[摘要]隨著國民經濟發展和城市化進程的加快，越來越多的農業用地轉為城市建設用地，由此衍生了大量的失地農民。然而，受現行農地產權制度缺陷的影響，農民在失地過程中權益嚴重受損。因此，必須改革農地產權制度，為保護失地農民權益提供有效的內部激勵和外部約束。 [關鍵詞]農地產權制度；失地農民；權益 隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，以土地為主的生產要素被重新優化配置，大量農村土地轉為非農建設用地，大批農民失去了原本賴以生存和就業的土地，成為新時期出現的一個特殊群體——失地農民。由于失地農民文化程度普遍偏低、勞動技能單一、拿到的安置補償費少、又享受不到城鎮養老、醫療等社會保障，使他們成為游離于城鄉社會之間的邊緣群體，成為種田無地、上班無崗、低保無份、創業無錢的“四無”游民。誠然，失地農民之所以被邊緣化，原因很多，但現行農地產權制度存在的種種缺陷是失地農民邊緣化的深層制度根源。 一、農地產權制度的缺陷 (一)產權主體模糊 盡管我國現行法律規定，農村土地歸農民集體所有。但是，現行法律對“集體所有”模糊的規定導致在現行農地產權制度下，“誰”真正擁有土地并不明晰。首先，“集體所有”是個人所有權基礎上的共有?還是“集體組織”或“集體組織法人”所有，農民集體與農民個人到底是怎樣一種利益關系?個體農民在集體中應當享有什么權利?諸多問題，法律都未作明確規定，使得集體與農民在權益關系上往往很模糊，形成“人人有權，人人無權”的局面，這種集體所有制下的農村土地也成了一種公共品。其次，法律雖然規定土地為農民集體所有，但“集體”實際上被界定為鄉(鎮)、村和村民小組三級，到底農地屬于哪一級集體，現行法律規定較為含糊。最后，家庭承包責任制后，原先政社合一的鄉(鎮)政府的經濟管理職能完全剝離，成了純粹的一級行政機關；而過去的村級集體組織——生產大隊也已解體，新的主要承擔經濟管理職能的村級集體組織尚未普遍建立；至于村民小組，并不具有獨立的法人資格，這就使農村土地的產權主體帶有明顯的虛擬性，“農民集體”只是一個看不見、摸不著的抽象法律概念。因此，農民集體所有實質上是一種產權主體缺失的土地所有制。 (二)所有權權能殘缺 《土地管理法》規定，任何單位和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。這就意味著，一切組織和個人的非農建設用地，都不能直接從農地所有者手中獲得，一切農地所有者都不能直接把自己所有的土地轉讓給用地者，而只能先由政府將土地征為國有。然后出讓給用地者。同時，國家壟斷了土地一級市場，對農村集體土地先征后讓，雖然也給予土地所有者一定的征地補償，但數額遠遠低于土地市場交易價格。這實質是國家憑借公共權力對農地產權主體的土地處置權的剝奪，從而使農村土地的集體所有權權能殘缺。 (三)承包經營權不完善 我國農村土地權屬關系中，農民擁有的土地承包經營權是從屬于土地集體所有權的，而土地集體所有權事實上又從屬于國家行政權利。這樣，農民的土地承包經營權就完全取決于政府的意愿，處于不穩定之中。首先，承包期限不穩定。由于農民的土地承包權是以人均形式取得的，所以人口的增減變化成為了地方政府變更農戶承包地的當然理由。據調查，大約30％已經和農民簽訂30年土地使用合同的地方政府非法調整或占用農民生產用地。其次，承包經營權權能不確定。農民的土地承包經營權是通過簽訂承包合同，由雙方約定取得的，這就使土地的承包權具有一定的約定性和不確定性。而且，某些地方政府強制農民改變土地用途，農民對承包土地的經營項目無權自主選擇，不能追求自身利益的最大化。最后，承包經營權結構不完整。我國的土地承包經營權主要表現為耕種權、部分收益權和極少量的處分權，是一種殘缺的權利，導致農戶在面臨侵權時缺乏自我保護的手段和能力，也缺乏聲張正義的權利基礎。 (四)土地轉讓權缺失 我國土地轉讓分為所有權轉讓和使用權轉讓兩種形式。農地所有權的流向是從農民集體轉移到國家。在這種所有權流動過程中，土地的供給方是農村集體，需求方是國家，兩者的市場地位和談判能力嚴重不對稱。政府處于絕對壟斷地位，農村集體則完全如同局外人，無權就土地轉讓事項直接與用地方談判，處于接受最后通牒的被動地位，因而土地征用價格普遍較低，致使農民利益嚴重受損。農地使用權的流轉主要發生在農戶之間或村集體與村外經濟組織之間，并且是一種“地下”狀態。在這種使用權流動過程中，由于農民個人擁有的信息不充分，土地交易數量小，市場規則不完善等原因，一般不能形成體現農地供求關系的均衡價格，從而損害出讓土地農民的利益。而農村集體組織一般不具備作為全體農戶經濟利益代表的經濟組織基礎，因而也無法通過其決策行為來影響農地流轉市場，這也會導致土地轉讓價格過低，損害農戶權益。 (五)土地收益權殘缺 土地收益主要包括農地產出收益和土地產權轉讓收益。2006年，全國取消了農業稅，農地產出的分配格局開始向農民傾斜，但由于農資價格不穩定、成本上漲、農業經濟效益低下，農地收益風險仍很大。同時，農村許多配套改革尚未啟動、鄉鎮政府機構龐大、村民自治缺乏民主、農村教育和公共設施經費自籌等一系列問題尚未解決，導致鄉村兩級組織亂攤派、亂收費現象嚴重，農民負擔反彈、利益受損仍在所難免。在土地產權轉讓中，國家單方面規定征地標準，并且規定國家征地的受償主體是集體經濟組織，而不是承包經營農戶。在這樣的制度安排下，國家低價征用土地后高價出售，剩下的又被鄉村干部截留一大塊，失地農民得到的收益僅占土地收益的5％～10％。他們根本無權參與征地補償費標準和補償費分割比例的談判，無法分享農地非農化帶來的土地增值收益，其土地收益直接受到集體性侵害。 二、模糊產權制度下失地農民權益受損 (一)產權主體模糊導致政府越權處分土地 由于農地產權主體界定不清，政府當仁不讓地承擔起產權主體的責任，行使起農民代理人的職能，按照自己的意愿處分土地，形成一種雖然不是出于農民本意，但事實上存在的農民和政府之間的委托一代理關系。然而，政府官員不是傳統理論所假定的公正無私的“道德人”，而是追求自身利益最大化的理性“經濟人”，在追求地位、權力、金錢和職位的過程中，其行為并不必然最大限度地追求社會利益。在土地征用凈租金巨大且遞增的驅動下，政府憑借行政權力侵犯農民土地權益。而作為農民和國家雙重“代理人”身份的村級組織，其行為往往陷于機會主義的窠臼，難以有效保護農民利 益。農民僅僅是名義上的土地所有者，并不能與政府就土地征用討價還價，有效對抗政府侵權，無法保護自身的土地權益。 (二)土地集體所有使農民缺乏維權動力 一方面，土地集體所有使農民平等地擁有對集體土地“人人有份”的成員權，能夠保證農民失去土地之后通過村內剩余土地的調整重新獲取土地。因而，即便農民感到土地征用中權益受到侵害，也會隨著土地的重新調整、產權侵害的分攤而失去進一步維權的動力。另一方面，土地集體所有意味著單個農民的維權行動很難阻止社區其他成員對其維權成果的分享，尤其在這種維權行動能否取得成功還存在很大疑問的情況下，維權行動更容易產生“搭便車”現象。在這種情況下，很難形成農民維權的激勵機制，面對限制性低價甚至無償征占農地，無人出面進行干預和制約，必然導致土地權益受損。 (三)承包經營權不完善使農民權益流失 土地被征用后，失地農民獲得的征地補償標準是以征收土地的原用途為參照進行的。但農民所擁有的土地承包經營權使其只能在承包地上按照承包合同約定的用途種植各種農作物，不得用于非農建設，因此，農民也理所當然地接受征用農地所給予的原用途補償費，補償標準偏低。而土地集體所有權經濟實現依存于戶籍制度的村籍福利，也隨著失地農民失業、戶籍轉為非農戶籍而喪失掉。尤其是在經濟發達地區，失地農民不僅失去了土地承包經營權，更失去了村籍所決定的集體優先就業、養老、醫療保障等福利。