摘要：黨的十七大將分配領(lǐng)域的方針從“效率優(yōu)先、兼顧公平”轉(zhuǎn)變成“效率與公平并重”，提高了“公平”的地位。為了踐行“效率與公平并重”的收入分配方針，解決農(nóng)民在失去土地后的權(quán)益保障問題，文章從法理學(xué)角度探討了失去農(nóng)用地的農(nóng)民在失地前、失地中和失地后的權(quán)益受損狀況。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；失地前后；受損權(quán)益

一、前言

伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展以及城市化的不斷推進，特別是經(jīng)過20世紀(jì)80年代中后期以來的三次“圈地運動”后，不論自愿還是非自愿，失地農(nóng)民數(shù)目越來越多，給農(nóng)民自身及社會都帶來了巨大的壓力。失去土地的農(nóng)民，陷入了失地又失業(yè)的困境，沒有生產(chǎn)資料，沒有生活保障，依靠低廉的征地補償金，艱難地生活。

黨的十七大將分配領(lǐng)域的方針從“效率優(yōu)先、兼顧公平”轉(zhuǎn)變成“效率與公平并重”。收入分配的公平應(yīng)當(dāng)是指起點的公平（機會的公平）和過程的公平（規(guī)則的公平）。可是在土地征用過程中，農(nóng)民的意愿基本上得不到體現(xiàn)，非自愿的失地后卻也只能被動地接受定好了的補償標(biāo)準(zhǔn)。買斷式的補償，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)、收入權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

效率是經(jīng)濟學(xué)中的概念，而公平是法理學(xué)中的概念。從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到“效率與公平并重”，實際上是提高了“公平”的地位。為了踐行“效率與公平并重”的收入分配方針，為了解決農(nóng)民在失去土地后的權(quán)益保障問題，本文主要從法理學(xué)角度探討了失去農(nóng)用地農(nóng)民在失地前、失地中和失地后的權(quán)益受損狀況。

二、失地前農(nóng)民受損權(quán)益分析

目前，因為征地程序不合理，侵犯農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、申述權(quán)的現(xiàn)象很嚴(yán)重。根據(jù)我國現(xiàn)有法律法規(guī)及政策的規(guī)定，征收或征用農(nóng)民的土地必須實行公告，并且要有必要的聽證程序，可在實際操作中，這些程序并沒有真正得到落實。我們在江西省上饒市調(diào)查的時候就發(fā)現(xiàn)，征地方會與農(nóng)民進行座談，可是座談的內(nèi)容卻是將征地時間和征地補償標(biāo)準(zhǔn)告知于農(nóng)民代表，而事先該有的書面征地公告卻見不到，更別提聽證程序了。

（一）知情權(quán)

征地必須要有法律依據(jù)，對于公共利益需要的征地，帶有一定的強制性和補償性，有關(guān)部門批準(zhǔn)征地前應(yīng)該向農(nóng)民進行土地法規(guī)、征地政策和補償標(biāo)準(zhǔn)宣傳，并向農(nóng)民征求意見。但我國目前征地工作程序完全由政府和集體進行暗箱操作，未建立征地聽證制度，沒有監(jiān)督機構(gòu)，實施的每個環(huán)節(jié)均由政府和集體操縱，征地過程不透明，農(nóng)民沒有知情權(quán)，體現(xiàn)不出“公開、公平、公正”的原則。

（二）參與權(quán)

參與權(quán)指公民有依照法律的規(guī)定參與國家公共生活的管理和決策的權(quán)利。征收土地關(guān)乎農(nóng)民收益、生存、發(fā)展等問題，與農(nóng)民的切身利益有關(guān)，因而征地前應(yīng)該讓農(nóng)民參與進來，就是否愿意被征地、征地補償標(biāo)準(zhǔn)提出自己的想法和看法，征地方應(yīng)該將農(nóng)民的想法作為是否征地的理由之一。可事實是，大部分的地方征地都由政府一手包辦，對于農(nóng)民只做到告知。

（三）申訴權(quán)

申訴權(quán)是指公民對因行政機關(guān)或司法機關(guān)的錯誤或違法的決定、判決，或者因國家工作人員的違法失職行為，致使公民或其親屬的合法權(quán)益受到損害時，有權(quán)向有關(guān)國家機關(guān)申述理由，提出改正或撤銷決定、判決或賠償損失的請求。在我國征地過程中，農(nóng)民大都對自己該有的權(quán)益不是很清楚，或許有少數(shù)農(nóng)民知道自己有申訴權(quán)，可這也基本上改變不了被征地的結(jié)果，因為政府開始征地前已經(jīng)做了很多準(zhǔn)備工作了，如項目已經(jīng)審批了，已經(jīng)制定供地計劃和補充耕地方案了，并不會因為少數(shù)農(nóng)民的申述而改變決策。可以這么說，在土地征收問題上，農(nóng)民沒有話語權(quán)，只能服從政府的決定。

三、失地中農(nóng)民受損權(quán)益分析

我國對于土地征收和征用的補償標(biāo)準(zhǔn)用的是產(chǎn)值倍數(shù)法，補償標(biāo)準(zhǔn)最高是前三年被征地前土地平均年產(chǎn)值的30倍。且不說這樣的標(biāo)準(zhǔn)相對于被征地轉(zhuǎn)換用途后的出讓價格來說差距多大，就如此低廉的標(biāo)準(zhǔn)在很多地方都難以落實。例如，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，江西省上饒市信州區(qū)2009年10月在對汪家園村的征地過程中，就直接將若干年前的一畝3.3萬元作為補償標(biāo)準(zhǔn)，對于補償基數(shù)——被征地前三年平均年產(chǎn)值根本不做考慮，這實際上是侵犯了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和增值收益權(quán)。

（一）財產(chǎn)權(quán)

我國憲法對公民的財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)格加以保護。《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律法規(guī)保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。我國《土地管理法》第60條明確規(guī)定：“農(nóng)村土地集體所有，即以村為單位的所有農(nóng)民公共所有”。不論是否出于公共利益的需要，征收農(nóng)民的土地實際上都是對農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)的一種剝奪，也是對農(nóng)民集體所有權(quán)的一種歧視。

對于失去農(nóng)用地農(nóng)民來說，土地是生產(chǎn)資料。依據(jù)我們在信州區(qū)汪家園村調(diào)查得來的數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)是城中村的汪家園村僅剩的200多畝菜地，年產(chǎn)值平均可達(dá)1.5萬每畝，高的可達(dá)2萬每畝。盡管這個年收入相對于物價上漲較快的經(jīng)濟現(xiàn)狀而言不高，可進行耕作的都是年齡偏大、沒有其他謀生手段的農(nóng)民，大部分農(nóng)民家里還供養(yǎng)著在讀大學(xué)的孩子。當(dāng)?shù)卣谡鞯氐臅r候按3.35萬每畝的標(biāo)準(zhǔn)一次性補償。我國《土地管理法》明確規(guī)定土地補償費應(yīng)按照前三年平均年產(chǎn)值的6倍-10倍計算，安置補助費按照需安置的人口數(shù)，按前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍計算。在實際操作中我們也都發(fā)現(xiàn)產(chǎn)值倍數(shù)法已經(jīng)無法保證農(nóng)民的生活質(zhì)量不降低，類似汪家園村一樣的被征地農(nóng)民的生活境況會如何就可見一斑了，土地補償費最多只夠維持失地農(nóng)民兩年的生活水平，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

（二）增值收益權(quán)

我國現(xiàn)行的土地市場依法分為二級市場，不論是一級市場還是二級市場，市場客體都僅僅指的是城市土地，農(nóng)村土地暫還不能自由流轉(zhuǎn)，盡管我國已開始探尋集體土地的流轉(zhuǎn)形式，但集體土地要想進入市場自由流轉(zhuǎn)必須先通過征收程序轉(zhuǎn)為國有才行。所以從土地市場這個角度來說，實際上是剝奪了農(nóng)民集體土地的增值收益權(quán)。農(nóng)村集體土地作為投資功能還僅僅只局限于土地承包經(jīng)營權(quán)的入股、轉(zhuǎn)包、出租及少部分地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游。另外，從土地征收后用途改變帶來的增加的收益，我國并未通過補償安置方式補給農(nóng)民。雖然浙江等地有采用入股分紅的方式來補償農(nóng)民，但類似補償方式所占的比例是微乎其微的。當(dāng)前我國實行的是價格雙軌制，不論是農(nóng)用地還是宅基地，國家征收時按的都是農(nóng)地價格，而轉(zhuǎn)讓時卻按照非農(nóng)地價格，其中的增值收益并未惠及農(nóng)民，這對于農(nóng)民而言是不公平的。

四、失地后農(nóng)民受損權(quán)益分析

在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)背景下，我國的生存保障長期以來以兩個獨立的體系發(fā)展。占我國人口主體的農(nóng)民生存保障主要依賴于家庭和土地。盡管我國先后在大部分地區(qū)已經(jīng)開始實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但是保障水平還不是很高，假如遇到就醫(yī)等問題，就算加上農(nóng)村醫(yī)療保險，也僅僅只是杯水車薪，因為醫(yī)療保險是基于居民收入而定的，而農(nóng)民收入水平一直比較低，所以家庭保障和土地保障依然是農(nóng)民生存保障的重要來源。土地作為必不可少的生活生產(chǎn)資料，維系著農(nóng)民的生、老、病、死，為農(nóng)民提供了最基本的生存保障，失去土地就意味著最基本的生存保障沒有了。

從保障范圍來看，土地對農(nóng)民的生存保障主要有生活保障、就業(yè)保障和養(yǎng)老保障。從權(quán)益角度劃分的話，失地后農(nóng)民的權(quán)益缺失主要指的是生存權(quán)的缺失和發(fā)展權(quán)的缺失。相對應(yīng)地，生存權(quán)主要是生活保障和養(yǎng)老保障，而發(fā)展權(quán)主要是就業(yè)保障。 （一）生存權(quán)

生存權(quán)是公民最基本的權(quán)利，它不僅包含人們的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊嚴(yán)不受凌辱，還包括人們賴以生存的財產(chǎn)不遭掠奪、人們的基本生活水平和健康水平得到保障和不斷提高。

目前我國農(nóng)民的收入來源已經(jīng)多元化發(fā)展，但是從長遠(yuǎn)角度來說，土地的產(chǎn)出還是主要收入來源。征地程序的不合理、征地補償過低和補償安置不落實等原因造成農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象很嚴(yán)重，更別說是養(yǎng)老了。最高不過前三年平均年產(chǎn)值30倍的補償標(biāo)準(zhǔn)，相對于日益提高的消費水平和日益增加的教育、醫(yī)療費用來說，要再多出錢來備著養(yǎng)老，基本上是不可能的。所以，失地對于農(nóng)民來說，是賴以生存的財產(chǎn)遭到掠奪，是失去了基本的生活來源，這一行為同時也讓農(nóng)民陷入了老無所養(yǎng)的境地。

（二）發(fā)展權(quán)

發(fā)展權(quán)是指公民享有在社會中良性發(fā)展的權(quán)利。它有廣義和狹義之分，本文所說的是廣義的發(fā)展權(quán)。廣義的發(fā)展權(quán)是指公民享有使其現(xiàn)有生存狀態(tài)隨社會發(fā)展而良性發(fā)展的權(quán)利，它包括兩層含義：一是公民享有隨經(jīng)濟、政治、社會文化發(fā)展充分實現(xiàn)其基本自由的權(quán)利；二是公民享有參與和促進經(jīng)濟、政治、社會文化發(fā)展的權(quán)利。

農(nóng)民目前的就業(yè)途徑已經(jīng)多元化了，但是土地依然是農(nóng)民就業(yè)的基本場所，因為盡管許多農(nóng)民都外出務(wù)工，可卻很少有農(nóng)民可以轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢蠖鄶?shù)外出務(wù)工的農(nóng)民在若干年后還是會回到家鄉(xiāng)繼續(xù)以種地謀生。特別是近兩年，受金融危機的影響，大部分的農(nóng)民都被迫失業(yè)，回到了家鄉(xiāng)。也就是說，受農(nóng)民工所從事工作的性質(zhì)影響，外出務(wù)工的風(fēng)險性和不穩(wěn)定性是很大的。我們在江西省上饒市調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，江西的農(nóng)村社保也只是養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險兩種，并未涉及失業(yè)保險，所以保留土地的承包經(jīng)營權(quán)對于保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)來說，有著不一般的作用。從另外一個層面上說，失去土地導(dǎo)致農(nóng)民子女的身份不得不變更，農(nóng)村的教育水平和教育資源又遠(yuǎn)不及城市，在不平等的條件下，只能帶來被迫進城務(wù)工的人員越來越多，社會不穩(wěn)定因素也越來越多。所以，強制征地剝奪了農(nóng)民隨社會發(fā)展而良性發(fā)展的權(quán)利。

五、結(jié)束語

近年來，屢禁不止的土地違法案件損壞了大量的耕地良田，其中政府強制征地占了很大比例，這極大地敗壞黨和國家在人民群眾中的形象，嚴(yán)重破壞了我國科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略。對于公共利益的界定固然重要，對于補償標(biāo)準(zhǔn)的提高也十分必要，可是對于失地對農(nóng)民意味著什么也應(yīng)該引起足夠重視。因為只有清楚了土地對農(nóng)民的意義，才能較全面地顧及到農(nóng)民的權(quán)益。本文主要從法理學(xué)角度分對象探討了失去農(nóng)用地農(nóng)民和失去宅基地農(nóng)民的權(quán)益受損狀況，為提出相關(guān)政策以保障農(nóng)民權(quán)益提供了一定依據(jù)。

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