摘 要：隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，我國農村失地農民的數量不斷增加，這些農民很大一部分進入城市謀求生存，但又有我國社會保障體系的缺陷，使得他們處于農村保障體系于城市保障體系之間，城市失地農民享受不到應有的保障，這對社會的穩定發展是不利的。本文論述了“城市失地農民”社會保障制度中所應該概況的基本內容，并提出了構建“城市失地農民”社會保障制度的對策建議。

關鍵詞：農民 城市失地農民 社會保障 社會保障制度

一、引言

土地一直是農民生存之本，立世之基。但隨著我國工業化、城鎮化的不斷推進，農民土地被大面積征收，其規模、幅度以及速度急劇增長，這導致了大量農民無地可種。截至目前位置失地農民幾近4500萬人，這些農民成為了失地人口很大一部分涌入城市，他們希望在城市中尋求生計。本文所提及的“城市失地農民”是指由于工業化、城鎮化的需要大量征土地所導致的那部分失去土地進入城市謀求生計的農民。

“城市失地農民”是近期社會工業發展、城市空間擴展占用農民土地所產生的一批人群，但農民失地的現象早在計劃經濟年代早已有之。那時由于征收農民土地數量較少，政府往往直接采用“農轉非”的安置策略，其身份得到了一定提升，這對于農民來說一定程度是可喜的。但在目前經濟市場環境下，農民失去土地之后的社會保障體制還沒有建立，政府以“誰征地，誰負責安置”的方式安置農民，但這恰恰是農民成為“種田無地、就業無崗、低保無份”的“三無農民”。 這給我國社會的安定團結帶來了不安定的因素。

若以社會保障作為手段解決失地農民所帶來的社會不安定因素的問題，必須從社會保障體系的建立入手，因為社會保障體系是社會的 “安全網”與“穩定器”。就我國“城市失地農民”社會保障體系而言，“保障的范圍小、標準低等社會化問題”、“科學性、可行性等實施問題”、“法制化不健全等法律問題”、“農民意識淡薄等參與性問題”都是我國試待解決的環節。同時，我國城市社會保障體系的“城鄉二元結構”還會進一步限制農民進入城市的保障問題，解決不了“城市失地農民”的社會穩定。這雙重原因導致失地農民游離在城市及農村社會保障體系之外，形成了失地農民迫切需要社會保障的需求于現有社會保障體系之間的脫節。

二、“城市失地農民”社會保障制度中的基本內容

（一）最低生活保障

自我國改革開放以來，市場經濟加劇了我國社會分配兩極化的程度，貧富差距日益凸顯。貧困人群的社會保障問題成為社會保障的核心工作之一，以“扶貧”、“資助”為主的最低生活保障已經成為已經逐漸建立。作為“城市失地農民”來說，最低生活保障仍然是失去土地的農民進入城市生活的保障基礎。因為，城市失地農民的貧困本質是由于長期以務農為主的生活方式使他們失去了基本的社會工作就業能力，對新的生活及工作環境改變還不能完全適應。在這樣的情況下，基本的最低生活保障對他們來說就顯得十分必要，也是解決他們燃眉之急的有效手段，對安定社會、穩定民情大有益處。

（二）醫療保障

醫療保障主要包括健康保障、一般性醫療保障以及重大疾病醫療保障三個層次。其中第一層次的健康保障以健康教育為主，針對傳染并、常見病的衛生知識及預防控制的宣傳；而第二層的一般性疾病醫療保障以一般性疾病的質量為主，政府提高一部分補助針對小病、常見病進行質量；第三層的重大疾病醫療保障是針對嚴重疾病或者需要重大手術的高醫療費的疾病質量的保障。醫療保障對任何公民來說都是十分必要的，對于“城市失地農民”來說，醫療保障是他們社會保障基礎也是核心內容之一。這樣一個多層次的醫療保障體系，對于“城市失地農民”的生活保障是必要的也是可行的，需要各方責任單位履行好自己的職責，為進城打工的農民做好醫療方面的保駕工作。

（三）養老保障

自19世紀80年代我國實行計劃生育政策開始，人口結構發生了轉變，轉變的動因是由于“高出生率、低死亡率和高自然增長率”到“低出生率、低死亡率和低自然增長率”類型的轉變。這種趨勢導致人口老齡化加劇，退休人口劇增、失業人數增多，這導致整個社會和家庭的負擔逐漸增多。對于我國“城市失地農民”這種養老的負擔又會更加嚴峻，因此養老保障是穩定“城市失地農民”的有效途徑，建立必要的社會保障制度，促進“城市失地農民”進入社會養老保險的體系才能減少各方需要承受的壓力，緩解農民失去土地后無法生存的風險。

三、構建“城市失地農民”社會保障制度的對策、建議

（一）完善征地補償金制度

就目前的征地補償金制度來說，以純粹的收益補償為主要目的的制度缺失了對失地農民在土地使用權上得利益問題，而僅針對他們土地損失的利益進行補償。整個征地補償金制度的科學性、系統性以及計算方法等方面都不健全，補償費用過低，這使得農民在失去土地之初就沒有得到應有的補償。

這一征地補償金制度更沒有考慮失地農民進入城市后就業、生活方面的補助，因為征收農民土地使他們沒有了自己的基本謀生手段，在補償時應該考慮后續就業生存方面的基本生活補償。因此，本文以工業化、城鎮化的大趨勢為背景，按市場經濟的規律對征地補償金制度重新設計。

第一，以科學、系統的方法測算農民的失地經濟補償。這一測算方式要以失地農民失去土地的原有價值及農民擁有土地使用權的利益作為基本標準，同時還要考慮失地農民城鎮化后的生活資料的消費情況。在科學系統評價的基礎上，全面提高征地補償標準。

第二，就業及創業安置補償費應該進入征地補償金制度中。農民失去土地進入城鎮后的生存途徑包括就業及創業，因此在補償制度中應該開了失地農民就業過程中需要的基本生活保障費用以及再就業中得基礎物質、資本的補償。

第三，各級地方政府出臺相關的征地補償金分配條例，并建立嚴格的審查、監督機制。要把握公平、公正、民主的基礎原則，明確處置經濟補償金權利范圍及權利人，做到經濟流通透明化。

（二）健全“土地換保障”機制

土地不僅是農民的生存及收入的“手段”，也是農民養老的“工具”，根據我國現有的農村土地制度，農民都承包一定范圍的土地來保證農民的基本生活，也可以起到農民的養老功能。但是城鎮化使保證農民養老功能的土地失去后，農民就成了就業困難、生活水平下降的社會特殊弱勢群體，這使得原本生活困難的農民的家庭養老能力進一步弱化。因此，我們需要在農民土地被征用時，制定一個可以保障農民養老問題的制度，本文提出要以健全“土地換保障”的策略來完成以土地換回“保障”。這要求各級地方政府的土地征用安置思路要以土地開發利用于農民生產、發展互利雙贏的展開。

對于“土地換保障”問題要有一個科學的理論依據作為指導，并通過數學運算進行計算。有得學者指出：在理論上應該確定一個相對科學合理補償費，其核心要比較科學地估算出為失地農民建立基本養老保險的成本。有學者認為，計算這一成本可以從利息率、農民的預期壽命等來計算。其簡易的計算公式如下：

其簡易計算公式： 。

對于“土地換保障”制度，實質是對失地農民基本養老成本的估算。同時，要把握征地補償是先決條件、提供長期可靠的基本生活保障是核心、適應市場經濟要求是途徑、解決資金的落實是動力的基本原則。

（三）“金包銀”工程的安置模式

本文提出的“金包銀”安置工程主要是指在所征收的土地上的工業集中區的周邊建立分類式住房，抓喲分為外口公寓、居民房以及商貿小區。其中，外口公寓分配給農民進行出租等以此獲得創收；商貿小區則承包給失地農民用力經營；居住公寓則作為失地農民的日常居住。該安置模式實質是將征收土地的價值增長同農民的個人利益緊密結合起來，利用征收土地所創造出來的新經濟環境、商業機遇轉變失地農民依靠土地作為唯一的生存手段的弊端。

“金包銀”安置工程模式有別于給失地農民進行補償，其的內在驅動力優于補償模式。因為，即使提高失地農民的補償標準，這種突然獲得大額補償金額的農民來說，其并不知道如何分配、使用這些資金。據有關統計，獲得征地補償金的農民將補償款的65%永遠固定資產投資、25%擁有消費性投資，而生產或者創業投資僅不到10%左右。這屬于一種短期的保障機制，而“金包銀”模式則是從一種可持續發展的角度來建立一個長效的保障機制，并使得農民自身生存同征收地利用的經濟發展結合起來。

整個“金包銀”的安置模式從不同的籌資、投資的角度可以分為四個模式：

“自籌自建，自我管理”模式，該模式以被征用地所獲得的個人補償款作為籌資方式，并以個人意愿或者判斷作為投資標準的安置模式。 “集資入股，股權分紅”模式，該模式以集體集資作為籌資方式，以集體管理的形式作為投資標準的安置模式。其中還包括“統一代建，產權分配”模式和“集體投資，村民分紅”模式。

不論哪一種模式都是以可持續發展的思路解決農民被征地后的安置問題，用市場運行的模式幫助農民適應生存環境的轉變，形成農民自身發展的內在驅動力。這對于改變農民生活方式，調整產業結構，以及逐步縮小收入差距、建立現代農村都起著至關重要的作用。

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