改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制與行政管理體制改革的不斷推進，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為市場經(jīng)濟條件下政府指導、調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段，受到黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府的高度重視。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制、轉(zhuǎn)變政府職能、推進依法行政、促進城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要，加強對城鎮(zhèn)化高速發(fā)展進程中城鄉(xiāng)建設(shè)活動的統(tǒng)籌部署和綜合調(diào)控，國家對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和實施管理進行了一系列的改革和調(diào)整，確定了從城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施到監(jiān)督管理的一整套制度和程序，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制下我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的基本制度框架。主要包括：

（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系：城鄉(xiāng)規(guī)劃是由全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等不同區(qū)域?qū)哟我?guī)劃組成的一個相對獨立的、完整的規(guī)劃體系。

（2）規(guī)劃管理主體：國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門主管全國的城市規(guī)劃工作；縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作。

（3）規(guī)劃編制主體：國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃；縣級人民政府負責組織編制所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃。

（4）規(guī)劃審批主體：全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和直轄市、省會城市、50萬人口以上城市以及國務(wù)院指定的其它城市的總體規(guī)劃，由國務(wù)院審批；其它設(shè)市城市、縣城鎮(zhèn)及建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，分別由省（自治區(qū)、直轄市）人民政府、城市人民政府和縣級人民政府審批；城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批，詳細規(guī)劃由城市人民政府或城市規(guī)劃行政主管部門審批。

（5）規(guī)劃許可制度：由《建設(shè)項目選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》三項制度構(gòu)成，合稱“一書兩證”。規(guī)劃許可制度的設(shè)立，體現(xiàn)了城市規(guī)劃同時規(guī)范政府行為和管理相對人的雙重功能和職責，確立了城市規(guī)劃對城市建設(shè)活動實施綜合調(diào)控和具體管理的工作機制和程序，為城市規(guī)劃的實施管理提供了有效的制度保障。

改革開放以來，特別是20世紀80年代末期以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度逐步建立、完善的歷史過程和實踐成效表明，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制總體上符合我國的基本國情、經(jīng)濟社會發(fā)展的階段特征和社會主義市場經(jīng)濟體制運行的基本規(guī)律和要求。

2、深化規(guī)劃管理體制改革的必要性和緊迫性

2.1推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是經(jīng)濟、社會發(fā)展的客觀需要

（1）推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的需要。

隨著我國城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增長，社會經(jīng)濟不斷繁榮，黨的十六大適時提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標。為完善社會主義市場經(jīng)濟體制，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，黨的十六屆三中全會更是提出按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障。為實現(xiàn)我黨在新時期確立的奮斗目標，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展科學有效的指導和調(diào)控作用，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革十分必要。

（2）推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是城鎮(zhèn)化廣域推進、以區(qū)域為主的城鎮(zhèn)化的需要。

城市向周圍地區(qū)蔓延、擴展，一系列區(qū)域性的矛盾與沖突接踵而至，如重復建設(shè)、環(huán)境污染等。芒福德（L.Mumford）曾擔憂的“四大爆炸”，即人口爆炸、近效區(qū)爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等現(xiàn)象屢見不鮮。在城市外圍但又與城市發(fā)展密切相關(guān)的“城際地區(qū)”，出現(xiàn)一些“區(qū)域性功能區(qū)”，如高新技術(shù)園區(qū)、工業(yè)區(qū)、港口中、機場以及區(qū)域性游憩地等等，它們正成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、功能成長最活躍的區(qū)位。城市發(fā)展除了自身的功能組織與居民生活質(zhì)量的提高外，更多地要考慮區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量與效益的提升[1]，因此加強區(qū)域規(guī)劃的編制和實施，強化對區(qū)域的規(guī)劃管理，保進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展日顯重要。

2.2推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革是貫徹《行政許可法》的需要

在高速城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理面臨一些新情況、新問題，主要表現(xiàn)在：①一些城市超越自身的經(jīng)濟和資源的承受能力，盲目攀比，隨意擴大建設(shè)規(guī)模；②一些地方政府及部門領(lǐng)導無視規(guī)劃，違反法定程序，擅自批準建設(shè)；③一些歷史文化名城重開發(fā)、輕保護，拆真古跡、建假古董，造成對歷史文化遺產(chǎn)的破壞；④一些風景名勝區(qū)忽視保護，超強度開發(fā)，自然生態(tài)和景觀資源遭到嚴重破壞；⑤一些地方領(lǐng)導對小城鎮(zhèn)規(guī)劃重視不夠，規(guī)劃引導不力，重點不突出，導致建設(shè)無序，土地資源浪費和環(huán)境污染嚴重。從這些問題中可以發(fā)現(xiàn)：①政府管得太多，但應(yīng)該政府履行的職責卻沒有履行好；②管理方式落后，注重單方面的管理，重事前審批輕事后監(jiān)管，重管理輕服務(wù)；③權(quán)力責任脫鉤，有權(quán)無責的現(xiàn)象比較嚴重；④權(quán)力與利益掛鉤，以權(quán)謀利的現(xiàn)象比較突出。

行政許可是非常重要的行政權(quán)力和管理方式，只要把握住了城鄉(xiāng)規(guī)劃中行政審批制度、行政許可制度，也就抓住了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的根本。要深化城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理體制改革，必須建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度和行政審批制度。行政許可法的實施將是我們進一步深化城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理體制的一個重要契機，在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中貫徹實施《行政許可法》，必將推進城鄉(xiāng)規(guī)劃行政審批制度不斷改革，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作將會形成一個更加合理、更加科學、更能有效發(fā)揮作用的局面。

2.3當前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問題，迫切需要體制的改革和完善

（1）省級規(guī)劃管理職能缺位。

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃的一種，在省域范圍內(nèi)可協(xié)調(diào)各城鎮(zhèn)健康發(fā)展，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施共建、各類資源共享、生態(tài)環(huán)境共保。目前，全國大部分省（區(qū)）都編制了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，但是省域城鎮(zhèn)系規(guī)劃的綜合調(diào)控作用并沒有被充分發(fā)揮出來。一些省的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施辦法遲遲不能出臺，無法明確實施規(guī)劃的目標和責任，無法明確規(guī)劃管理實施的具體程序和內(nèi)容，區(qū)域內(nèi)違反規(guī)劃亂建項目的情況仍然存在。造成上述問題的主要原因是缺少對政府各部門有效的協(xié)調(diào)機制，缺乏能夠調(diào)動各方積極性的、權(quán)威性高的、管理手段有力的規(guī)劃組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，造成有些省（區(qū)）的相關(guān)行業(yè)主管部門在規(guī)劃的編制與實施中參與不足，配合不夠。同時，省級規(guī)劃管理力量薄弱，缺乏有效的調(diào)控手段，造成了對全省城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能缺位。

（2）規(guī)劃管理缺乏上級對下級的有效監(jiān)督。

受現(xiàn)行監(jiān)督體制的束縛，在規(guī)劃監(jiān)督實踐中常常出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：“看得見的管不著，管得著的看不見”，這種缺乏及時有效的監(jiān)督的現(xiàn)象，已經(jīng)在實踐中充分暴露，給了我們不少深刻的認識。

城市規(guī)劃實施存在事前、事中監(jiān)督缺位的突出問題。由于缺乏上級城市規(guī)劃行政主管部門對下級城市規(guī)劃行政主管部門的有效監(jiān)督，致使作為政府職能部門的城市規(guī)劃局盲目服從政府領(lǐng)導做出的違反規(guī)劃的決策，隨意修改規(guī)劃和違法審批的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。一些城市勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄ⅰ靶蜗蠊こ獭本褪窃谝?guī)劃管理部門屈從于政府領(lǐng)導個人意志的情況下建成的，造成的損失往往無法彌補。

（3）規(guī)劃決策機制不完善，缺乏有效的公眾參與。

許多城市的規(guī)劃決策權(quán)集中在書記、市長、五套班子及幾個規(guī)劃專家手上，是少數(shù)人閉門造車式的決策[2].地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權(quán)過大，對行政審批缺乏約束制度和監(jiān)督機制。規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者又是規(guī)劃編制單位的直接上級和規(guī)劃的決策方，使得規(guī)劃編制和實施自始至終囿于規(guī)劃管理者的單方動作之中。規(guī)劃常常僅限于政府和專家之間的交流，普通大眾對規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，也缺少對規(guī)劃的支持和參與，致使隨意更改規(guī)劃、規(guī)劃服從項目的情況時有發(fā)生。

（4）規(guī)劃管理權(quán)限分散，缺乏有效的統(tǒng)一管理。

一些城市區(qū)級政府或開發(fā)區(qū)獨立行使或變相獨立規(guī)劃管理權(quán)的現(xiàn)象仍然較為普遍。在開發(fā)區(qū)熱時，一些開發(fā)區(qū)搞所謂的封閉管理，與規(guī)劃爭權(quán)，搞規(guī)劃特權(quán)，破壞了城市規(guī)劃的有機統(tǒng)一性。在“封閉式、一個窗口對外、一個圖章對外、一站式報批”的口號下，城市功能四分五裂、土地浪費、公益設(shè)施無人問津等嚴重問題造成了規(guī)劃失控。

當然，目前還存在規(guī)劃管理機構(gòu)不健全、缺乏專業(yè)技術(shù)人員、管理人員素質(zhì)不高等問題。

3、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革的主要措施

3.1建立規(guī)劃委員會制度，健全規(guī)劃決策機制

傳統(tǒng)的城市管理似乎歷來是政府的職能，但是現(xiàn)代的城市管理理論已經(jīng)認識到，政府不是惟一能夠履行公共事務(wù)職能的組織。1992年“全球管治委員會”（Commission on Global Governance，1992）成立時，W.勃蘭特在《我們的全球近鄰》（Our Global Neighborhood）報告中將管治定義為各種公共和私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動使之得以持續(xù)的過程。城市的管治意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者，除了政府機關(guān)外，還需要公眾社會的參與和各種利益集團及組織的介入，共同協(xié)商以促進政府與社會的互動。同時，也能取得公眾對政府政策的理解和關(guān)心，以盡快達到政策的目標。

為了實現(xiàn)科學有效的城市和區(qū)域管治，建設(shè)部與貴州省政府共同開展了城市規(guī)劃管理體制改革試點工作，其核心是建立城市規(guī)劃委員會制度，由公務(wù)員、非公務(wù)員、專家、學者等組成的城市規(guī)劃委員會共同決策或參與決策規(guī)劃事務(wù)，實現(xiàn)對城市的科學治理。設(shè)立委員會重在解決有些地方領(lǐng)導隨意決策、規(guī)劃管理<