[摘要] 水利工程移民是一項政府主導(dǎo)的工作，但是在市場經(jīng)濟條件下，政府完全主導(dǎo)水利移民管理工作存在很多弊端。關(guān)鍵的原因是行政的層級控制削弱了移民作為市場經(jīng)濟平等主體的地位，因此造成移民的權(quán)利不能獲得有效保護和移民在生產(chǎn)重建過程中的積極性不能充分發(fā)揮。因此，需要采取加強依法移民和行業(yè)管理，實施移民參與的移民管理方式等，維護移民作為市場平等主體的地位，支持移民在生產(chǎn)重建中發(fā)揮更大的作用。

[關(guān)鍵詞] 移民體制層級控制平等主體契約關(guān)系

一、水利工程移民的涵義

“移民”一詞最早出現(xiàn)在《周禮·秋宮·士師》中：“掌士之八成：……八曰為邦誣。若邦兇荒，則以荒辯之法冶之。令移民通財，糾守緩刑。” 本意是在列舉士師一職所負對士進行考核督察的八個方面。并作具體的闡述。在其中第八種情況下說明：如果邦中發(fā)生谷物歉收引起饑荒時，就應(yīng)該采用救濟的特殊措施，一方面可以讓受災(zāi)百姓遷往谷物豐收、價格較賤的地區(qū)，另一方面可以從豐收地區(qū)調(diào)運谷物來救災(zāi)。這里的“移民”還不是一個專名，而是作為動詞，即遷移人口。

《辭海》中對“移民”一詞的釋義是：1.遷往國外某一地區(qū)永久定居的人；2.較大數(shù)量的、有組織的人口遷移。移民一般可以分為自愿移民和非自愿移民兩類。因工程建設(shè)而產(chǎn)生的較大規(guī)模的有組織的人口遷移與社會經(jīng)濟系統(tǒng)重建活動，即工程性移民活動，屬非自愿移民。如“工程移民”：水利樞紐、高速公路、鐵路、電力等項目建設(shè)涉及到的移民;“環(huán)境移民”是由于人們賴以生存的環(huán)境惡化而引起的人口遷移;“失地移民”是城市化進程中建設(shè)征地和拆遷中出現(xiàn)的失地農(nóng)民。

移民及其安置不僅是一個經(jīng)濟補償問題，而且是一個重要的復(fù)雜的社會問題，特別是對于中國這樣一個擁有13億人口大國，人多地少，耕地后備資源嚴(yán)重不足，經(jīng)濟高速發(fā)展需要占用大量耕地，能否做好移民的安置工作將直接影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

水利移民是指因興建水利工程而引起的較大數(shù)量的、有組織的人口遷移及其社區(qū)重建活動，往往涉及到整村、整鄉(xiāng)、整縣人口的大規(guī)模遷移以及社會經(jīng)濟系統(tǒng)的重建，與政治、經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境、工程等多個領(lǐng)域緊密相連，是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新中國成立以后的50多年時間里，全國共興建了8.4萬多座水庫（水電站）。這些工程在防洪、灌溉、發(fā)電、供水和航運等方面產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益，同時也不可避免地造成巨大的淹沒損失， 產(chǎn)生大量的水庫移民。從建國初到現(xiàn)在，目前中國的水庫移民人數(shù)近1800萬人，是世界上水利移民人數(shù)最多的國家。

水利工程移民是由多個行動主體參與、由多項活動所組成的人口遷移的聯(lián)合行動過程，該過程同時包含著相應(yīng)“社會——經(jīng)濟”系統(tǒng)及社區(qū)的重建。水利工程移民作為多個行動主體聯(lián)合行動的過程及結(jié)果，需要依靠一種機制才能使得本不相干的各行動主體聯(lián)合到一起并協(xié)調(diào)地工作，在這個機制中，圍繞著移民管理任務(wù)而進行的體制構(gòu)建，我們可以稱為水利工程移民的管理體制。

二、水利工程移民管理體制的構(gòu)成

水利工程移民管理體制包括兩個方面，一是政策法律法規(guī)體系，二是組織管理系統(tǒng)。組織運行在法律、政策法規(guī)的體系下運行，它們構(gòu)成組織的運行環(huán)境。

解決移民問題，首先需要加強移民的法制建設(shè)，從法律制度上為妥善解決移民問題提供保障。但目前，我國還沒有專門的《移民法》，移民安置的法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》及相關(guān)的法規(guī)中。因此，制定專門的《移民法》或《非自愿移民法》，形成獨立的非自愿移民的法律制定。重點規(guī)定非自愿移民的原則，移民的權(quán)利和義務(wù)，政府管理移民的權(quán)力和責(zé)任，移民安置的標(biāo)準(zhǔn)和途徑，社會參與移民的途徑，扶持移民的政策，以及移民安置中的法律責(zé)任等。

移民管理是一個聯(lián)合行動過程，它涉及多個行動主體，并與工程建設(shè)管理系統(tǒng)緊密相關(guān)。由于水利水電工程受地理、氣候、人口、資源、文化、社會、政治與經(jīng)濟發(fā)展等多個方面的影響，造成管理體制的不同，所以研究水利工程移民管理系統(tǒng)，需要進行理論的抽象。

一般說來，工程移民的行動主體可以分為兩類:一類是直接行動主體，它們包括水利部(及移民機構(gòu));省級、地(市)、縣級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府與相應(yīng)的移民機構(gòu)，業(yè)主(具有政府機構(gòu)與公司雙重角色)，債權(quán)人，移民群體(村民委員會)，遷出地社區(qū)、遷入地社區(qū)等。另一類為間接行動主體，它們不是直接參加移民實施者，只是對移民事務(wù)進行服務(wù)和據(jù)此收取相應(yīng)的服務(wù)費用，如移民規(guī)劃單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測評估單位、單項工程施工單位，等等。

水利工程移民管理系統(tǒng)包括四種關(guān)系：即政策法律之間的規(guī)范關(guān)系、層級控制關(guān)系、契約關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(如上圖）。

三、我國水利工程移民體制面臨的挑戰(zhàn)

立法機構(gòu)、司法機構(gòu)按照法律規(guī)范與其他主體間建立法律聯(lián)系，其他主體必須在遵守法律的框架下進行工程建設(shè)和移民管理。法律是調(diào)節(jié)主體之間關(guān)系的主要依據(jù)，可以看到我國關(guān)于移民管理的法律體系在不斷的完善中，在這個過程主體之間的談判力量在持續(xù)發(fā)生改變。就目前而言，水利工程移民管理系統(tǒng)運行的主要特征仍然是政府主導(dǎo)和計劃管理，不過相比以前完全政府推動相比，已經(jīng)增加了很多市場化的因素，如建立業(yè)主項目負責(zé)制、監(jiān)理制等。

從圖中可以看到，政府的層級控制行為這是一種政府行為，是建立在政府所擁有的合法權(quán)威基礎(chǔ)上的一種控制行為。所謂控制，最簡單的解釋是:如果A的愿望引起B(yǎng)的行為和傾向的改變，便稱A控制了B。雖然，如羅伯特·A·達爾所述，通常實現(xiàn)控制的手段有受訓(xùn)控制、說服、誘導(dǎo)和使用相互影響等。但是，層級控制強調(diào)以權(quán)力、強制、強力為手段所產(chǎn)生的控制。因此，在這種秩序中，決策主要是取決于來自權(quán)威的裁決和強制。水利工程移民作為一種政府組織的非自愿移民，本身已反映出政府與移民群體之間的層級控制關(guān)系。事實上，對于待遷移民群體來說，若服從政府命令實行遷移，就可從政府那里得到相應(yīng)的補償、補助、扶持以及其它好處；反之，則將受到政府以權(quán)力、強制、強力為基礎(chǔ)的嚴(yán)厲制裁。因此，在政府組織下的非自愿移民中，政府與移民并不構(gòu)成類似于市場中不同企業(yè)間的平等關(guān)系，移民所獲得的補償、補助、扶持和其他好處不是資源交換所得，只不過是服從政府命令而得到的好處。

在市場競爭中，我們假定各行動主體彼此獨立、地位平等，雙方通過交換改善自己的福利。隨著項目業(yè)主負責(zé)制、招投標(biāo)制和監(jiān)理制的出現(xiàn)，水利工程移民作為工程建設(shè)的一個有機構(gòu)成部分，其管理行為中逐漸增加了市場平等主體之間的資源交換行為。例如，業(yè)主公司與移民規(guī)劃、監(jiān)理、單項工程施工單位這些間接行動主體間的關(guān)系，因事實上是提供服務(wù)與支付服務(wù)費用而成為市場交換關(guān)系。

需要指出的是，在行政主導(dǎo)的體制下，很多表面上的契約關(guān)系并不是平等的市場交換關(guān)系。例如，地方政府與移民之間的合同，往往由于行政的壟斷地位，使得移民處于弱勢地位，表現(xiàn)為補償不足。法律補償標(biāo)準(zhǔn)的提高，可以部分改善移民的談判地位，但是由于我國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的特殊性，產(chǎn)權(quán)不清晰使得移民（多數(shù)是農(nóng)民），得不到有效的保障。由于當(dāng)今大中型水利工程移民都實行“水利部領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主參與、分省包干”的管理體制，移民管理實行著地方政府包干負責(zé)、經(jīng)費節(jié)約留用的原則，產(chǎn)生了業(yè)主公司與地方政府之間的一種契約關(guān)系。表面看來這似乎是一種市場交換，然而注意到在這種契約的兌現(xiàn)過程中，這種契約不過是行使層級控制的一種手段，不代表市場競爭中平等獨立行動主體間的資源交換。這種層級關(guān)系，由于多數(shù)業(yè)主公司是國有公司或者是行政性的公司而加強了。 網(wǎng)絡(luò)關(guān)系存在于待遷移移民群體之間、遷入移民群體之間，遷入移民群體和所“嵌入”的社會之間。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系產(chǎn)生一種橫向的互利合作機制，它們對于提高移民的自生能力，提高移民的生活水平有著重要的作用。例如，各種社會化的服務(wù)組織。社會網(wǎng)絡(luò)在一定時間內(nèi)，通過群體之間的交流和合作，會產(chǎn)生出社會規(guī)范，這降低了交易成本。不過同樣，由于政府主導(dǎo)著整個移民安置過程，移民自發(fā)形成的秩序和非政府組織建立的社會化服務(wù)組織往往不被重視，難以發(fā)揮更重要的作用。

四、完善水利工程移民管理體制的對策

水利工程移民管理體制面臨的主要挑戰(zhàn)是：一方面水利工程移民必然是一個需要以政府為主導(dǎo)開展的工作。移民工作不僅是水利建設(shè)的前提，而且關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。盡管水利工程項目的業(yè)主可能是企業(yè)法人，但是在現(xiàn)在的條件下，由企業(yè)來完全按照市場經(jīng)濟的方式完成移民搬遷安置任務(wù)幾乎是不現(xiàn)實的，移民工作的實施主體在今后一段時間內(nèi)只能是地方各級政府。通過各級政府在移民實施工作中發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)監(jiān)督作用，層層簽訂移民安置協(xié)議，才能把移民工作任務(wù)逐級下達，如期實施。只有通過合理的移民預(yù)算、強有力的政府支持和移民安置中必要的市場機制的有機結(jié)合，才能使移民獲得發(fā)展的良機，才能使移民得到妥善安置、發(fā)展生產(chǎn)、安居樂業(yè)。

另一方面，在水利工程移民生產(chǎn)重建的過程中，不能不充分發(fā)揮市場的力量，充分調(diào)動移民的積極性。這里，移民獲得平等市場主體地位是問題的關(guān)鍵。只有移民的財產(chǎn)權(quán)利得到充分的保護，移民能夠自由地締結(jié)合約，才能獲得合理的補償。同樣，移民只有擁有自主權(quán)，才能建立起符合自身利益的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，融入到社會分工體系當(dāng)中。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)就必須堅持以下原則：

1.堅持依法移民。移民搬遷是一個復(fù)雜而艱巨的社會系統(tǒng)工程，涉及到移民社會經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的重建、社會關(guān)系的重組以及與當(dāng)?shù)厣鐣幕娜诤稀Ｋ裕泼窆ぷ饕獔猿忠匀藶楸镜脑瓌t，把移民放在社會層面上，充分考慮移民的發(fā)展和基本需求，促進移民的全面發(fā)展。要加強立法，進一步建立和完善移民政策法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，走依法移民之路，切實保護移民的合法權(quán)益。當(dāng)前保護移民合法權(quán)益的重中之重就是及時修改舊有法律法規(guī)，做好立法工作。新的移民條例即將出臺，要圍繞新的條例認(rèn)真做好相關(guān)配套法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究制定工作，逐步推進依法移民。

2.實施行業(yè)管理。我國移民工作一直是多部門管理，中央缺乏統(tǒng)一的移民行業(yè)管理機構(gòu)，地方移民機構(gòu)的設(shè)置更是五花八門。這種管理體制導(dǎo)致監(jiān)督管理不力或從根本上就缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致地方政府、工程項目業(yè)主等多方面對移民合法權(quán)益的盤剝。這是移民合法權(quán)益受侵害的重要原因之一。因此，要進一步理順管理體制，盡快建立全國統(tǒng)一的移民管理體系，對水庫移民實行行業(yè)管理。我國現(xiàn)在共有1800多萬水庫移民，由于歷史的原因，尚有大批的移民遺留問題急待處理。隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，能源的缺口將會越來越大，我國水能資源的開發(fā)不足15％，尚有大量的水能資源有待開發(fā)。預(yù)計未來幾十年內(nèi)，移民的人數(shù)還會隨著水利水電工程的陸續(xù)上馬而不斷增長。不管是從歷史經(jīng)驗、現(xiàn)實的情況還是未來的發(fā)展看，全國都應(yīng)該盡快設(shè)立一個統(tǒng)一的移民行政主管機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)水利水電工程移民工作的監(jiān)督與管理。

3.實施移民參與式變革。在現(xiàn)實的水利工程移民中，在微觀管理層次，政府與業(yè)主的管理客觀存在，并由此保障著移民的實施。隨著工程建設(shè)多元籌資的出現(xiàn)，像中電公司、世界銀行這樣一些國內(nèi)外出資人、債權(quán)人對水利工程移民的管理也初步形成。然而，移民管理諸行動主體中，與水利水電工程建設(shè)“最利益相關(guān)”的移民，他們雖然是實現(xiàn)移民目標(biāo)——生活方式變革與生活質(zhì)量提升——的載體，但在整個移民的聯(lián)合行動過程中，僅僅以管理客體的身份參與了一些工作。從世界銀行的實踐來看，移民參與移民決策，有助于他們能更好地表達自己的需求，使得移民規(guī)劃更切合實際，能夠更有效地幫助移民進行生產(chǎn)重建。

移民參與式變革就是要讓移民與所有其他行動主體一樣，具有某些決策參與權(quán)，可以獨立、平等、自由地通過微觀層次的參與管理、實施管理，與相關(guān)方面談判、締約。這有助于移民與其他行為主體間形成一種相互制衡關(guān)系，來保障自身權(quán)益不受侵犯、保證自身權(quán)利的實現(xiàn)。當(dāng)然，這個變革必須以良好的法治環(huán)境和行業(yè)管理為前提條件。