摘要：黨的十七大將分配領域的方針從“效率優先、兼顧公平”轉變成“效率與公平并重”，提高了“公平”的地位。為了踐行“效率與公平并重”的收入分配方針，解決農民在失去土地后的權益保障問題，文章從法理學角度探討了失去農用地的農民在失地前、失地中和失地后的權益受損狀況。

關鍵詞：失地農民；失地前后；受損權益

一、前言

伴隨著經濟社會發展以及城市化的不斷推進，特別是經過20世紀80年代中后期以來的三次“圈地運動”后，不論自愿還是非自愿，失地農民數目越來越多，給農民自身及社會都帶來了巨大的壓力。失去土地的農民，陷入了失地又失業的困境，沒有生產資料，沒有生活保障，依靠低廉的征地補償金，艱難地生活。

黨的十七大將分配領域的方針從“效率優先、兼顧公平”轉變成“效率與公平并重”。收入分配的公平應當是指起點的公平（機會的公平）和過程的公平（規則的公平）。可是在土地征用過程中，農民的意愿基本上得不到體現，非自愿的失地后卻也只能被動地接受定好了的補償標準。買斷式的補償，嚴重損害了農民的財產權、收入權、生存權和發展權。

效率是經濟學中的概念，而公平是法理學中的概念。從“效率優先、兼顧公平”到“效率與公平并重”，實際上是提高了“公平”的地位。為了踐行“效率與公平并重”的收入分配方針，為了解決農民在失去土地后的權益保障問題，本文主要從法理學角度探討了失去農用地農民在失地前、失地中和失地后的權益受損狀況。

二、失地前農民受損權益分析

目前，因為征地程序不合理，侵犯農民知情權、參與權、申述權的現象很嚴重。根據我國現有法律法規及政策的規定，征收或征用農民的土地必須實行公告，并且要有必要的聽證程序，可在實際操作中，這些程序并沒有真正得到落實。我們在江西省上饒市調查的時候就發現，征地方會與農民進行座談，可是座談的內容卻是將征地時間和征地補償標準告知于農民代表，而事先該有的書面征地公告卻見不到，更別提聽證程序了。

（一）知情權

征地必須要有法律依據，對于公共利益需要的征地，帶有一定的強制性和補償性，有關部門批準征地前應該向農民進行土地法規、征地政策和補償標準宣傳，并向農民征求意見。但我國目前征地工作程序完全由政府和集體進行暗箱操作，未建立征地聽證制度，沒有監督機構，實施的每個環節均由政府和集體操縱，征地過程不透明，農民沒有知情權，體現不出“公開、公平、公正”的原則。

（二）參與權

參與權指公民有依照法律的規定參與國家公共生活的管理和決策的權利。征收土地關乎農民收益、生存、發展等問題，與農民的切身利益有關，因而征地前應該讓農民參與進來，就是否愿意被征地、征地補償標準提出自己的想法和看法，征地方應該將農民的想法作為是否征地的理由之一。可事實是，大部分的地方征地都由政府一手包辦，對于農民只做到告知。

（三）申訴權

申訴權是指公民對因行政機關或司法機關的錯誤或違法的決定、判決，或者因國家工作人員的違法失職行為，致使公民或其親屬的合法權益受到損害時，有權向有關國家機關申述理由，提出改正或撤銷決定、判決或賠償損失的請求。在我國征地過程中，農民大都對自己該有的權益不是很清楚，或許有少數農民知道自己有申訴權，可這也基本上改變不了被征地的結果，因為政府開始征地前已經做了很多準備工作了，如項目已經審批了，已經制定供地計劃和補充耕地方案了，并不會因為少數農民的申述而改變決策。可以這么說，在土地征收問題上，農民沒有話語權，只能服從政府的決定。

三、失地中農民受損權益分析

我國對于土地征收和征用的補償標準用的是產值倍數法，補償標準最高是前三年被征地前土地平均年產值的30倍。且不說這樣的標準相對于被征地轉換用途后的出讓價格來說差距多大，就如此低廉的標準在很多地方都難以落實。例如，我們在調查中發現，江西省上饒市信州區2009年10月在對汪家園村的征地過程中，就直接將若干年前的一畝3.3萬元作為補償標準，對于補償基數——被征地前三年平均年產值根本不做考慮，這實際上是侵犯了農民的財產權和增值收益權。

（一）財產權

我國憲法對公民的財產和財產權嚴格加以保護。《憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律法規保護公民的私有財產權和繼承權”。我國《土地管理法》第60條明確規定：“農村土地集體所有，即以村為單位的所有農民公共所有”。不論是否出于公共利益的需要，征收農民的土地實際上都是對農民的財產權的一種剝奪，也是對農民集體所有權的一種歧視。

對于失去農用地農民來說，土地是生產資料。依據我們在信州區汪家園村調查得來的數據顯示，已經是城中村的汪家園村僅剩的200多畝菜地，年產值平均可達1.5萬每畝，高的可達2萬每畝。盡管這個年收入相對于物價上漲較快的經濟現狀而言不高，可進行耕作的都是年齡偏大、沒有其他謀生手段的農民，大部分農民家里還供養著在讀大學的孩子。當地政府在征地的時候按3.35萬每畝的標準一次性補償。我國《土地管理法》明確規定土地補償費應按照前三年平均年產值的6倍-10倍計算，安置補助費按照需安置的人口數，按前三年平均年產值的4-6倍計算。在實際操作中我們也都發現產值倍數法已經無法保證農民的生活質量不降低，類似汪家園村一樣的被征地農民的生活境況會如何就可見一斑了，土地補償費最多只夠維持失地農民兩年的生活水平，嚴重損害了農民的財產權。

（二）增值收益權

我國現行的土地市場依法分為二級市場，不論是一級市場還是二級市場，市場客體都僅僅指的是城市土地，農村土地暫還不能自由流轉，盡管我國已開始探尋集體土地的流轉形式，但集體土地要想進入市場自由流轉必須先通過征收程序轉為國有才行。所以從土地市場這個角度來說，實際上是剝奪了農民集體土地的增值收益權。農村集體土地作為投資功能還僅僅只局限于土地承包經營權的入股、轉包、出租及少部分地區的鄉村旅游。另外，從土地征收后用途改變帶來的增加的收益，我國并未通過補償安置方式補給農民。雖然浙江等地有采用入股分紅的方式來補償農民，但類似補償方式所占的比例是微乎其微的。當前我國實行的是價格雙軌制，不論是農用地還是宅基地，國家征收時按的都是農地價格，而轉讓時卻按照非農地價格，其中的增值收益并未惠及農民，這對于農民而言是不公平的。

四、失地后農民受損權益分析

在城鄉二元經濟結構背景下，我國的生存保障長期以來以兩個獨立的體系發展。占我國人口主體的農民生存保障主要依賴于家庭和土地。盡管我國先后在大部分地區已經開始實行農村社會養老保險，但是保障水平還不是很高，假如遇到就醫等問題，就算加上農村醫療保險，也僅僅只是杯水車薪，因為醫療保險是基于居民收入而定的，而農民收入水平一直比較低，所以家庭保障和土地保障依然是農民生存保障的重要來源。土地作為必不可少的生活生產資料，維系著農民的生、老、病、死，為農民提供了最基本的生存保障，失去土地就意味著最基本的生存保障沒有了。

從保障范圍來看，土地對農民的生存保障主要有生活保障、就業保障和養老保障。從權益角度劃分的話，失地后農民的權益缺失主要指的是生存權的缺失和發展權的缺失。相對應地，生存權主要是生活保障和養老保障，而發展權主要是就業保障。 （一）生存權

生存權是公民最基本的權利，它不僅包含人們的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊嚴不受凌辱，還包括人們賴以生存的財產不遭掠奪、人們的基本生活水平和健康水平得到保障和不斷提高。

目前我國農民的收入來源已經多元化發展，但是從長遠角度來說，土地的產出還是主要收入來源。征地程序的不合理、征地補償過低和補償安置不落實等原因造成農民生活水平下降的現象很嚴重，更別說是養老了。最高不過前三年平均年產值30倍的補償標準，相對于日益提高的消費水平和日益增加的教育、醫療費用來說，要再多出錢來備著養老，基本上是不可能的。所以，失地對于農民來說，是賴以生存的財產遭到掠奪，是失去了基本的生活來源，這一行為同時也讓農民陷入了老無所養的境地。

（二）發展權

發展權是指公民享有在社會中良性發展的權利。它有廣義和狹義之分，本文所說的是廣義的發展權。廣義的發展權是指公民享有使其現有生存狀態隨社會發展而良性發展的權利，它包括兩層含義：一是公民享有隨經濟、政治、社會文化發展充分實現其基本自由的權利；二是公民享有參與和促進經濟、政治、社會文化發展的權利。

農民目前的就業途徑已經多元化了，但是土地依然是農民就業的基本場所，因為盡管許多農民都外出務工，可卻很少有農民可以轉變為城市居民，大多數外出務工的農民在若干年后還是會回到家鄉繼續以種地謀生。特別是近兩年，受金融危機的影響，大部分的農民都被迫失業，回到了家鄉。也就是說，受農民工所從事工作的性質影響，外出務工的風險性和不穩定性是很大的。我們在江西省上饒市調查時發現，江西的農村社保也只是養老保險和醫療保險兩種，并未涉及失業保險，所以保留土地的承包經營權對于保障農民的發展權來說，有著不一般的作用。從另外一個層面上說，失去土地導致農民子女的身份不得不變更，農村的教育水平和教育資源又遠不及城市，在不平等的條件下，只能帶來被迫進城務工的人員越來越多，社會不穩定因素也越來越多。所以，強制征地剝奪了農民隨社會發展而良性發展的權利。

五、結束語

近年來，屢禁不止的土地違法案件損壞了大量的耕地良田，其中政府強制征地占了很大比例，這極大地敗壞黨和國家在人民群眾中的形象，嚴重破壞了我國科學發展觀的戰略。對于公共利益的界定固然重要，對于補償標準的提高也十分必要，可是對于失地對農民意味著什么也應該引起足夠重視。因為只有清楚了土地對農民的意義，才能較全面地顧及到農民的權益。本文主要從法理學角度分對象探討了失去農用地農民和失去宅基地農民的權益受損狀況，為提出相關政策以保障農民權益提供了一定依據。

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