論文摘要：失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度必須與城市養(yǎng)老保障制度銜接起來，為將來可能的對接預(yù)留接口。浙江臺州的實踐符合這個原則，具有創(chuàng)新性，但實行3年來也出現(xiàn)了新問題。應(yīng)該從規(guī)范政府出資時間與資金來源、引導(dǎo)失地農(nóng)民成立互助合作組織、完善參保人員的轉(zhuǎn)移政策等方面對該制度進行進一步的完善。

論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；創(chuàng)新；問題；建議

妥善解決失地農(nóng)民問題，已經(jīng)成為一個事關(guān)各地經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定大局的重要課題。從得到的信息來看，全國許多地方都在市、縣一級層面上進行了失地農(nóng)民社會保障方面的探索。浙江省作為長三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城市化進程很快，失地農(nóng)民問題尤為突出，有關(guān)失地農(nóng)民社會保障(主要是養(yǎng)老保障)的探索與實踐開展的也較早。臺州作為浙江省經(jīng)濟較為發(fā)達的新興地級市，自1994年撤地建市以來城市化進程很快，農(nóng)民失地多，矛盾突出，妥善安置失地農(nóng)民的要求迫切。從2003年開始該市政府組織有關(guān)部門和專家廣泛考察和論證，探索建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，其制度設(shè)計較其他地區(qū)有獨創(chuàng)性，但實行三年來，也出現(xiàn)了一些問題，亟待理清思路，進一步完善。本文旨在介紹臺州市的制度創(chuàng)新，并把重點放在實證數(shù)據(jù)測算上，通過總結(jié)現(xiàn)行失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的一些問題，提出針對性建議。

一、臺州市土地征用、補償及失地后的現(xiàn)實問題

(一)土地征用的基本情況 該市自1994年底撤地建市以來，城市化發(fā)展的步伐進一步加快，土地征用的數(shù)量也日益加大。按照現(xiàn)有趨勢，測算出2003～2012年，市區(qū)新增建設(shè)用地將在28萬畝左右，平均每年新增建設(shè)用地2．8萬畝左右，除去國有農(nóng)場、河道、灘涂以及產(chǎn)權(quán)未界定等無須征用的土地(以占總建設(shè)用地數(shù)的15％～20％計)，20032012年征地面積將高達21萬22．4萬畝，按市區(qū)人均耕地面積0．4畝計算，涉及被征地人口47．25萬50．4萬人，平均每年新增被征地人口約5．4萬人。 (二)土地征用后的現(xiàn)實問題 土地被征用以后，農(nóng)民面臨征地補償費用的分配、使用，以及今后如何生計的現(xiàn)實問題。

1．征地補償費的分配與使用。對于征地補償費的分配問題，各村各不相同，有的全部留村，有的部分到戶，有的人地對應(yīng)到戶，有的平分到戶，等等。大多數(shù)農(nóng)民對“此費不能全額到戶，留一部分發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，用于今后村級公益福利事業(yè)”的做法都能予以理解，但也普遍擔(dān)心村級集體資金的管理缺乏嚴格而有效的措施。對于加強征地補償資金集中管理與確保集體資產(chǎn)保值增值，雖然個別地方有好的經(jīng)驗，但普遍沒有找到有效的方法。 2．失地農(nóng)民的收入來源。據(jù)調(diào)查，在失地農(nóng)民中除了一部分從事他業(yè)或出租房屋等有穩(wěn)定收入外，其他相當(dāng)一部分無穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，而且失地農(nóng)民的就業(yè)渠道也較為單一，企業(yè)務(wù)工成為首選。據(jù)估算，在已就業(yè)人員中，企業(yè)務(wù)工的約占65％左右，從事第三產(chǎn)業(yè)如個體運輸、建筑裝潢、小商小販等，約占25％左右，其他約占10％。這其中又受到區(qū)域位置、經(jīng)濟發(fā)展差異的影響，相對來說靠近市區(qū)的近郊村從事第三產(chǎn)業(yè)的比例相對較高，失業(yè)人員相對較少。另外，失業(yè)人員存在結(jié)構(gòu)性差異，主要集中于40周歲以上的人口及女性，尤其是30～40周歲的女性。 3．集體保障水平存在差異。村集體經(jīng)濟的發(fā)展受到該村區(qū)位、投資環(huán)境、村集體經(jīng)營能力等各種因素的影響，使得各地集體經(jīng)濟發(fā)展存在明顯差異，導(dǎo)致失地農(nóng)民享受到的集體保障水平存在差異。

二、臺州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新與問題

(一)臺州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新 臺州保障制度覆蓋的對象主要是臺州市區(qū)土地全部或部分被征用的人員以及經(jīng)批準(zhǔn)“村改居”的行政村18周歲以上居民。參保人員的繳費基數(shù)為上年度全省職工平均工資的60％或100％，可由村集體經(jīng)濟組織自行選擇。參保人員的年繳費額按照以下公式計算：年繳費額=年繳費基數(shù)×繳費比例。繳費比例將根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進行調(diào)整，2003年的繳費比例定為24％，其中村集體經(jīng)濟組織負擔(dān)17％，個人負擔(dān)7％。參保人員的繳費年限由補繳年限和續(xù)繳年限兩部分構(gòu)成。補繳年限由各村委會在10年以上的年限中選定，不同年齡段的人員適用不同的補繳標(biāo)準(zhǔn)，補繳費用原則上在參保時一次性繳清，有特殊困難的，允許分次繳付。續(xù)繳年限是指從參保后的次年起，未達到養(yǎng)老年齡的人員，要持續(xù)逐年繳納到養(yǎng)老年齡。所有參保人員都將建立養(yǎng)老保險個人賬戶，個人賬戶按照繳費基數(shù)的11％計人。參保人員養(yǎng)老保險基金按照個人、集體、政府三方共同負擔(dān)的原則籌集。集體和個人負擔(dān)的資金尉于參保人員規(guī)定繳納的保險費，政府負擔(dān)的資金用于繳納的養(yǎng)老保險費不敷使用時的養(yǎng)老金支付。村集體資金來源為村建設(shè)留用土地開發(fā)增值、土地補償費和集體經(jīng)濟積累等。個人支付來源為安置補助費、青苗補償費和個人積累等。市、區(qū)兩級政府將建立“村改居”養(yǎng)老保險風(fēng)險資金。該資金來源為：在土地使用權(quán)有償出讓和新增建設(shè)用地土地行政劃撥時，按每平方米10元標(biāo)準(zhǔn)提取的資金；每年土地使用權(quán)出讓收益中按10％比例提取的資金；市、區(qū)兩級財政每年在預(yù)算中安排的資金。養(yǎng)老風(fēng)險資金主要用于繳費資金不足時養(yǎng)老金的支付。

采用保守估計，繳費基數(shù)按照上年全省職工平均工資的60％確定，假定全省職工平均工資年均遞增5％，補繳年限選擇10年。男滿60周歲、女滿55周歲的失地農(nóng)民采用一次補繳，不再續(xù)繳，以補繳10年為基數(shù)，每超過1年遞減7％，一直到男滿79周歲、女滿65周歲。經(jīng)測算，各年齡段補繳情況如表1、表2所示。

到達養(yǎng)老年齡時，參保人員的養(yǎng)老金一般由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為參保人員辦理享受養(yǎng)老待遇時上一年度全省職工月平均工資的20％。個人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶儲存額的1／120。參保人員在繳費期內(nèi)死亡，其個人賬戶儲存總額可全額退還法定繼承人。已開始領(lǐng)取養(yǎng)老金人員死亡的，其個人賬戶按結(jié)存余額退還法定繼承人。經(jīng)測算各年齡段續(xù)繳金額和到期養(yǎng)老金如表3所示。

從表3可以看出個人續(xù)繳年金呈遞增趨勢，這既考慮到了通貨膨脹的因素，又符合個人收入增長的規(guī)律。年齡越小、續(xù)繳越多，到期養(yǎng)老金也就越高，這也符合未來生活水平的需要，促進了青年農(nóng)民積極參保。相比其他地區(qū)實行的“土地換保障”政策，臺州市的失地農(nóng)民保障制度無疑更加靈活，更具有前瞻性。其他地區(qū)的“土地換保障”政策普遍采用一次繳納、不再續(xù)繳封閉式的運作模式，無論年齡大小，投保金額都相同，只要達到最低參保年齡的(16周歲以上)，到享受年齡后其待遇也一樣。這樣規(guī)定，其結(jié)果是年紀輕的農(nóng)民積極性就很不高，缺乏激勵機制，沒有體現(xiàn)年齡差別化的設(shè)計原則。被保障人員年滿后的養(yǎng)老金都只有區(qū)區(qū)幾百元，從目前來看這些養(yǎng)老金還勉強可以維持生計，但對于目前正處于青壯年的失地農(nóng)民來說，未來十幾、幾十年后的幾百元能否保障老有所養(yǎng)就顯得不可預(yù)知。

現(xiàn)在理論界和實務(wù)界有個通病，偏愛于根據(jù)不同的弱勢群體或生活風(fēng)險要求建立不同的獨立的社會保障項目，而脫離原有的社會保障的制度框架。這不僅沒必要，也會造成社會保障項目林立，破壞體系的完整性和協(xié)調(diào)性，也給運行操作帶來不便。在筆者看來，失地農(nóng)民的社會保障必須與當(dāng)前城市的社會保障制度銜接起來，保留一定的相通性或兼容性，而不宜完全獨立于現(xiàn)行制度。因此，在設(shè)計失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障體系時，必須為將來可能的對接預(yù)留端口。我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險實行的是國家、企業(yè)、個人三方面合理分擔(dān)的籌資原則，因此臺州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度也采取了這個原則，以便兩者之間的銜接。該制度最大的特點就是建立參保人員個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度，并且個人賬戶是開放式的，個人賬戶資金隨著每年續(xù)繳金額的流人不斷擴充。這一辦法不但極大加強了對參保人員的保障能力，更為與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保障體系對接提供了保證。

(二)制度本身的問題 臺州保障制度規(guī)定，參保人員養(yǎng)老保險基金按照個人、集體、政府三方共同負擔(dān)的原則籌集。集體和個人負擔(dān)的資金用于參保人員規(guī)定繳納的保險費，政府負擔(dān)的資金用于繳納的養(yǎng)老保險費不敷使用時的養(yǎng)老金支付，這也就意味著政府暫時不準(zhǔn)備拿出現(xiàn)錢來參保，政府希望先以農(nóng)民和村集體繳納補繳和續(xù)繳的資金進行運作，實現(xiàn)保障資金平衡，等若干年后保障資金無法平衡時再進行注資。為了測算在政府不注資的情況下養(yǎng)老基金的收支平衡及延續(xù)時間，我們以市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)日山份村的1106名人口為樣本，按照臺州制度所提出的方案，測算封閉條件下養(yǎng)老基金的收支平衡狀況。對于其中的18周歲以下人口，按照省勞動和社會保障廳等部門聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見》的精神，應(yīng)當(dāng)作為城鎮(zhèn)新生勞動力納入相關(guān)的社會保障體系，因而不在本次測算的范圍之內(nèi)。測算采用保守估計，繳費基數(shù)按照上年全省職工平均工資的6o％確定，補繳年限選擇l0年。測算結(jié)果如下表：

通過以上測算我們可以看到，在完全靠失地農(nóng)民補繳和續(xù)繳的情況下，在養(yǎng)老基金運作23年后出現(xiàn)赤字，需要政府注資，僅日山份村一個村到2030年就需要政府一年近300萬元的出資。這么一個巨額的直接顯性債務(wù)，會給未來的政府留下巨大的財務(wù)隱患。

(三)實行三年來發(fā)現(xiàn)的問題 自2003年實行該制度以來，對推進臺州的城市化進程、緩解由征地引發(fā)的社會矛盾起到了積極作用，但在實際操作過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

1．零星征地以戶為單位參保政策尚需完善。目前不少村土地只有部分被征用，未能符合整村參保條件。雖然臺州市區(qū)規(guī)定可以以戶為單位參保，但實際操作可行性較小。按照制度設(shè)計，被征地農(nóng)民基本生活保障資金按照“政府出一點，集體出一點，個人出一點”的原則籌集，按戶為單位參保，就意味著村集體要為一部分農(nóng)民繳納養(yǎng)老資金，對于未參保的農(nóng)民來說有失公平。實際操作中參保村傾向于年齡較大的村民先參保，致使參保對象也難于確定。利益的博弈，致使無法確定參保范圍和參保對象，參保手續(xù)難于操作，從而，未能實現(xiàn)征地后失地農(nóng)民即參保的制度設(shè)計。

2．參保人員的保險關(guān)系轉(zhuǎn)移規(guī)定不夠明確。失地農(nóng)民參加被征地人員養(yǎng)老保障后，尚未達到養(yǎng)老年齡的人員，必然要流動轉(zhuǎn)移。實施細則規(guī)定，已經(jīng)參加被征地人員養(yǎng)老保障的，就業(yè)后按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。其繳納的被征地人員養(yǎng)老保障金按繳費當(dāng)年城鎮(zhèn)個體工商戶繳費標(biāo)準(zhǔn)折算成繳費年限與參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限合并計算(推算至不小于16周歲)，個人賬戶按城鎮(zhèn)個體工商戶養(yǎng)老保險記入的比例劃入，并終止被征地人員養(yǎng)老保障關(guān)系。這里雖對參保人員的轉(zhuǎn)移有一定的規(guī)定，但不夠詳細，具體的操作依據(jù)也不夠合理。其中養(yǎng)老保障金按繳費當(dāng)年城鎮(zhèn)個體工商戶繳費標(biāo)準(zhǔn)折算成繳費年限與參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限合并計算，對于被征地首次繳費按15年補繳的參保人員，折算成繳費年限可達到25年左右，明顯不合理；對轉(zhuǎn)移人員也沒有作出具體的限制。由于被征地參保人員符合享受養(yǎng)老待遇年齡女性為55周歲，而城鎮(zhèn)職工法定退休年齡女性為50周歲，按此政策規(guī)定，可能造成被征地參保人員的女性參保人員將被征地人員養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)至城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關(guān)系后，享受了比被征地人員養(yǎng)老保障提前5年領(lǐng)取養(yǎng)老金的待遇。

3．部分村民“續(xù)保”困難。臺州制度規(guī)定，未到退休年齡的失地農(nóng)民除了“補繳”以外還要“續(xù)繳”。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，部分偏遠地區(qū)以及年紀偏大的失地農(nóng)民由于所處的區(qū)位遠離市區(qū)以及文化、技能、年齡上的原因，失地后在創(chuàng)業(yè)、就業(yè)方面處于劣勢，很難找到穩(wěn)定的收入來源，在首次繳費后，無力長期持續(xù)的“續(xù)繳”，影響了退休時養(yǎng)老金的領(lǐng)取，引起了一些矛盾。

三、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的對策建議

針對臺州市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度本身以及實行三年來出現(xiàn)的問題，筆者在對臺州市部分失地農(nóng)民以及相關(guān)主管部門進行訪談的基礎(chǔ)上，提出以下建議：

(一)采取有效措施，確保政府出資到位 目前浙江省各級政府債務(wù)已相當(dāng)可觀，要讓各級政府一次性地認繳，估計每個地方都有一定的難度，也是每個地方政府所不愿意的。但為了不給未來政府支付帶來壓力，應(yīng)該規(guī)定政府出資分期分批緩繳到位的時間，且對緩繳的資金(遲于農(nóng)民繳納資金截止時間的即視同為緩繳)要繳納滯納金，并要對此進行專項檢查，從而確保各地失地農(nóng)民社會保障資金真正落實到位。對于政府出資的來源，可以考慮省政府出臺硬性政策要求各級基層政府從土地出讓金中按一定比例列支。在目前我國失地補償明顯不合理，土地出讓金與征地補償金存在巨大差異而《土地法》對于失地補償標(biāo)準(zhǔn)沒有變更的情況下，讓政府從土地出讓金中列支一部分用于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的建立，對于失地農(nóng)民不失為公平合理的補償。

(二)引導(dǎo)失地農(nóng)民成立互助合作組織 失地農(nóng)民本質(zhì)上還是農(nóng)民，分散而弱勢，在農(nóng)村征地制度安排上處于不利的地位。而且農(nóng)民失地后如何實現(xiàn)可持續(xù)收入是任何保障體系都無法回避的問題。引導(dǎo)失地農(nóng)民成立互助合作組織可以從某種程度上解決以上問題：一是通過“組織”可以實現(xiàn)土地征用中農(nóng)民與政府的直接對話，提升土地征用中農(nóng)民自身的談判能力，使農(nóng)民在土地征用中能夠直接發(fā)出與他們?nèi)丝诒壤鄬ΨQ的聲音，最大限度地爭取自身利益。二是通過“組織”來協(xié)調(diào)失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)和就業(yè)過程中的諸多問題。筆者認為，第一，“組織”要具有金融服務(wù)功能，可以進行資金互助合作，給失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)進行融資和提供擔(dān)保，緩解失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)遇到的信貸“歧視”。第二，要發(fā)揮“組織”的行業(yè)合作或社區(qū)合作功能，來引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)資源、信息共享。另外，還可以根據(jù)崗位需要，對失地農(nóng)民進行“訂單式”的就業(yè)培訓(xùn)，這樣比政府組織的大眾化普及培訓(xùn)更能激發(fā)失地農(nóng)民的興趣，效果更好。第三，通過互助合作組織，對轉(zhuǎn)變原有村集體經(jīng)濟職能，發(fā)展集體經(jīng)濟，實現(xiàn)留村補償款的保值增值，具有一定意義。 (三)完善參保人員的轉(zhuǎn)移政策 參保人員轉(zhuǎn)移，不應(yīng)按當(dāng)年城鎮(zhèn)個體工商戶繳費標(biāo)準(zhǔn)折算成繳費年限。參保的失地農(nóng)民應(yīng)按參加被征地人員養(yǎng)老保障年限以繳費比例、繳費系數(shù)折算實際繳費年限轉(zhuǎn)至企業(yè)基本養(yǎng)老保險，同時轉(zhuǎn)移個人賬戶及保險關(guān)系。在被征地參保人員轉(zhuǎn)移時，可借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移的方法，設(shè)置一個轉(zhuǎn)移門檻，對于轉(zhuǎn)至城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系后，必須繼續(xù)按城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險規(guī)定繳足一定的繳費年限，具體可為5～10年，方可享受城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險待遇，否則按被征地人員養(yǎng)老保障待遇辦理。這樣可防止被征地的參保人員特別是女性參保人員，在將要到達50周歲時，將保險關(guān)系轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，從而享受了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的退休年齡。 (四)合理確定零星參保的村參保對象的年齡結(jié)構(gòu)比例 參保對象由村確定，社保機構(gòu)把握參保年齡結(jié)構(gòu)比例。具體為：以村為單位根據(jù)征地比例落實參保人數(shù)。參保人數(shù)=全村符合應(yīng)保的總?cè)藬?shù)×實際被征用土地田畝數(shù)／全村總土地畝數(shù)。參保對象由各年齡段組成，一般掌握在32周歲以下占25％，男6o周歲、女55周歲以上的占25％，中間年齡段人員占50％。其他的參保方式、參保檔次等參保事項按試行辦法規(guī)定操作。