論文關鍵詞:失地農民;社會保障;養(yǎng)老保障;醫(yī)療保障

論文摘要:浙江省失地農民的社會保障制度走在全國的前列，具有很強的先進性和前瞻性，對于解決城市化進程中失地農民生存保障問題發(fā)揮了巨大的作用。本文通過分析浙江省以養(yǎng)老、醫(yī)療保障為核心的失地農民社會保障的現(xiàn)狀，分析該制度存在的不足，并提出了完善該制度的總體要求和一些具體措施及建議。

隨著城市化、工業(yè)化進程中的失地農民，一方面失去了土地這一具有就業(yè)和養(yǎng)老保障的生產(chǎn)資料，另一方面又不享受城鎮(zhèn)居民社保體系，逐漸成為城市中一個新的弱勢群體，同時傳統(tǒng)的行之有效的“土地換就業(yè)”的安置方式逐漸失靈，簡單的貨幣安置、實物安置則只能解決他們的近憂，難以化解遠慮，如何使失地農民獲得穩(wěn)定的生活保障成為城市化進程中的焦點問題。

1.我省失地農民杜保制度建設的現(xiàn)狀

我省在2003年建立起了與當前經(jīng)濟經(jīng)濟水平相適應的、比較可行的、比較先進的失地農民社會保障制度，產(chǎn)生了廣泛的社會影響，該制度在中國乃至世界都尚屬首創(chuàng)。然而受制于我省目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和各地的財政實力，我省社保制度基本上包括全面保障型、養(yǎng)老保險主導型兩個層次。我省目前失地農民的社保制度建設普遍以養(yǎng)老保障為核心，輔以醫(yī)療保障、失業(yè)保障。

作為制度的核心—養(yǎng)老保障制度的構建，始于1998年年底，嘉興市頒布了《土地征用人員分流辦法》，為失地農民開辦了基本養(yǎng)老保險。由于我省各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，構建的層次也有較大差異參差不齊，我省目前大部分城市(如寧波、湖州、紹興、舟山、金華等)均實行給付水平略高于最低生活保障的基本生活保障型養(yǎng)老保障制度;在制度上能夠與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相銜接的養(yǎng)老保險型，只有在杭州、臺州和嘉興實行的雙低保型(低繳費低享受)、養(yǎng)老保險型;而街州則實行針對不同年齡、失地程度、就業(yè)狀況等為失地農民建立具有一定激勵能力的混合型。我省以基本生活保障型為主的失地農民養(yǎng)老保障制度，直接導致了我省目前失地農民養(yǎng)老保障的給付水平普遍較低，大部分城市(如金華、湖州、麗水等)月給付額在210元上下，給付最高的臺州也只有520元/月。

2002年出臺了《關于加強和改進土地征用工作的通知》，對失地農民的基本生活保障的定位、參保對象資金享受標準等作了明確規(guī)定，這是妥善解決失地農民生活基本保障問題的綱領性文件。結合我省各地失地農民養(yǎng)老保障制度建設的實踐經(jīng)驗，2003年我省多部門聯(lián)合頒布的《關于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，根據(jù)政府、集體、個人三方出資的原則，實行基金制運營管理。該制度的出臺，為我省失地農民社保制度的建立提供了一個相對統(tǒng)一的標準。到2003年底全省己經(jīng)有10個市50多個縣(市、區(qū))建立了失地農民基本生活保障制度，有30多萬失地農民參加了基本生活保障，共籌資金30億元。 在我省醫(yī)療保障制度的建設方面，存在嚴重的滯后性，目前僅有金華市、嘉興市建立給付水平較低的失地農民醫(yī)療保障制度。在建立制度的10個市中絕大部分地區(qū)都直接將他們納入基本醫(yī)療保險范圍和大病統(tǒng)籌內，對失地農民的醫(yī)療保險沒有出臺明確相關規(guī)定和操作辦法，即失地農民可以自愿選擇參加和不參加，可以說其他地區(qū)失地農民醫(yī)療保障制度基本處于真空狀態(tài)，基本依靠失地農民自身經(jīng)濟實力參加醫(yī)療保障，政府和集體處于缺位狀態(tài)，例如杭州市明確規(guī)定失地農民醫(yī)療保障資金自行解決。

在養(yǎng)老、醫(yī)療保障之外，結合我省各地的現(xiàn)實，寧波市失地農民建立養(yǎng)老風險準備金制度和湖州市從土地補償費中列支養(yǎng)老保險費的做法非常典型;“士地換社保”、“培訓促農民再就業(yè)”、“社區(qū)股份經(jīng)濟合作社”等一些措施也非常有特色。這些政策對失地農民的生活也起到了不同程度的保障功能。

2.進一步完善我省失地農民社會保障制度的建議

針對目前我省失地農民社會保障制度中存在的種種缺陷與不足，應該從法律體制、經(jīng)濟體制等多方面加強建設，逐步走出失地農民社保制度構建的困境。

第一，建立健全法制，改革和完善土地補償機制，保護失地農民切身利益。由于失地農民養(yǎng)老保障資金的個人承擔部分來源于安置補助費。但是，由于土地補償費用本身由于土管法的規(guī)定而限制了補償?shù)淖罡邩藴剩苯釉诹⒎ㄉ袭a(chǎn)生了政府和農民之間的不對稱，土管法的這一致命性規(guī)定，直接導致了土地補償價格的非市場化。這一規(guī)定直接構成了農地出讓市場的壟斷性，而且往往導致權利尋租、腐敗等行為，嚴重危及失地農民的經(jīng)濟利益。另外，由于法律的時滯效應，該補償標準在通貨膨脹的侵蝕下，顯然已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。

第二，多途徑推動農村經(jīng)濟發(fā)展，促進失地農民就業(yè)，實現(xiàn)失地農民增收，從根本上走出失地農民社保制度構建的困境。失地農民社會保障制度建立的困境在于農村經(jīng)濟水平相對薄弱、農民收入水平不高，而一旦農村經(jīng)濟得到發(fā)展，農民收入水平實現(xiàn)穩(wěn)步增加，那么失地農民的社會保障制度問題就將迎刃而解。

第三，加大輿論宣傳，增加農民自我保障意識，充分發(fā)揮企業(yè)補充養(yǎng)老保險和商業(yè)保險作用。失地農民的社會保障制度，核心在于政府主導的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障制度的建立。在目前政府參與力度不夠的情況下，對于相對富裕的農民來說勢必需要商業(yè)保險來補充，這就在客觀和主觀上為失地農民參加商業(yè)補充保障提供了需求條件。提高失地農民的抗風險能力。針對在城鎮(zhèn)己經(jīng)實現(xiàn)就業(yè)的農民來說，可以進一步加強失地農民的企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度建設，從而形成多層次的保障網(wǎng)。

總之，在目前我省以養(yǎng)老、醫(yī)療保障為核心的失地農民社會保障制度建設在資金籌集、監(jiān)管，與城鎮(zhèn)職工社保體系銜接等方面具有比較強的前瞻性，但由于受體制性因素的影響，以及畢竟我省經(jīng)濟實力有限，建立體系完整、設計合理的社會保障制度面臨著巨大的壓力，需要通過實現(xiàn)失地農民再就業(yè)，實現(xiàn)農民增收從根本上走出我省失地農民社會保障制度的困境。