摘要：中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“二元化”，導(dǎo)致了目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的二元特征。城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差異使中國(guó)農(nóng)村居民基本保障權(quán)益受損、遭受社會(huì)不公正待遇，同時(shí)也是社會(huì)收入分配扭曲的表現(xiàn)。必須通過價(jià)值理念、政策調(diào)整和制度保障加以改變，實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化和全體國(guó)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的社會(huì)目標(biāo)。 關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)；社會(huì)保障制度；差異 社會(huì)保障制度作為社會(huì)文明的進(jìn)步的標(biāo)志，是彌補(bǔ)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷、消除社會(huì)不穩(wěn)定因素的“安全閥”，是社會(huì)收入的“調(diào)節(jié)器”，社會(huì)矛盾的“緩沖器”，社會(huì)安全的“保護(hù)器”。但由于歷史原因和國(guó)家政策的偏向，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等諸多方面存在較大差異，城鄉(xiāng)社會(huì)保障呈現(xiàn)相互獨(dú)立且不同的制度格局。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村社會(huì)保障總體呈現(xiàn)出社會(huì)保障水平低、項(xiàng)目少、應(yīng)急性、短期性以及社會(huì)化程度低等特點(diǎn)。導(dǎo)致農(nóng)村居民不能與城市居民共同分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，城鄉(xiāng)居民收入差距越來越大，延緩了中國(guó)全面小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。 一、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差異表現(xiàn) 1.社會(huì)保障模式依賴路徑差異。中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)體制是沿著兩條不同的軌道發(fā)展和演變的，城市社保制度的基礎(chǔ)是城市的工業(yè)制度，是隨著企業(yè)生產(chǎn)和分配制度的演變而變遷的。大體經(jīng)歷了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度、國(guó)家責(zé)任性企業(yè)保障制度、企業(yè)責(zé)任性保障制度、社會(huì)保障制度。農(nóng)村社會(huì)保障制度是以土地制度為基礎(chǔ)的家庭保障模式，大體經(jīng)歷了家庭保障+政府社會(huì)扶助、集體保障+國(guó)家救助、家庭保障+國(guó)家救助、家庭保障+社會(huì)保障試點(diǎn)、家庭保障+國(guó)家救助 。與城市相比，農(nóng)村的社會(huì)保障制度具有社會(huì)化程度低、非制度化等特點(diǎn)，而且農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 籌資模式差異。社會(huì)保障籌資模式有：現(xiàn)收現(xiàn)付或完全積累的個(gè)人賬戶模式、統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合。中國(guó)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度基本上是統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶相結(jié)合的賬戶模式，由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同承擔(dān)。以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，城市居民的養(yǎng)老金由企業(yè)承擔(dān)其工資的20%，個(gè)人承擔(dān)8%，政府給予以一部分的財(cái)政補(bǔ)貼。農(nóng)村是完全積累賬戶模式，即以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔，政府給予政策扶持的模式進(jìn)行籌資。 社會(huì)保障水平差異。社會(huì)保障水平指社會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)向社會(huì)成員所提供的社會(huì)保障范圍和社會(huì)保障基金的量的總稱。社會(huì)保障的范圍通常是由社會(huì)保障的項(xiàng)目的多少來反映，保障的范圍越多，社會(huì)保障的范圍就越廣，社會(huì)保障水平就越高。2007年，城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)182.4元/人月，平均補(bǔ)差水平102元/人月；農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)70元/人月，平均補(bǔ)差水平37元/人月。 管理體制差異。城市社會(huì)保障體系已擁有較為充足的專業(yè)社會(huì)保障管理及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并擁有大批高素質(zhì)專業(yè)工作人員，同時(shí)已建立了較健全的社會(huì)保障信息網(wǎng)系統(tǒng)。農(nóng)村社會(huì)保障的管理機(jī)構(gòu)成立晚，同時(shí)成熟度低。對(duì)于社會(huì)保障基金的管理，城市是中央機(jī)構(gòu)要求人力資源部與社會(huì)保障部統(tǒng)一管理，而農(nóng)村則是各級(jí)政府部門的下屬機(jī)構(gòu)來管理，各部門相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，運(yùn)行效率低，運(yùn)作不規(guī)范。農(nóng)村保障資金難以實(shí)現(xiàn)保值增值的，資金被挪用的現(xiàn)象也比較常見。 二、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度呈現(xiàn)差異化的原因 1.城鄉(xiāng)固化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)未能打破。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國(guó)家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化和現(xiàn)代化社會(huì)必經(jīng)的過渡階段，是指發(fā)展中國(guó)家廣泛存在的城鄉(xiāng)生產(chǎn)和組織的不對(duì)稱性，也就是落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進(jìn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門并存、差距明顯的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。建國(guó)以來，中國(guó)為了迅速走上工業(yè)化道路，政府用行政手段將城鄉(xiāng)分開，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化，形成了一套城鄉(xiāng)二元體制。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的固化相應(yīng)的形成戶籍制度、勞動(dòng)分配制度等二元體制。在這些固化的體制下，城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)，出現(xiàn)了農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力和城市“民工荒”并存的局面。在固化的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度下，相應(yīng)的就形成了城鄉(xiāng)分治的社會(huì)保障制度。 財(cái)政支持力度不平衡。按照社會(huì)保障的基本出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)保障應(yīng)該首先幫助那些最需要幫助的弱勢(shì)群體，應(yīng)該對(duì)自我保障能力弱的農(nóng)民加大保障資金投入，但是國(guó)家對(duì)城市社會(huì)保障的補(bǔ)助要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村的社保補(bǔ)助。一方面，在城市的社會(huì)保障制度中，國(guó)家建立起了一套較為完善的籌資模式，對(duì)于各種社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)方式都做了詳細(xì)的、完整的規(guī)定，保證了社會(huì)保障資金能夠按時(shí)的存入居民的賬戶中。而在農(nóng)村的社會(huì)保障中，制度體系不完善，對(duì)籌資方式也不盡完善，因而籌資的實(shí)際效果大打折扣。另一方面，國(guó)家對(duì)城市居民的社會(huì)保障的補(bǔ)助資金比較多，但對(duì)農(nóng)村的社會(huì)補(bǔ)助很少，絕大部分靠農(nóng)民自己出資，大大影響農(nóng)民的參保積極性。

農(nóng)村居民不公平待遇。社會(huì)保障是一種公共物品，是公民應(yīng)得的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)該為社會(huì)每個(gè)成員所平等享有，政府應(yīng)該無差別地提供這一公共物品，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一種方式。在城市，政府建立起了一系列完善社會(huì)保障體系，眾多的保障項(xiàng)目，城市居民的社會(huì)保障水平高，城市居民享受了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。但是政府在農(nóng)村卻沒有建立相應(yīng)完善的社會(huì)保障制度，總是以財(cái)力有限、農(nóng)民有家庭保障和土地保障等借口拖延。另外，隨著經(jīng)濟(jì)日益快速發(fā)展，中國(guó)農(nóng)民日益面臨多重風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)，傳統(tǒng)的家庭保障、土地保障功能不斷減弱，農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求日益強(qiáng)烈。而國(guó)家對(duì)農(nóng)村財(cái)政資金的投入?yún)s沒有相應(yīng)的增加，政策支持力度也沒有相應(yīng)的提高，漠視農(nóng)村居民的權(quán)利，是對(duì)農(nóng)村居民極大的不公平待遇的表現(xiàn)。 根深蒂固的土地保障和家庭保障觀念。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度決定農(nóng)民擁有土地權(quán)利并終身受到土地的保護(hù)，因此，在人們眼中農(nóng)民有保障，相對(duì)于城鎮(zhèn)居民，失去了工作后就斷絕了經(jīng)濟(jì)來源而言，農(nóng)民至少還有土地作為其經(jīng)濟(jì)來源保障生活，這就使得政府忽視農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益，從而制約了農(nóng)村的社會(huì)保障制度的發(fā)展。此外，中國(guó)長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)意識(shí)認(rèn)為：養(yǎng)兒防老、有土地作保障等，這些根深蒂固的思想抑制了農(nóng)村地區(qū)對(duì)社會(huì)保障的需求，也使得政府忽視了農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)。 三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的改革路徑 城鄉(xiāng)差異化的社會(huì)保障制度給中國(guó)社會(huì)各個(gè)方面帶來了極大的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，必須改革當(dāng)前的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的應(yīng)有功能。 1.確立實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)公平理念。農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)社會(huì)公民基本權(quán)利的制度特征，目前的社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)在很大程度上對(duì)農(nóng)村居民不公平。從公平的角度，社會(huì)保障制度應(yīng)該覆蓋所有的農(nóng)村居民，即不論收入的高低、不論職業(yè)種類，只要是在農(nóng)村領(lǐng)域上生活、工作和勞動(dòng)的居民都有參加和享受社會(huì)保障的權(quán)利，農(nóng)村社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)惠及所有農(nóng)村居民 。因此，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)農(nóng)村城市化的角度，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，必須以城鄉(xiāng)銜接為前提，以有利于促進(jìn)農(nóng)村人口的流動(dòng)和城市化，促進(jìn)城鄉(xiāng)的公平，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。 對(duì)現(xiàn)存相關(guān)制度進(jìn)行有效整合和完善。本著制度的規(guī)范化和科學(xué)化的要求，對(duì)于目前的農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行梳理，合理的方面繼續(xù)保留，不完善的地方進(jìn)行改進(jìn)，需要補(bǔ)充的地方進(jìn)行補(bǔ)充，從而形成一個(gè)既能保障農(nóng)村居民基本生活又能適應(yīng)農(nóng)村居民不斷分化特點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障制度。這就要求要設(shè)計(jì)一個(gè)適合純農(nóng)民、農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度體系，對(duì)于三者的社會(huì)保障制度可以分別設(shè)立。對(duì)于村農(nóng)民的社會(huì)保障制度，可以實(shí)行農(nóng)保，主要以土地保障為主，設(shè)立較低的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也可以實(shí)行自愿參保的社會(huì)保障制度。對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)保障制度的設(shè)立，可實(shí)行“一卡通”的社會(huì)保障模式，以適應(yīng)農(nóng)民工較強(qiáng)的流動(dòng)性的特征。同時(shí)可以根據(jù)農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)自愿選擇農(nóng)保還是城保。對(duì)于失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的設(shè)立應(yīng)該是加入城市的社會(huì)保障模式，但是由于失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有限，政府可以給予補(bǔ)貼，對(duì)于個(gè)人賬戶的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)放低些，社會(huì)統(tǒng)籌部分的比例放大一些。 建立資金支持體系、構(gòu)建穩(wěn)定的資金保障體系。 在籌資方式上，根據(jù)社會(huì)化、多元化的原則，針對(duì)不同的受益主體，確定不同的資金交付方式和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；建立集體、社會(huì)等外部資金的支持體系，同時(shí)在農(nóng)村，對(duì)于有經(jīng)濟(jì)條件的，可以加入商業(yè)保險(xiǎn)，參保方式可以實(shí)行多樣化的模式；對(duì)于保障資金的保值增值方面的問題，應(yīng)該結(jié)合中國(guó)農(nóng)村的金融市場(chǎng)改革與政策的調(diào)整導(dǎo)向，明確農(nóng)村社保基金的投資渠道，資金的運(yùn)行模式和有關(guān)部門對(duì)資金的監(jiān)督管理模式。

工作要循序漸進(jìn)、逐步實(shí)現(xiàn)一體化。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化要求高度的社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，從面對(duì)的客觀問題出發(fā)，必須循序漸進(jìn)。首先，在農(nóng)村，可以根據(jù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件和認(rèn)識(shí)程度，有差別的進(jìn)行社會(huì)保障的推行和實(shí)施，然后帶動(dòng)符合條件的和有能力的農(nóng)村居民參保。其次，對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障，由于城市的社會(huì)保障水平高，但是社會(huì)保障的繳費(fèi)水平也高，很多人不愿參保，因此有必要降低城市的社會(huì)保障水平，相應(yīng)的降低社會(huì)保障的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐漸的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的一體化。最后，由于農(nóng)村居民一直受小農(nóng)意識(shí)的限制，將土地作其唯一保障，對(duì)于社會(huì)保障的意識(shí)比較淡薄，需要在廣大的農(nóng)村地區(qū)加大對(duì)社會(huì)保障的宣傳工作，提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障意識(shí)。 ： [1]陳喜梅.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度一體化戰(zhàn)略初探[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2010，(4). 楊翠迎.社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革思路[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2004，(34). 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[K]，2008. 鄧大松，劉昌平，等.新農(nóng)村社會(huì)保障體系研究[J].北京：人民出版社，2007. 郝悅，呂雪靜.探析最低生活保障機(jī)制度的城鄉(xiāng)差異[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2009，(4). 楊翠迎.農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論與政策研究[J].杭州：浙江大學(xué)出版社，2006.