論文關鍵詞:失地農民;社會保障;養老保障;醫療保障

論文摘要:浙江省失地農民的社會保障制度走在全國的前列，具有很強的先進性和前瞻性，對于解決城市化進程中失地農民生存保障問題發揮了巨大的作用。本文通過分析浙江省以養老、醫療保障為核心的失地農民社會保障的現狀，分析該制度存在的不足，并提出了完善該制度的總體要求和一些具體措施及建議。

隨著城市化、工業化進程中的失地農民，一方面失去了土地這一具有就業和養老保障的生產資料，另一方面又不享受城鎮居民社保體系，逐漸成為城市中一個新的弱勢群體，同時傳統的行之有效的“土地換就業”的安置方式逐漸失靈，簡單的貨幣安置、實物安置則只能解決他們的近憂，難以化解遠慮，如何使失地農民獲得穩定的生活保障成為城市化進程中的焦點問題。

1.我省失地農民杜保制度建設的現狀

我省在2003年建立起了與當前經濟經濟水平相適應的、比較可行的、比較先進的失地農民社會保障制度，產生了廣泛的社會影響，該制度在中國乃至世界都尚屬首創。然而受制于我省目前的經濟發展水平和各地的財政實力，我省社保制度基本上包括全面保障型、養老保險主導型兩個層次。我省目前失地農民的社保制度建設普遍以養老保障為核心，輔以醫療保障、失業保障。

作為制度的核心—養老保障制度的構建，始于1998年年底，嘉興市頒布了《土地征用人員分流辦法》，為失地農民開辦了基本養老保險。由于我省各地經濟發展水平不同，構建的層次也有較大差異參差不齊，我省目前大部分城市(如寧波、湖州、紹興、舟山、金華等)均實行給付水平略高于最低生活保障的基本生活保障型養老保障制度;在制度上能夠與城鎮養老保險制度相銜接的養老保險型，只有在杭州、臺州和嘉興實行的雙低保型(低繳費低享受)、養老保險型;而街州則實行針對不同年齡、失地程度、就業狀況等為失地農民建立具有一定激勵能力的混合型。我省以基本生活保障型為主的失地農民養老保障制度，直接導致了我省目前失地農民養老保障的給付水平普遍較低，大部分城市(如金華、湖州、麗水等)月給付額在210元上下，給付最高的臺州也只有520元/月。

2002年出臺了《關于加強和改進土地征用工作的通知》，對失地農民的基本生活保障的定位、參保對象資金享受標準等作了明確規定，這是妥善解決失地農民生活基本保障問題的綱領性文件。結合我省各地失地農民養老保障制度建設的實踐經驗，2003年我省多部門聯合頒布的《關于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，根據政府、集體、個人三方出資的原則，實行基金制運營管理。該制度的出臺，為我省失地農民社保制度的建立提供了一個相對統一的標準。到2003年底全省己經有10個市50多個縣(市、區)建立了失地農民基本生活保障制度，有30多萬失地農民參加了基本生活保障，共籌資金30億元。 在我省醫療保障制度的建設方面，存在嚴重的滯后性，目前僅有金華市、嘉興市建立給付水平較低的失地農民醫療保障制度。在建立制度的10個市中絕大部分地區都直接將他們納入基本醫療保險范圍和大病統籌內，對失地農民的醫療保險沒有出臺明確相關規定和操作辦法，即失地農民可以自愿選擇參加和不參加，可以說其他地區失地農民醫療保障制度基本處于真空狀態，基本依靠失地農民自身經濟實力參加醫療保障，政府和集體處于缺位狀態，例如杭州市明確規定失地農民醫療保障資金自行解決。

在養老、醫療保障之外，結合我省各地的現實，寧波市失地農民建立養老風險準備金制度和湖州市從土地補償費中列支養老保險費的做法非常典型;“士地換社保”、“培訓促農民再就業”、“社區股份經濟合作社”等一些措施也非常有特色。這些政策對失地農民的生活也起到了不同程度的保障功能。

2.進一步完善我省失地農民社會保障制度的建議

針對目前我省失地農民社會保障制度中存在的種種缺陷與不足，應該從法律體制、經濟體制等多方面加強建設，逐步走出失地農民社保制度構建的困境。

第一，建立健全法制，改革和完善土地補償機制，保護失地農民切身利益。由于失地農民養老保障資金的個人承擔部分來源于安置補助費。但是，由于土地補償費用本身由于土管法的規定而限制了補償的最高標準，直接在立法上產生了政府和農民之間的不對稱，土管法的這一致命性規定，直接導致了土地補償價格的非市場化。這一規定直接構成了農地出讓市場的壟斷性，而且往往導致權利尋租、腐敗等行為，嚴重危及失地農民的經濟利益。另外，由于法律的時滯效應，該補償標準在通貨膨脹的侵蝕下，顯然已經不適應經濟發展的要求。

第二，多途徑推動農村經濟發展，促進失地農民就業，實現失地農民增收，從根本上走出失地農民社保制度構建的困境。失地農民社會保障制度建立的困境在于農村經濟水平相對薄弱、農民收入水平不高，而一旦農村經濟得到發展，農民收入水平實現穩步增加，那么失地農民的社會保障制度問題就將迎刃而解。

第三，加大輿論宣傳，增加農民自我保障意識，充分發揮企業補充養老保險和商業保險作用。失地農民的社會保障制度，核心在于政府主導的養老保障、醫療保障、失業保障制度的建立。在目前政府參與力度不夠的情況下，對于相對富裕的農民來說勢必需要商業保險來補充，這就在客觀和主觀上為失地農民參加商業補充保障提供了需求條件。提高失地農民的抗風險能力。針對在城鎮己經實現就業的農民來說，可以進一步加強失地農民的企業補充養老保險制度建設，從而形成多層次的保障網。

總之，在目前我省以養老、醫療保障為核心的失地農民社會保障制度建設在資金籌集、監管，與城鎮職工社保體系銜接等方面具有比較強的前瞻性，但由于受體制性因素的影響，以及畢竟我省經濟實力有限，建立體系完整、設計合理的社會保障制度面臨著巨大的壓力，需要通過實現失地農民再就業，實現農民增收從根本上走出我省失地農民社會保障制度的困境。