度重視下，水資源管理體制改革已列入國家重要議事日程。全國人大常委會已將對現有《水法》的修改列入立法計劃；1997年國務院頒布了《水利產業政策》，對水利投入和價格機制改革以及水利產業化作出了全面系統的規劃。1998年政府機構改革，進一步明確水利部是主管水行政的國務院組成部門，并規定將過去由其他政府部門分別承擔的地下水管理職能劃歸水利部，由水利部統一管理水資源（含空中水、地表水、地下水），并同時加強了對江河湖庫水質和排污總量的監督性保護職責。

宏觀環境對水法制、體制和運行機制的改革；對強化流域水資源統一管理認識的提高，均為實施水資源需求管理戰略創造了良好的前提條件。我國水行政管理體制向“一龍治水”方向的不斷改革，使得政府對農村與城市、地表與地下、水量與水質、流域與區域的水資源宏觀調控能力加強，為實施水資源需求管理奠定了良好基礎。宏觀調控與市場經濟相結合的經濟運行機制，為探索水資源需求管理的基本運行機制指明了方向。水資源需求管理中政府、企業和公眾這三大主體間的相互關系，市場的資源配置作用是基礎，政府的宏觀調控作用是市場失效的補充，全社會的廣泛參與是保持良性運行機制的關鍵。通過行政法規和地方性立法，將需水管理的經濟機制、運行機制和信息管理納入法制性軌道，是需水管理成敗的關鍵。

目前中國正處于推進水資源需求管理的起步階段，政府的宏觀調控作用亟待加強。要進一步理順流域水資源管理與行政區水資源管理的關系，水行政主管部門與相關部門的關系。在推進需求管理的有關立法中，要進一步理順水資源權屬統一管理與開發利用產業管理的關系，流域管理與行政區管理的關系。要建立以水資源所有權管理為中心的分級管理、監督到位、關系協調、運行有效的管理體制，對水資源的開發、利用、保護全過程進行動態調控和統一管理。

2 建立有效的取水許可總量控制體系

有效的取水許可總量控制體系，是政府進行水資源需求管理的基本手段和科學基礎。這一體系的技術支持應該包括以下7個方面；

2.1 規劃環節

《水法》及國務院《水利產業政策》已經明確國民經濟總體規劃、城市規劃及重大建設項目的布局必須要有防洪、供水和水資源保護的專項規劃和論證。試點省要提出本省不同發展階段的水資源綜合承載能力，建立規劃執行部門之間和地區之間的協調制度，制定相應技術規程。在這一有約束力的可操作制度下，進行生產力布局調整和限制大耗水行業過度發展。

2.2 評價制度

通過水資源公報、水資源管理年報、水環境公報、泥沙公報、取水許可年審等手段，對管理分區進行水資源一開發利用一生態環境三位一體的綜合動態評價。評價的重點是區域水資源一水環境承載能力和分行業用水一排污狀況。以評價結果作為總量控制方案的滾動編制基礎。

2.3 水資源使用權區域分配方法與制度

水資源使用權包括地表水、地下水、客水、外調水的一次資源量，以及與取用水相聯系的水資源容量。需要研究水資源使用權分配和水環境容量分配的原則與方法，并建立以水資源使用權和生態環境容量為基礎的徑流調蓄和水量分配制度。

2.4 建立地下水可開采總量控制制度

確定采大于補的地區，提出壓縮開采總量的有效監測方式，落實以地表水補源回灌的地點與監測手段。對城市自備井總結以往管理中的薄弱環節，加強監控和懲罰手段，同時建立地下水與地表水、農村與城市的聯合調度機制。

2.5 主要控制性河段的污染物排放總量控制監督制度

通過功能區劃分確定有關河段的安全納污總量，并據此對有關區域的治污或排污情況進行監督。根據總量控制指標，確定每一排污口的排污定額，對排污進行定額管理。加強對城市和企業污水處理設施的運行的監督。

2.6 干旱期動態配水管理（即危機管理）制度

包括緊急狀態的預警，緊急狀態下的用水優先次序和調度方案。

2.7 信息系統

水資源需求管理涉及社會、經濟、環境、水量、水質、效率、水價等方面的大量信息。利用信息系統對信息進行采集、匯總、分析、評價，并作為水資源使用權分配、水價制定和取水許可實施的基礎工具。

3 利用市場機制提高用水效率

經濟機制強調發揮價格對水資源合理配置的基礎性作用。力求通過價格調整減少水價過低造成的水浪費和水污染，減少對水資源及水環境容量的無償或低價占有，同時提高水資源開發利用與保護的產業化程度。對防洪排澇等公益性服務，建立以受益者為對象的水行政事業性收費制度，改變防洪等公益服務單純依靠國家財政負擔的狀況，為水資源開發利用產業化創造良好的運營環境。

建立與取水許可制度相配套的水資源有償使用制度，加快制定國家水資源費征收管理辦法。建立法制化的水權體系，積極探索水極（包括水量占用權和水體納污容量占用權等）的有償占用和有償轉讓。

水資源需求管理中經濟政策的核心，是建立面向可持續發展的水價體系。其有四方面的效用：一是通過水價調整增加對需水過度增長的抑制作用，二是較高水價有利于鼓勵和推動節水工作的開展，三是水價提高有利于加強水管理并減少國有資產的流失，四是可有效減少目前供水企業普遍存在的嚴重虧損。

面向可持續發展的水價體系包含兩部分：第一部分與政府行使對水資源資源權屬的統一管理相配合，根據取水許可向取用水單位與個人征收水資源費；第二部分與按市場規律進行水資源開發利用基礎設施建設相呼應，由水資源開發利用產業中的各核算單位按其直接成本、間接成本和平均資金利潤率進行供水水價核算，并向最終用戶收取水費。

水資源費的定價基礎有三個：一是政府的資源所有權向使用權轉讓的資源權益，二是水資源稀缺性所導致的競爭性水價（部分或全部按不可再生資源計算出的資源價值），三是政府在進行水資源監測、規劃、保護與管理過程中的必要費用。

水價的構成也分為三部分：一是微觀核算單位的直接成本，包括向政府上繳的水資源費；二是用水的間接成本，主要是對由于取用水造成的生態環境質量下降向全社會進行的補償費用；三是為了水資源開發利用單位財務上的良性循環，按全社會平均投資利潤率確定的企業利潤。

對于供水、水電、污水處理等可經營性的公用事業工程，主要通過非財政性資金渠道解決。利用水價機制控制不同節水措施和不同開源手段的邊際成本與邊際利潤，促進節水，抑制過度用水。

對于防洪排澇、農田灌排骨干工程、水土保持、水資源保護等以社會效益為主的工程，以各級政府的財政性資金為主。探索多元化、社會化投資的渠道，以促進水資源開發利用產業的長足發展。