2002年勞動社會保障事業發展狀況分析*(一、二)

佚名

一、2002年勞動和保障事業的主要特點

二、2002年勞動和社會保障事業發展狀況

三、完善城鎮社會保障體系試點情況

四、我國勞動保障事業展望

（一）2003年勞動保障事業展望

（二）政策建議

（1）應亟早制定《社會保障法》

（2）把彌補市場缺陷、維護社會安全作為政府的重要職能

（3）建立反貧困的公共援助制度

（4）養老保險基金運行中的權責關系應當明晰

*本文是2002年為社會院“中國社會形勢”課題撰寫的分析報告（約2.9萬字），其部分（約1.1萬字）收于《2003年中國社會形勢分析藍皮書》（中國社會科學出版社，2002年12月版）。此文的數據雖是2002年的，但它所反映的基本趨勢與依然存在，并且可為有興趣的讀者提供一些資料。

20世紀90年代中期以來，我國積極探索并大力推進與社會主義市場體制相適應的社會保障體系建設。經過多年的探索和實踐，以社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助為主要內容的，資金來源多渠道、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系已初步形成。

一、2002年勞動和社會保障事業發展的主要特點

2002年以來，我國社會保障事業的發展呈現諸多新的特點：

——對社會保障內涵有了更為科學、準確的把握。國務院新聞辦公室于2002年4月29日發表的《〈中國的勞動和社會保障狀況〉白皮書》指出：“勞動和社會保障權利是公民的基本權利，關系廣大公民的切身利益。”這標志著我國政府對社會保障內涵的理解已經深入到公民權利這一本質屬性，意味著維護“公民的社會保障權利”將成為我國社會保障立法和社會政策決策的根本出發點和歸宿。這一基于憲法意義上的表述，將對我國社會保障體系的法制化、規范化發展產生深刻的。

——勞動和社會保障立法建設進一步發展。在2002年，全國人大常委會批準了國際勞工大會《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》，《中華人民共和國職業病防治法》開始施行，《中華人民共和國安全生產法》和國務院《使用有毒物質作業場所勞動保護條例》、《禁止使用童工的規定》等法規相繼頒布，一批有關勞動就業、社會保險、社會保障基金監管以及職業衛生管理、職業病防治等行政規章頒布施行，《社會保險法》已起草完畢。勞動和社會保障法律制度的發展完善，將推動我國社會保障制度的規范化發展。

——社會保險發展過程中實際存在的行業、地區分割和經濟成份、社會身份區隔的格局已經或正在發生改變，覆蓋廣泛的保障體系開始形成。全國統一的、保障險種基本完備的城鎮職工社會保險制度已經建立；社會保險的基金統籌層次和共濟水平逐步提高；尤為引人矚目的趨勢是，部分城市開始將自營業者、非正規就業者和從轉移到城市的就業者納入參保范圍，部分農村地區開始探索建立以“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則的個人賬戶積累模式的養老、醫療保險。

——社會保障政策向特殊社會群體傾斜。在2002年，“兩個確保”及與之相銜接的“三條保障線”政策得到更為有力、深入的落實，城市居民最低生活保障工作確立了“應保盡保”的目標。為維護下崗職工、離退休人員、城市貧困居民的合法權益和社會穩定發揮了重大作用。

——社會保障籌資和基金管理的新機制基本建立。政府調整財政支出結構、增加社會保障轉移支付的力度增強；社會保障基金監管職能趨于規范化、制度化。

——社會保障管理服務社會化工作進一步推進。部分地區的社會化服務向社區延伸，并在實踐中創造出依托社區整合各種正式和非正式社會福利資源、承載社會保障服務的新鮮經驗，以社區為基礎的社會工作雛型初露端倪，預示出我國社會工作發展的廣闊前景。

——繼續探索完善社會保障體系的新方式。2001年啟動了以遼寧省為重點的城鎮社會保障體系試點工作，在2002年有了實質性的進展，在做實個人賬戶、實行下崗職工基本生活保障向失業保險并軌等方面進行探索試驗。

——開放的、規范的、多元化的勞動力市場正在形成。2002年9月召開的全國再就業工作會議，把廣開就業門路、促進下崗失業人員就業提上重要議事日程。

——2002年勞動和社會保險事業主要發展目標基本實現。截止到9月底，城鎮職工參加基本養老保險、基本醫療保險、失業保險人數分別為10，769萬人、8，337萬人、10，089萬人，已實現全年目標的98.7%、98.1%和91.5%；9月底全國城鎮登記失業率為3.9%，全年控制在4.5%以內的目標有望實現。

二、2002年勞動和社會保障事業發展狀況⑴

（一）養老保險

2002年，養老保險工作的重點任務是：繼續確保企業離退休人員養老金按時足額發放，防止發生新的拖欠，鞏固和全面推進養老金的社會化發放工作。

1～3季度，各項工作穩步推進，取得了明顯的進展，總體趨勢向好的方面轉變，具體體現是：

——養老金按時足額發放的目標基本實現。一季度全國應發企業離退休人員基本養老金559.43億元，實發559.18億元，給付兌現率為99.96%；二季度應發591.76億元，實發590.86億元，兌現率為99.85%。三季度應發594.03億元，實發593.71億元，兌現率為99.95%。1～9月，全國累計應發企業離退休人員基本養老金1，745.22億元，實發1，743.75億元，給付缺口1.45億元，比2001年同期減少2.34億元；給付兌現率為99.92%，同比提高0.17個百分點，基本做到養老金按時足額發放，⑵并補發了1997年以前歷史拖欠215億元。⑶是1998年以來的最好時期之一。

——退休人員養老金水平適當調高。按照國務院關于調整企業退休人員養老金水平，并向退休早、養老金偏低的老干部、老工人適當傾斜的政策，各地區和各有關部門自8月開始著手養老金調整工作，中央財政對24個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團專門下撥了37億元補助資金。截止10月底，已有23個省市的調整工作基本完成，占全國企業退休人數的70%以上；吉林、新疆、西藏等8省區和新疆生產建設兵團的調整工作可望在年內落實。此次調整方案總體掌握在當地企業在崗職工平均工資增長率的50%左右，月人均增長37元，其中退休早、養老金偏低的老干部、老工人月人均增加70元左右。調整工作總體平穩，社會反響較好。這是繼2001年下半年調整企業退休人員基本養老金之后的再度調整，適當緩和了企業與機關事業單位退休人員待遇差距過大的矛盾。

——基本實現了基本養老金社會化發放。3月底，全國企業養老金社會化發放人數達3，202.99萬人，比上年底增加81.09萬人，社會化發放率達到99.1%。到6月底，社會化發放人數達3，241.24萬人，比上年底增加119.35萬人，社會化發放率達99.24%，比上年底增加1.27個百分點。截止9月底，社會化發放人數達3，287.4萬人，比上年底增加165.5萬人。社會化發放率達99.3%，比上年底增加1.3個百分點；社會化發放率100%的地區達到15個，比上年增加了5個。年初提出的養老金社會化發放率達到99%的目標已經實現。

——部分地區養老保險開始突破受雇式就業關聯模式和身份限定模式的局限，將城鎮個體經營者（自雇者）、自由職業者、非正規就業者和從農村轉移到城市的就業者納入參保范圍。

——養老保險基金征收保持較快增長。1—3月，企業當期征繳收入432億元，比去年同期增加58.9億元，增幅為15.8%；1—6月，征繳收入達984億元，同比增收134億元，增幅為15.8%；7—9月，征繳收入達551億元，同比增收87億元，增幅為18.7%，為近年來同比增長之最。前三個季度，企業基本養老基金征繳收入累計達1，542億元，同比增收226億元，增幅為17.2%。在加強基金征繳同時，各級養老保險經辦機構積極開展清欠工作，向各地分解下達了108億元的清欠任務。1—9月，全國清理收回企業欠費91億元，完成全年任務的84.3%(108億元)。截止6月底，年初被曝光的欠費千萬元以上的33家企業中，已有14家欠費降至千萬元以下，其中有4家企業已補清全部欠費。

——農村養老保險在整頓規范中有所發展。1991年以來，部分農村地區開始進行以“個人交費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實行基金積累的個人賬戶模式養老保險制度試點，1998年進入整頓規范階段。到2001年底，⑷全國各省、自治區、直轄市（不含臺港澳）已有283個地區（市）、2，045個縣、30，057個鄉鎮、100，960個鄉鎮企業開展了農保工作，分別占全國總數的85.2%、99.6%、75.7%和0.5%；參保人數5，995萬人，約占全國鄉村勞動人口的12.8%。⑸

自1998年起，農保機構職能由民政部劃入勞動保障部門。2002年，各省、區、市勞動社會保障部門中，單獨設農保處的有13個，行政職能合并到養老保險處或社會保險處的有11個，職能已從民政部門劃出、勞動保障部門還未接機構和人員的有4個，職能機構和人員留在民政部門的有3個。⑹全國地（市）、縣（市）、鄉鎮設立的農保經辦機構數分別為248個、2，031個和17，608個。

截止到2001年底，全國農保基金積累總額216.07億元（人均360元），基金增長17.49億元，增幅11%。當年有108.14萬人領取養老金，支出保費7.93億元，人均733元。基金總額中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行機構存款、購買金融債券和企業債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。基金投資收益5.84億元，收益率為2.94%，略高于2.5%的個人賬戶計息標準。資產狀況看，責任金占基金總額的96%，調劑金占4%，基金總量大于責任金總量，有較強的償付能力。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%；收回本息有困難的占基金總額的6.39%；已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。

但是，多年來困擾養老保險事業發展的問題依然存在，某些方面的問題呈現加重趨勢。主要表現是：

——個別地區因養老金統籌層次、社會化發放程度或基金征繳率偏低等體制或機制方面的原因，未能達到“及時足額發放”的目標。1—9月，全國共發生養老金凈拖欠1.45億元。其中，海南省農墾系統補發第一季度2，611萬元拖欠款后，仍拖欠近1.43億元；少數地區集體所有制企業的養老金給付也處于困難境地；吉林省部分城市集體企業養老保險實行封閉運行，基金無法調劑，養老金常常難以足額發放。又如，因為征繳率低、資金周轉困難等原因，河北省邯鄲市、黑龍江省綏化地區，分別于3、5、6月份出現養老金不能按時給付的問題。

——基本養老保險參保和繳費人數下滑。2001年以來，養老保險呈現參保人數徘徊不前、繳費人數下滑的趨勢。這一趨勢在2002年一、二季度繼續走低，三季度雖有所回升，但仍低于上年底的水平。據統計，（1）企業參保職工人數在3月底為9，082萬人，比上年底減少116萬人，降幅1.26%；6月底比一季度末減少49萬人、降幅0.54%，比上年底減少165萬人、降幅1.79%；9月底比二季度末增加23萬人、增加0.25%，比上年底減少142萬人、降幅1.54%。（2）企業實際繳費人數在3月底為8，003萬人，比上年末減少168萬人，降幅2.05%；6月底比上季度末減少84萬人、降幅1.05%，比上年底減少252萬人、降幅3.07%；9月底比二季度末增加39萬人、增幅0.49%，比上年底減少213萬人、降幅2.60%。（3）一、二、三季度企業繳費人數占參保職工人數比例分別為88.45%、88.00%、88.21%，分別比上年底下降0.71、1.16和0.95個百分點。參保人數和繳費人數下降幅度大、涉及面廣，在全國31個省、自治區、直轄市中（未含臺、港、澳），企業參保人數下降涉及20個省區市及新疆生產建設兵團，其中下降較多的省份有：吉林、河南、遼寧、山東；繳費人數下降的有23個地區及新疆生產建設兵團，其中下降較多的是遼寧、廣東和黑龍江。下降幅度較大、矛盾突出的，主要是中西部地區和老基地重點分布地區。

——基本養老保險基金收不抵支的矛盾突出。預計全年企業基本養老保險基金征繳收入可達2，043億元，基金支出2，391億元（含下半年用于退休人員調整養老金標準的支出，約53億元），總體上收不抵支348億元。

——農村養老保險面臨較大的困難和問題。一是由于有關方面認識不一致，致使農保工作長期停滯，部分地區退保，參保人數呈逐年下降趨勢，下降較嚴重的主要是中西部地區。二是各地基金管理工作不平衡，少數地區基金存在較大風險。三是管理體制不順、隊伍不穩定。大多數地、縣農保職能和機構沒有理順，鄉鎮一級農保管理工作普遍出現斷檔，農保隊伍骨干流失嚴重。四是經費困難、基金流失等問題長期得不到解決。近五年來，基層農保經辦機構因缺少經費來源而難以為繼，原存入被關閉金融機構的農保基金債務清償問題長期懸而未決。隨著農村人口結構、家庭結構和經濟社會結構的變動，傳統的家庭贍養、土地保障功能逐漸弱化，農村居民社會保障問題日益突顯。原先關于農村養老保險轉商業保險的方案，受到私人部門保險機構的成本-收益精算和逆向選擇機制的制約而難以實現，公共部門的介入將不可避免。

主要問題分析。

影響基本養老保險參保和繳費人數下降的主要原因。除職工正常離退休外，導致參保和繳費人數下降的直接原因主要是：受下崗失業率上升、就業或再就業結構變動以及部分企業經營狀況惡化等因素的影響，原參保企業職工中斷養老保險關系或中斷繳費。一是國有和集體企業減員后，許多人沒有繼續參保或中斷繳費。2002年第一、二、三季度，全國國有單位職工人數分別比上年同期下降5.75%、5.72%和5.59%，集體單位職工人數分別下降13.33%、12.73%和12.02%。⑺對部分地區抽樣調查表明，在全部中斷繳費人員中，企業“關停并轉”過程中職工被一次性安置后中斷繳費的約占的30%，下崗職工出中心后未能接續養老保險關系的約占15%，因“兩不找”等原因而中斷繳費的占15%左右。二是停產半停產等經營困難企業無力繳費，這種情況占中斷繳費人員的40%左右。在一些老工業基地，困難企業占到全部企業的1/3左右，無力繳費的情況尤為突出。據遼寧省調查分析，2002年上半年該省繳費人數下降的因素依次為：半年以上未發工資，被確認為無繳費能力而中斷繳費的約占57%，下崗職工生活保障向失業保險并軌后未繳費的約占26%，個體從業人員實行躉繳暫未繳費的約占10%，因企業生產經營困難不能正常繳費的約占6%，因出國、參軍及勞教等而中斷繳費的占1%左右。

參保和繳費人數下降帶來一系列問題。從近期看，導致基金收入減少，缺口加大。從長遠看，部分職工、個體工商戶和靈活就業人員未參保或參保后中斷繳費，其社會保障權利將得不到保障，給社會穩定留下隱患。

導致養老保險基金收入增長趨緩的主要因素。基金平衡受到融資總水平和給付總水平雙重因素的制約。當前影響養老金融資水平的主要瓶頸是實際繳費人數大幅下降導致基金收入增長趨緩。2002年上半年繳費人數比上年底減少252萬人，基金減收約25億元。此外，一些地區為了減輕企業負擔而調低企業費率，以及基金利息收入減少，也影響到基金收入的增長。另一方面，養老金給付總水平因離退休人數持續增長和待遇水平提高而呈現較快增長。1998年到2001年，企業離退休人數呈直線上升，從2，727萬人增至3，190萬人，增加了463萬人，年平均增長率達到5%。離退休人員的基本養老金也從1998年月人均413元，提高到2001年的556元，增加了143元，增長了34.6%。隨著人數的增加和待遇水平的提高，基金支出也相應增長。1998年的基金支出為1，501億元，2001年為2，117億元，年平均增長率12.1%。2001年與2000年相比，養老金支出增加147億元，其中離退休人數同比增加154萬人，基金支出相應增加100億元。

（二）醫療保險

2002年，全國醫療保險制度改革穩步推進。據上半年統計，全國344個地級以上統籌地區、1，500多個縣（市）已經啟動了醫療保險制度改革，基本醫療保險覆蓋率和基金收入持續增長，基金收支平衡、略有結余。醫療保險新機制開始發揮作用。

基本醫療保險制度改革進展情況。

在2002年前三個季度，基本醫療保險參保人數持續增長，一季度為7，688萬人，比上年底略有增長，增幅0.76%；二季度增長加速，環比凈增232萬人，增幅3.02%，相當于上季度增長額的4倍；三季度環比凈增417萬人、增幅為5.27%，比上年末增加707萬人、增長率為9.27%。基金收入保持較快增長，一季度收入112億元，二、三季度環比增長率分別為137.50%和58.65%，前三個季度累計收入422億元，比上年末增長38.4億元、增幅10%；其中統籌基金收入在各季度收入額中的平均比重是54.6%。基金支出情況是，一季度73.8億元、二季度96.4億元、三季度74.8億元，其中統籌基金分別占50.95%、51.76%、61.22%。基金運行狀況良好，各季度收支比分別為1︰0.66、1︰0.63、1︰0.48，其中統籌基金收支比分別為1︰0.63、1︰0.59、1︰0.68；2002年前三個季度當期結余177億元（其中統籌基金結余86億元），滾存結余額431億元（其中統籌基金結余214億元）、比上年末增長70.4%（71.1%）。

隨著基本醫療保險改革的進展，醫療保險新機制開始發揮作用：穩定的籌資機制保證了醫療保障社會共濟目標的實現，既保障了參保人員的基本醫療需求，又解決了過去長期存在的拖欠職工醫療費和醫療費的問題；費用分擔機制增強了參保人員的費用約束意識，促進了醫療消費行為合理化，遏制了醫療費用的過度支出。部分地區開始突破就業（雇傭）關聯模式和身份限定模式的局限，把基本醫療保險作為基本養老保險的附加險，將城市個體經者（自雇者）、自由職業者、非正規就業者和從農村轉移到城市的就業者納入參保范圍。

為保障參保職工享有基本的醫療服務并有效控制醫療費用的過快增長，我國政府加強了對醫療服務的管理，制定了基本醫療保險藥品目錄、診療項目和醫療服務設施標準，對提供基本醫療保險服務的醫療機構、藥店進行資格認定并允許參保職工進行選擇。為配合基本醫療保險制度改革，國家同時推動醫療機構和藥品生產流通體制的改革。通過建立醫療機構之間的競爭機制和藥品生產流通的市場運行機制，努力實現“用比較低廉的費用提供比較優質的醫療服務”的目標。

當前，基本醫療保險制度改革存在的突出問題是：

——改革進展不平衡。首先是覆蓋面欠廣泛。2002年上半年，全國地級以上地區的醫療保險改革啟動面達到98%，但參保人群覆蓋面窄，只占應參保人群的40%左右。其次是參保單位和人群結構不平衡，目前參保的多為有繳費能力的機關、事業和企業單位，一些繳費困難的事業單位、多數無繳費能力的企業單位，以及個體經營者和其他非正規就業者則沒有納入醫療保險。第三是擴面工作在地區間發展不平衡，特別是在一些財政困難地區、經營困難企業比重大的地區及資源枯竭的工礦城市，進一步擴面的難度很大。

——困難企業職工參保存在資金障礙和制度障礙。一是處于停產、半停產或經營嚴重虧損狀態的企業無力繳納或無力全額繳納醫療保險費，二是破產、關閉和改制企業的原退休人員參保資金來源中斷，三是部分再就業人員、離崗后從事個體經營或非正規職業人員、就業崗位轉換人員醫療保險關系中斷，這些情況在經濟落后地區和老工業基地尤為突出。雖然一些地方政府采取降低籌資比例、先行建立統籌基金等辦法，或者規定破產企業退休人員醫療保險費應在資產清算時優先予以清償，以期解決職工和退休人員參保問題。然而事先設計的政策由于種種原因（比如破產企業資產狀況大多不佳、現有資產難以變現或變現價值較低等）而難以奏效，無法有效解決困難企業職工和退休人員參保問題。由此導致這一群體無資格享受醫療保障待遇，無力治病、因病致貧的情況較為常見，成為影響社會穩定的突出問題之一。

——部分參保者個人醫療費負擔過重。一是各地區門診給付“門檻”設定普遍偏高，大多超過當地社會月平均工資水平。二是慢性病患者門診費用的個人負擔過重。個人賬戶金額與門診實際發生費用之間差距較大，尤其是退休人員因個人賬戶積累少，門診費用基本上靠個人支付。三是重癥、惡性疾病患者須自付的醫療費數額巨大。四是一些門診費用較高的特殊疾病和慢性疾病病種未納入統籌基金支付范圍，患者往往不堪重負。

目前全國的個人醫療費平均負擔水平約為30％，個別地區高達50％。⑻個人自付比例的明顯增加，雖然在一定程度上起到了遏制醫療服務過度消費的作用，但也給部分患者帶來難以承受的經濟負擔。近年來，在國民健康水平和衛生福利沒有明顯改善的情況下，全國醫院總治療人次呈現下降趨勢，就是個人負擔加重所產生的負面效應的反映。生病往院已成為公眾最為關注和擔心的首要問題之一。

——醫療服務管理方面的主要問題有：（1）醫療服務行為不規范問題突出。隨著改革的深入發展，醫療保險管理與醫療機構利益之間的矛盾會在各個層面上表現出來，這將加大管理的復雜性和難度。（2）定點范圍窄且結構不合理，大型綜合醫院多，社區、民營、企事業單位醫療機構少。（3）一些地方未按照醫療保險政策和管理要求細化定點準入條件與管理協議，醫療保險管理目標與管理措施脫節，或者偏重結算管理而忽視了對醫療服務和醫療行為的管理。（4）一些地方在定點協議中未訂立具體考核指標，對定點醫療機構缺乏監督檢查措施；有的地區雖有措施，但疏忽監管、執行不力。主要。

從上述存在的問題，可以透視出我國醫療保障制度結構或功能單一、制度設計偏重于因素而忽略因素，因而無法與經濟結構和社會結構變動相適應的狀況。

首先，我國醫療保險制度主要是針對正規就業群體設計的，屬于就業關聯式的繳費性福利。勞動者獲得受保人資格的前提條件是，必須被一個（雇主）雇傭并且依賴于這個企業的集體參保行為。當企業拒絕參保，或者因陷入經營困境而無能力繼續繳費，或者因破產、解散、分立、合并而終止繳費時，雇員便無法取得或者保持受保人資格。

其次，在單一制度體制下，形成了制度內群體與制度外群體的二元分隔，前者是享有權利的正規就業者，后者則是無權利的失業者、半失業者、非就業者和非正規就業者。在社會分層化加劇的情勢下，亟待解決無權利群體的保障權利問題，或者將他們納入主流保險體系，或者為他們建立社會援助體系。

第三，現行醫療保險制度關于個人醫療費用分擔機制的設計，較多地關注于經濟成本和經濟目標，而對社會成本和社會目標問題認識不足或有所忽略，由此產生了一定的負面社會效應。一般而言，社會目標在社會政策決策過程中應居于首要地位，經濟目標則服從和服務于社會目標。醫療保險制度改革中的社會成本問題如果得不到有效解決，最終將轉換為經濟成本，并釀成更大的社會成本。

第四，近幾年全國醫保基金運行情況良好，具備了適當降低個人負擔水平的財政基礎。1998—2001年，各年度基金收支比分別為1︰0.88、1︰0.76、1︰0.73和1︰0.63，支出占收入的比重持續下降；基金收入增長率持續高于基金支出增長率；基金當期結存額和滾存額以年均1倍以上的速度增長（見下表）。上文對2002年前三個季度醫保基金狀況的分析與此趨勢亦相吻合。因此，盡管各統籌地區的情況不盡相同，但從總體上看，適當降低參保人醫療費負擔是可行的。如果能夠適當提高統籌層次或者擴大共濟區域，使大數定理發揮效用的條件得到充分滿足，或許還可以取消統籌基金給付的最高限額。實際上，一些地方在已經開始降低門診給付的起付標準、降低個人自負比例、提高統籌基金給付比例，將某些重大、惡性疾病納入統籌支付范圍，甚至取消了住院給付的封頂線。

第五，當前醫保管理和醫患關系中存在的問題及矛盾，乃是醫療服務市場化改革的外部不經濟效應的表現。隨著市場機制被普遍引入醫療服務領域，醫療機構由原先的公共福利服務性機構轉變為自負盈虧的市場主體，與患者形成了直接的利益交換關系，其成本約束機制和利益驅動機制日益硬化，經濟人法則在醫療服務供給中開始發揮作用。然而，醫療服務（尤其是滿足社會公共需求的醫療服務）固有的公共物品特征并未因此而改變。于是，經濟人行為與醫療機構社會屬性之間的矛盾、與政府目標以及與患者期望之間的矛盾便突顯出來。這些矛盾涉及醫療衛生事業的社會作用，醫療機構的社會功能、外部經濟性以及醫療機構成本-收益的均衡條件等諸多深層次的復雜問題，其核心問題在于醫療服務的供給與消費不可能完全按照市場化方式組織和運行。醫療機構的經濟人行為是特定制度供給的相應結果，如果不對制度本身進行調整，僅從道德約束層面尋求解決方案將于事無補。

（三）失業保險和再就業

2002年，我國失業保險的主要特點是：隨著就業形勢日趨嚴峻，保障功能日益彰顯；隨著失業保險制度的完善，國有企業下崗職工基本生活保障制度正逐步并入失業保險。

失業保險狀況。

2002年失業保險的動態特征是：（1）參保人數下降，但趨勢漸緩：3月底參保人數為10，142萬人，比上年底減少2.06%；6月底為10，094.5萬人，比上季度減少0.47%；9月底為10，067.5萬人，比上季度減少0.27%。截止三季度末，參保人員總數比上年末下降2.78%。10月末，全國參保人數止跌回升，比上月增加21.4萬人，但仍比上年末下降2.6%；預計第四季度參保人數還將有所回升。（2）失業保險基金收、支、余額平穩增長：一季度收入為41.4億元，二、三季度分別比一季度增長24.2%和26.6%，累計收入145.2億元；一季度支出36億元，二、三季度分別比一季度增長13.1%和26.7%，累計支出122.3億元；當期結存22.9億元，滾存結余248.4億元、比上年末增長9.8%。1—10月，全國失業保險基金當期累計收入161.6億元，同比增長13.8%；累計支出136.3億元，同比增長18.1%；滾存結余251億元。預計全年基金收入可達210億元，支出190億元，滾存結余約270億元，總體上收大于支。（3）領取失業金人數呈增長趨勢：一季度為382.6萬人，二、三季度分別比一季度增長23.2%和18.5%，前三個季度累計有558.5萬人領取失業金、比上年末增長19.21%。另據勞動和社會保障部《2002年第三季度勞動和社會保障工作情況》分析，1—9月，全國月平均領取失業金人數為362萬人，比上年同期月均人數增加129萬人，月均增幅55.4%。⑼

國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌。

下崗職工基本生活保障向失業保險并軌工作平穩推進。2002年3月底，全國國有企業下崗職工為489.9萬人，其中有430.8萬人進入再就業服務中心（進中心比例為87.9%）、有424.8萬人簽訂了基本生活保障和再就業協議；⑽6月底，下崗職工實有人數比上季度末減少25.9萬人，留在再就業服務中心的比例為89%；到9月底，下崗職工人數比上季度末又減少25萬人，留在再就業服務中心的比例降為86%。1—9月，全國國有企業共有49萬下崗職工出中心，其中25萬人與原企業解除或終止了勞動關系，占出中心人員總數的52.3%。⑾截至10月末，全國留在中心的下崗職工有362.7萬人，比上月末減少13.3萬人，比上年同期減少144.1萬人、降幅28.4%；領取失業金人數占領取下崗生活費和失業金總人數的53%（比上年同期增加了17個百分點），上海、福建、浙江、北京、廣東、江蘇、遼寧等7個東部省市的這一比例關系均在90%以上、并軌工作基本完成，山東、天津、內蒙古、安徽等地區的這一比例關系也超過60%。在這些地區，失業保險已成為并軌人員基本生活保障的主要方式。

國有企業下崗失業人員再就業概況。

隨著下崗失業人數的增長，再就業工作任務日益繁重。2002年一季度，全國共有22.2萬名下崗職工實現再就業，再就業率僅為4.3%。⑿二季度以來，勞動保障部門加強了對企業減員和關閉破產職工安置工作的組織領導，積極落實發展第三產業、多種所有制經濟、中小企業、社區服務業和勞動密集型產業等項擴大就業的政策，指導和鼓勵有條件的企業通過主輔分離、開發多種經營等渠道安置分流人員，對就業困難群體給予特殊的就業援助，通過開發公益性崗位和扶持社區就業實行托底安置，發展靈活多樣的就業形式，并開展有針對性的再就業培訓幫助下崗失業人員實現再就業。據統計，1—9月共有77.3萬國有企業下崗職工實現了再就業，再就業率為15%，同比下降3.8個百分點。9月底，全國共有城鎮登記失業人員752萬人，城鎮登記失業率為3.9%。⒀近年來，受下崗職工年齡、技能水平以及總體就業環境、再就業優惠（尤其是行政性收費）落實難等諸多因素的，下崗職工再就業人數與再就業率持續下降，下崗職工實現再就業的難度加大，就業與再就業形勢十分嚴峻。

主要問題分析。

上述失業保險運行的經驗數據大致反映著以下狀況：其一，導致參保人數下降的原因，主要是減員（如退休）人員失業保險關系終止，失業人員（含并軌人員）、部分離崗或就業崗位轉換人員失業保險關系中斷，以及新增就業人員未能參保。其二，由于社會保險經辦機構采取規范繳費工資基數、實行稅務征繳等措施強化基金征繳力度，因而在參保人員減少的趨勢下實現了失業保險基金收入平穩增長。其三，當期基金收入大于支出，且當期支出額在當期滾存額中的比重為49.2%、比上年末下降20個百分點，表明失業保險基金應對失業風險的能力進一步增強。再有，隨著經濟結構調整和國有企業改革的深化，企業兼并、改組、破產的力度加大，有較多的勞動力從國有企業釋放出來并進入失業金領取者行列，遞增速度保持在20%左右。預計年底失業人員總量可能還會有所增加，但隨著再就業工作力度的進一步加大，經過努力有望實現城鎮登記失業率控制在4.5%左右的目標。⒁

2002年9月，中央召開了全國再就業工作會議，把切實做好下崗失業人員再就業工作列為我國當前社會經濟生活中的一件大事，要求各級黨委、政府把再就業工作作為一項嚴肅的政治任務切實抓緊抓好。這一重大決策必將對我國就業與再就業局面產生深刻影響。

在經濟和社會結構發生深刻變動的情況下，如何改變我國失業保險制度事后救助的單一功能，使之向具有擴大就業機會、改善就業結構、增強和改善勞動者能力素質、增進勞動者福利和實施失業救助等多重功能的就業保險制度轉變，以及使就業保障制度或政策從主要關注國有經濟系統向覆蓋全體勞動者轉變，從而在促進就業、充分利用人力資源、推動經濟發展方面發揮積極的、主動的作用，是社會政策選擇面臨的重大而迫切的課題。

（四）“兩個確保”和城市居民最低生活保障

1998年以來，中央針對伴隨經濟體結構調整和社會結構變動而出現的突出問題，提出了“兩個確保”以及與之相連接的“三條保障線”政策，為維護下崗職工、離退休人員的合法權益和社會穩定發揮了重大作用。

2002年9月中旬，遵照國務院部署，勞動和社會保障部等四部委和全國總工會組織了8個聯合檢查組，對內蒙古、山西等中、西部16個省區社會保障政策落實情況進行了抽查。抽查的重點是“三條保障線”落實情況，以及各項社會保障資金的籌集、管理和使用情況。據了解，這次抽查所涉及的國有企業離退休人員、滯留“再就業服務中心”的下崗職工、失業保險金領取者和城市最低生活保障金領取者，分別占全國同類人員的55%、85%、43%和75%，涉及面之廣泛，不啻對我國社會保障實際效果的全面檢討。抽查結果表明：

社會保障政策在總體上得到落實，對于促進經濟結構調整、維護社會穩定發揮了重大作用。

——企業退休人員和下崗職工基本生活得到保障。養老金基本做到按時足額發放，待遇水平有所提高，社會化發放比率達到99.3%，確保了企業退休人員的基本生活（有關情況另有敘述，此略）。2002年3月底，全國國有企業下崗職工為489.9萬人，其中有430.8萬人進入再就業服務中心（進中心比例為87.9%）、424.8萬人簽訂了基本生活保障和再就業協議。⒂9月底，全國共有國有企業下崗職工439萬人，其中376萬人進入再就業服務中心，進中心下崗職工基本做到按時足額發放基本生活費并為其代繳社會保險費。⒃

針對部分下崗職工未進中心保生活和部分農墾企業存在拖欠養老金問題，勞動保障部門采取措施，及時解決存在的問題、清除工作死角、確保不發生新的拖欠；督促地方進一步加大調整財政支出結構的力度，建立地方財政補助資金與中央財政補助資金的配套機制；確定中央財政補助資金按季撥付的具體辦法，同時研究建立嚴格的監控機制，使中央補助資金切實做到專款專用；抓緊研究出臺解決農墾企業養老保險問題的辦法，徹底解決農墾企業退休人員養老金按時足額發放問題。

——下崗生活保障資金的 “三方籌資”的原則得到貫徹，下崗職工生活費基本做到按時足額發放。1998年至2002年6月底，各地根據中央關于財政承擔、企業自籌、社會籌集的原則，共籌集基本生活保障資金934億元，其中企業自籌占23.3%，社會籌集占19.3%（失業保險基金調劑17.2%，其它2.1%），財政安排占57.4%。一些經濟欠發達地區的政府（如吉林遼源市和廣西柳州市）在地方財政十分困難的情況下，積極設法加大資金投入，對困難企業實行財政兜底。滯留在再就業服務中心的下崗人員中，有99%的人能夠按時足額領到基本生活費，并由中心代繳了社會保險費。

——城市居民最低生活保障制度全面建立，基本實現“應保盡保”，低保管理工作水平不斷提高。截止到2002年7月，全國享受城市低保待遇的貧困居民已經達到1，930.8萬人，占全國非農人口比例的5.8％，初步實現了應保盡保的目標。從低保對象的構成來看，絕大多數是特困職工、失業人員及其家屬，其中特困職工981萬人，占50.8%；失業人員299.3萬人，占 15.5％；特困職工及失業人員家屬554萬人，占28.7%；“三無”人員96.5萬人，占5%。低保對象主要分布在中西部地區、老基地和資源枯竭礦山較多的地區（如遼寧、吉林、黑龍江、江西、河南、湖北、湖南、四川等省，低保人數都在100—150萬人左右；河北、山西、內蒙古、安徽、山東、重慶、云南、陜西等省，低保人數都在50—100萬人左右）。各級財政普遍加大了低保資金的投入力度，全國用于低保的財政預算資金已經達到105.3億元，其中中央財政46億元，地方各級財政預算安排59.3億元，地方財政比2001年多安排28.3億元，增加了91%，有效緩解了低保資金的供需矛盾。由于低保對象的人數總在不斷變化之中，2002年底可能達到2，000萬人，鞏固現有成果、完善規范化管理是當務之急。⒄

2002年10月，我國低保收入核實政策又做調整。以往的政策是，貧困家庭申請低保時，申請者未領到或未足額領到的工資、下崗生活費、失業金或養老金等“應得收入”亦為家庭收入，致使一些生活十分困難的家庭無緣享受低保待遇。為了體現低保制度的人文關懷，使真正困難的家庭切實得到保障，民政部根據國務院的要求對低保收入核實政策做出調整：對連續6個月以上沒有領到或者沒能足額領到工資、下崗生活費、失業金、養老金的人員，經勞動保障部門或經貿部門認定并且以后不可能再予補發的，申請低保時其家庭收入不再按“應得收入”計算，一律按照實際領取的數額計算。

在檢查過程中，發現存在政策不落實、工作不規范、制度不完善的問題。

——在養老保險方面，拖欠養老金給付的問題尚未杜絕，企業與機關事業單位退休人員待遇差距過大，未參保企業的退休人員生活困難；企業參保繳費人數下降、欠繳保費問題突出，企業繳費率不統一、繳費負擔畸輕畸重，社會保險擴面和基金征繳工作受到制約，基金缺口加大。

——在下崗職工生活保障方面，困難企業拖欠基本生活費、“中心”欠繳社會保險費的情況較為普遍。在一些處于虧損或停產狀態的企業，由于無力向下崗人員支付解除勞動關系經濟補償金、償還拖欠債務（主要是集資款、醫療費、取暖費等），致使下崗職工出中心難的問題日益突出，相當一部分下崗人員因滯留“中心”而無法享受失業保險待遇，原企業又停發其基本生活費，家庭生活陷于貧困，由此產生了新的生活保障問題。

——在城市居民最低生活保障方面，低保工作尚未達到“應保盡保”目標，低保救助金不能按時足額發放的現象較為普遍。保障項目單一、部分地區救助水平偏低，貧困者抵御生存風險和重建自立的能力十分脆弱。，全國有10個省份尚未出臺與《城市居民最低生活保障條例》相配套的省級管理法規和實施細則。個別地方的一些做法不規范，如從低保金中開支困難群眾的節日慰問金，按資金數額確定補差標準和發放金額。個別地區低保金發放存在死角，未按時足額發放低保金。低保資金缺口大，尤其市縣級預算列支困難，有的難以保證到位，這一問題在經濟欠發達省份尤為突出。

主要問題分析。

種種問題和矛盾，既反映著政策落實中的偏誤和實際困難，也體現了政策和制度設計中的缺陷。譬如，一些地區的最低生活保障金不能按時足額發放、甚至仍然停留在節慶日“送溫暖”的形式上，其中既有工作和工作作風上的原因，也透射出這些地區貧困人口規模較大、地方財政羸弱以及中央財政轉移支付不足等現實問題。又如，下崗職工基本生活保障的“三三制”籌資原則的設計與實際情況相去甚遠：1998年至2002年上半年，在各地籌集資金累計總額中，實際平均籌資水平為企業自籌23.3%、社會籌集19.3%、財政轉移支付57.4%；在這次抽查的中、西部省區，同期平均籌資水平依次為企業19.4%、社會16.1%、財政64.5%（其中地方財政13.5%，中央財政補助51.0%）；從貧困地區個案上看，甘肅省定西地區的同期籌資結構為企業4.9%、社會27.8%、財政67.3%（地方4.0%，中央63.3%）。由于籌資原則設計過于理想化，導致對建立企業再就業服務中心所需資金的缺口和資金來源的可靠性估計不足，不僅使“中心”的實際功能和效果與預想目標相比大打折扣，也為日后“下崗”向“失業”并軌埋下隱憂。再譬如，近幾年出現的參保率下降問題，與當初制度設計時的社會分層化思維和規避政府直接融資責任的模式不無關聯，從而形成了企業繳費負擔偏重和體制內外區隔的局面，強化了參保主體的“搏奕”動機；而中央財政自1998年至今以非制度化的方式累計支出的1，777億元補助資金，實際上是社會保障需求對政府責任的強制性復歸。

(五)社會保障管理服務社會化

社會保障管理服務社會化，是建立獨立于企業事業單位之外的社會保障體系、規范社會保障管理服務體制、促進勞動和社會保障職能向社區延伸的重要舉措。按照國務院部署，勞動和社會保障部首先推進企業離退休人員基本養老金社會化發放，在此基礎上進一步實現退休人員社會化管理。

企業離退休人員基本養老金由社會保險經辦機構委托銀行、郵局等社會機構發放，社會化發放率從1998年的35%提高到2002年9月底的99.3%。實行這項改革，不僅確保了養老金按時足額發放、減輕了企業負擔，而且便利離退休人員就近、便捷地領取養老金。

在實現企業離退休人員基本養老金社會化發放的基礎上，退休人員社會化管理開始啟動。經過一年的試運行，勞動和社會保障部正式確定以全國100個城市作為社會化管理服務重點聯系城市，實行企業退休人員社會化管理服務試點。2002年，全國企業退休人員中實行社會化管理的比重持續增長，前三個季度的季末統計數字分別為22.9%、24.9%和34.6%。截止9月底，全國已有1，109.9萬名企業退休人員納入了社會化管理服務。在社會化管理服務機構建設和人員配備方面，到6月底，全國各城市共設立街道、社區退休人員管理機構3，619個，配備專職或兼職工作人員7，358人；社會保險經辦機構設立退休人員管理機構1，818個，配備工作人員8，027人。

隨著社會保障管理服務向社區延伸，我國城市社區的社會功能開始發生明顯變化，從以往的“居民自我管理、自我、自我服務的基層群眾性自治組織”，逐步向與社會結構變動和政府職能轉換相適應的、承載社會福利服務功能的基層社會管理組織轉變。在一些城市，社區服務建設的實踐呈現出這樣一種趨勢，即：一個具有整合各種正式和非正式社會福利資源功能的，以老年人服務、貧困家庭幫助、殘疾人服務、青少年輔導、就業扶助、醫療衛生、家庭服務等社會福利服務為的，以改善處境困難的個人或群體的景況、緩解和預防社會問題為目標的，從而實現社會公平和經濟公正、最大可能地促進人的自我實現的社會工作基礎正在形成。

當前，社會化管理服務工作中存在的主要問題是：（1）地區之間進展不平衡。比如，上海市211.2萬企業退休人員已全部實現了社會化管理服務、覆蓋率達到100%，在全國31個省、自治區、直轄市（不含臺港澳）及新疆生產建設兵團中，覆蓋率在50—60%之間的占9.4%，40—50%之間的占6.2%，30—40%之間的占25.0%（含兵團），20—30%之間的占18.8%，10—20%之間的占21.9%，10%以下的占15.6%(其中海南、西藏為0)。（2）直接進入社區管理的比例較低，只占覆蓋范圍的37%，由社保機構管理、依托企業管理和其他辦法管理（由工會或經貿委管理）的占到63%。（3）個別地區追求進度而忽視工作質量。（4）有關部門之間職責不清，機構、人員和經費不落實，阻礙了社會化工作的推進。

按照勞動保障部門的規劃，企業退休人員將在今后兩年內全部實現社會化管理。

（六）法制建設與執法監督

2002年，我國勞動保障法制建設進一步加強。各級勞動保障部門全面加強勞動合同和社會保險關系管理，依法規范勞動關系、加大執法監察力度、強化勞動爭議仲裁，依法嚴厲查處侵害勞動者權利等違反勞動保障、法規的行為。

勞動保障立法取得新的進展。

2002年以來，全國人大常委會批準了國際勞工大會《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》，《中華人民共和國職業病防治法》開始施行；《中華人民共和國安全生產法》和國務院《使用有毒物質作業場所勞動保護條例》、《禁止使用童工的規定》等法律法規相繼頒布，一批有關勞動就業、社會保險、社會保障基金監管以及職業衛生管理、職業病防治等政府法令、行政規章陸續頒布施行；《社會保險法》起草完畢，新的《工傷保險條例》即將頒布。保障勞動者權利、維護勞動者權利的法律體系日趨完善。

以保護民工權利為重點，加強勞動監察執法，維護勞動者權利。

2002年我國政府加大了維護勞動者權利的工作力度，并將工作的重點放在進城務工農民——這一最易受到歧視和損害的群體上。

春節期間，各地勞動保障部門組織開展了民工工資支付情況的專項檢查活動，對拖欠農民工工資案件進行查處。據對廣東、福建、浙江、黑龍江、北京、天津、貴州、青島、深圳等10個外來人員較多地區統計，勞動保障監察執法機構在春節期間共為29.2萬名外來務工人員追繳欠薪2.82億元，⒅維護了民工的權利和社會穩定。為做好經常性的維護勞工權利工作，各地勞動保障監察機構還加強了日常巡查和專項監察，對侵害職工權利問題突出的地區、行業和企業實行重點監察；建立和完善舉報制度，對違反勞動保障法律法規的行為，依法依紀嚴肅處理。

4—5月間，勞動和社會保障部在全國組織開展了一次民工權益保護專項檢查活動。檢查的內容包括：辦理用工手續情況、非法使用童工情況、簽訂勞動合同情況、繳納社會保險費情況、工資支付情況、遵守勞動時間規定情況，女職工、未成年工保護情況等。檢查的范圍包括各類用人單位，重點是社區、鄉鎮小商品集散地及周邊勞動密集型的私營企業、個體工商戶和無照經營的作坊，特別是涉及有毒有害作業的企業和作坊，同時也包括各類職業中介機構。

各地勞動保障部門共檢查用人單位16.4 萬戶（其中涉及有毒有害作業的2，009戶），涉及民工448.1 萬人；查處違法案件6萬多件，責令用人單位向民工支付克扣或無故拖欠工資1.02億元、經濟賠償金或補償金812.3 萬元、繳納社會保險費1.41億元。對無視法律法規、嚴重侵害民工權利的單位，依法予以警告處罰4，556件，罰款1，660件，涉及金額共計1，173.4 萬元；提請工商管理部門取締無照經營811件、吊銷營業執照72件，提請公安部門予以治安管理處罰61件，提請司法機關追究刑事責任12件，提請有關部門給予勞動安全衛生行政處罰438件。各級勞動保障部門將加大執法力度，在做好日常巡視監察、舉報專查和勞動保障年檢工作的同時，繼續抓好重點地區、重點行業的專項執法檢查活動，堅決打擊侵害民工權利的違法行為。

主要問題分析。

檢查的結果表明，一些私營企業、個體工商戶和無照經營作坊普遍存在拒簽勞動合同、拒繳社會保險費、勞動條件惡劣、超時加班加點、蓄意克扣拖欠工資和使用童工等違法行為，嚴重侵害了民工經濟權利和人身權利。這些不法行為之所以能夠長期大量存在，一是由于雇主法律意識淡薄、無視雇工權利，恣意憑借資本在勞動力市場中的強勢地位侵害勞動者的權利；二是民工群體在城鎮經濟系統中長期處于邊緣境地，缺乏維護自身權利、進行自我保護的組織意識和能力。三是有關法律制度不完備，勞動保障監察執法力度不夠。由于缺乏法律依據，勞動監察執法機構在諸如勞動合同、工資支付、社會保險等方面的行政處罰力度和實際效果十分有限（比如由于違法收益大于處罰成本，一些雇主往往寧愿接受處罰而拒不糾正違法行為），使勞動保障監察執法難以有效制止和預防侵害民工權利行為。

“農民工”群體是我國二元化社會形態帶來的特殊社會現象。由于的原因，我國居民被嚴格區分為農業人口和非農人口兩大社會群落。經過長期演變，這種區分由食物及生活必須品配給管理的初始意義，逐漸僵化為具有社會身份隔離意義的，體現著城鄉居民在政治、經濟、社會中權利義務不平等關系社會管理制度。除非經過政府的正式安排（以獲得非農戶口為準繩），不論戶籍人口的居住特征和從業特征發生了何種改變，其身份稱謂總是被冠以“農”字，以維系兩大類公民群體在承擔義務和享受權利上的嚴格區分。這種二元化社會隔離的現實，深刻影響著經濟、社會制度安排和人們的觀念。由農村自發轉移到城市的就業群體，不僅為市民社會所排斥，而且長期未被包容到勞動保障體系內。現有的社會保障體系實際上是城市戶籍勞動者享有的特權，而處在城市勞動力市場體系底層結構中的外來民工，其基本生存權利和勞動權益因不受正式制度的保護而最易受到歧視和損害。

長期以來，農民工在城市經濟社會系統中屬于非主流化群體，他們不僅受到資本的盤剝，而且受到城市管理體制和市民社會的歧視，在城市社會中處于無助的邊緣地位，他們的生存狀況和權利保護問題一直是主流社會視野的盲區。然而不容忽視的是，這一龐大的社會群體已經構成我國工人階級和勞動力市場的重要成份，成為影響經濟和社會發展的重要因素。2002年以來，政府在保護民工權利方面采取的若干措施，是我國勞動保障政策突破二元化社會觀念的區隔，向著更具包容性的、“保無差等”的普遍主義模式發展的重要標志和開端。

（七）社會保障基金的監管

2002年，社會保障基金監管制度建設、基金監督程序、資金投資運營監管等進一步規范和加強。

——社會保障基金監管制度建設進一步發展。2002年以來，勞動和社會保障部制定或修訂了若干規范社會保障基金管理運營的規范性文件：由勞動和社會保障部與財政部、信息產業部等7部門聯合下發了《關于加強社會保障基金監督管理工作的通知》，確定了 “加強社會保障基金管理，確保基金安全，維護社會穩定”為目標的基金監管原則，在各部門合作機制基礎上加強了勞動保障部門的監管主體地位；與財政部和中央社保基金理事會協同確定了全國社會保障基金年度報告程序，會同財政部擬定了《全國社會保障基金財務管理辦法》。此外，還以部門規章的形式下發了《關于進一步規范管理社會保險審計檢查證的通知》、《關于清理回收擠占挪用社會保險基金有關問題的通知》，擬定或修訂《社會保障基金現場檢查規則》和《社會保障基金非現場監督指導意見》、《基本養老保險個人賬戶基金監督管理暫行規定》及投資管理指引和有關合同，修改了《企業年金基金管理暫行辦法》和《企業年金賬戶管理機構資格認定辦法》，研究并草擬了《企業年金賬戶管理機構管理規則》的基本框架。

——基金監管新體制基本建立。隨著社會保障制度改革的深化，社會保險基金已由社保經辦機構的單一管理，逐步變為財政、稅務、銀行以及社區組織等部門和機構參與管理的格局。2002年，勞動和社會保障部確立了基金監督工作要逐步改變工作方式，“從對社保機構的監督向對所有參與管理機構的監督轉變，從單一環節監督向全部過程監督轉變，從事后監督向事前和事中監督轉變”的工作思路。構建了“行政監督、專門監督、社會監督、管理機構內部監督”四位一體的監督體系的框架。9月底，勞動和社會保障部確定了基金監管重點聯系城市，啟動了貫徹落實《關于加強社會保障基金監督管理工作的通知》的試點工作。

——管理工作逐步規范，監督初步形成。全國各項社會保障基金全部實行“收支兩條線”管理，分賬核算，專款專用。各級財政還建立了社會保障資金財政補助專戶，對中央財政專項轉移支付實行專戶管理。

各地普遍建立了社保基金行政監督工作機構。目前除西藏以外的30個省、自治區、直轄市和428個地縣設立基金監督管理機構，其中13個省市、15個地市建立了社會保障監督委員會；28 個省區市、468個地縣開設了監督舉報電話并向社會公布。

——繼續開展清理回收專項檢查工作，查處擠占挪用行為。對于歷史遺留問題，繼續督促各地回收；對新發生問題，本著“原因查不清不放過，基金收不回不放過，責任人沒受到處理不放過”的原則嚴肅處理；對擠占挪用行為發現一起嚴肅查處一起，并全部了回收了被擠占挪用的基金，有效遏制了違規行為，保證了社會保障基金的安全完整。

存在的主要問題。

一是擠占挪用問題仍未杜絕；二是社會保障基金財務制度未得到嚴格執行，少數地區仍違反規定在非國有銀行開戶、在不同險種之間相互串戶；三是發放養老金的銀行手續費和異地郵寄費沒有列支渠道；四是部分地區財政專項補助資金撥付和對賬不及時。

注釋：

⑴因工傷保險、生育保險資料不充分，本文從略，特此說明。

⑵根據勞動和保障部數據資料整理。下文凡未另注明來源的數據資料均同此。

⑶勞動和社會保障部部長張左己在中共16大日記者招待會上答記者問。見勞動和社會保障部網頁：www.molss.gov.cn.，2002年11月11日。

⑷因養老保險費是在每年年底一次性繳納的，故上一年度數據基本可以反映本年度狀況。

⑸鄉村勞動人口根據1999年底46，896.5萬人估算。國家統計局《統計年鑒（2000）》表12-4。

⑹單獨設農保處的是北京、天津、河北、山西、黑龍江、山東、上海、浙江、重慶、湖南、安徽、江蘇、云南，行政職能合并到養老保險處或社會保險處的是內蒙古、吉林、遼寧、廣西、廣東、海南、四川、福建、貴州、甘肅、西藏，職能已從民政部門劃出、勞動保障部門尚未接機構和人員的是陜西、青海、新疆、寧夏，職能機構和人員留在民政部門的是河南、江西、湖北。資料來源：勞動和社會保障部辦公廳《關于印發2002年農村養老保險工作安排的通知》。見勞動和社會保障部網頁：www.molss.gov.cn. 2002年2月9日。

⑺根據國家統計局統計數據計算。國家統計信息網：www.stats.gov.cn，“統計數據”，“城鎮人員勞動報酬”，2002年11月5日。

⑻王梅：《醫療費用控制與保障支付方式有關的探討》，《中國社會保障》雜志，2002年第11期。

⑼《2002年第三季度勞動和社會保障工作情況》，見勞動和社會保障部網頁：www.molss.gov.cn. 2002年10月28日。

⑽勞動和社會保障部2002年第一季度新聞發布會資料。www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

⑾9月底的數字引自《2002年第三季度勞動和社會保障工作情況》。勞動和社會保障部網頁：www. molss. gov. cn， 2002年10月28日。

⑿勞動和社會保障部2002年第一季度新聞發布會資料。www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

⒀《2002年第三季度勞動和社會保障工作情況》，勞動和社會保障部網頁：www. molss. gov. cn， 2002年10月28日。

⒁《2002年第三季度勞動和社會保障工作情況》，見勞動和社會保障部網頁：www.molss.gov.cn. 2002年10月28日。

⒂勞動和社會保障部2002年第一季度新聞發布會公布資料。見勞動和社會保障部網頁：www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。

⒃《2002年第三季度勞動和社會保障工作情況》。見勞動和社會保障部網頁：www. molss. gov. cn. 2002年10月28日。

⒄民政部2002年7月19日新聞發布會公布數字。

⒅數據來源：勞動和社會保障部2002年第一季度新聞發布會資料。勞動和社會保障部網頁： www. molss. gov. cn， 2002年4月29日。