論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;養(yǎng)老保障

論文摘要：在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地大量被征用，越來越多的農(nóng)民失去土地淪為失地農(nóng)民。當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老的主要形式依然是家庭養(yǎng)老，而家庭養(yǎng)老的保障則來源于農(nóng)民賴以生存的土地。農(nóng)民失去土地就等于失去了養(yǎng)老保障，現(xiàn)有的失地補(bǔ)償方式主要有貨幣安置、留地安置、招工安置等形式，這些安置方式對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障有著一定的作用，但仍存在著不足。構(gòu)建政府主導(dǎo)型的社會保障體系是解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的根本途徑，同時(shí)，也需要積極發(fā)揮社會組織和失地農(nóng)民個(gè)人在解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題中的作用。

我國正處于經(jīng)濟(jì)高速增長及工業(yè)化和城市化的重要階段，在城市化進(jìn)程中農(nóng)村大量土地被征用，因而形成了失地農(nóng)民這一新的社會群體。在今后的二、三十年時(shí)間里，中國將一直面臨失地農(nóng)民及其社會保障問題的困擾。其中，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題已成為社會焦點(diǎn)。本文試圖從我國土地與養(yǎng)老保障的關(guān)系、目前我國失地補(bǔ)助的形式與內(nèi)容以說明我國失地農(nóng)民所面臨的困境，進(jìn)而提出對策分析。

一、土地與農(nóng)村養(yǎng)老保障的關(guān)系

家庭結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定著一個(gè)國家和地區(qū)的養(yǎng)老模式。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會當(dāng)中，代際之間的變遷與流動(dòng)并不明顯，生產(chǎn)知識、技能乃至生活中的禮法規(guī)則幾乎都是代代相因，即后代人的生活幾乎是前代人的翻版。因此，農(nóng)業(yè)社會的老人們大都是家庭經(jīng)濟(jì)生活的組織者和管理者。家庭離不開老人，老人也不可能離開家庭，家庭養(yǎng)老始終是一種穩(wěn)固的養(yǎng)老模式。這里需要指出，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的家庭養(yǎng)老是建立在相對固定的土地之上。土地是他們生活資源的固定來源，有時(shí)甚至是唯一來源。

到了工業(yè)社會，家庭養(yǎng)老在農(nóng)村仍發(fā)揮著不可或缺的作用。首先，較之于西方國家的“先富后老”，我國的老齡化是典型的“未富先老”。即我國是在工業(yè)化完成之前，基本沒有社會保障積累的情況下就“躍”進(jìn)老齡化社會。眼下即便是在城市，社會化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的資金、制度、人才、思想等各方面還都缺乏應(yīng)有的準(zhǔn)備，人口基數(shù)龐大又缺乏前期儲備的廣大農(nóng)村更是力所不及。在我國現(xiàn)有社會保障水平下，絕大多數(shù)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老人是無從領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的，且這個(gè)問題在短期內(nèi)是很難得到徹底解決的。顯然，絕大部分農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題依然離不開他們的家庭。

土地與養(yǎng)老保障關(guān)系的核心在于農(nóng)民的養(yǎng)老主要還是依靠家庭。家庭收人是家庭保障和家庭養(yǎng)老的前提條件。就現(xiàn)階段我國廣大農(nóng)村的實(shí)際情況而言，農(nóng)民從土地上取得的收人是家庭收人中最穩(wěn)定的部分，這就使得農(nóng)民養(yǎng)老保障與土地有著必然的聯(lián)系。如果農(nóng)民失去土地就等于失去了土地的基本生活保障，喪失了現(xiàn)有的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題將更加突出。雖然絕大多數(shù)地方采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?，對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，然而，由于現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加之大多數(shù)農(nóng)民在現(xiàn)金消費(fèi)上存在的短期行為及其理財(cái)能力的低下，貨幣補(bǔ)償對失地農(nóng)民的生活難以起到基本的保障作用，農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題也就無法得到妥善解決。

二、現(xiàn)有失地補(bǔ)償方式對養(yǎng)老保障的缺失

國家明文規(guī)定失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置是征地前必須作好的工作。安置失地農(nóng)民的過程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)土地?fù)Q保障的過程，農(nóng)民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進(jìn)一步發(fā)展，因此隨著城市化規(guī)模的擴(kuò)大，失地農(nóng)民應(yīng)該隨之分享城市化帶來的成果。在具體實(shí)踐中，我國征用農(nóng)村集體土地后，對農(nóng)民的安置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、留地安置等基本形式，以貨幣安置為主，其他安置方式為輔。這些安置方式對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障起到了一些作用，但其中仍存在很多弊端，使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障面臨威脅。

(一)貨幣安置也就是將安置補(bǔ)助費(fèi)一次性發(fā)放給征地農(nóng)民，讓其自謀其路。貨幣安置可以簡化失地農(nóng)民的安置過程，純粹地以土地?fù)Q貨幣，出資方只要保證安置費(fèi)到位就結(jié)束了安置工作，無須對失地農(nóng)民的出路與發(fā)展負(fù)責(zé)。失地農(nóng)民可以獲得一筆資金，從短期來看，農(nóng)民依靠這筆安置費(fèi)基本生活能夠得到保障，也可以將這筆資金作為另謀其路的資本。但是，僅僅依靠安置費(fèi)是無法解決失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”問題的，補(bǔ)償數(shù)額不足以妥善安置失地農(nóng)民。貨幣安置中政府出錢進(jìn)行一次性買斷的“強(qiáng)制購買”把農(nóng)民“一腳踢開”，這是對農(nóng)民極大的不公。

貨幣安置存在以下幾個(gè)弊端:首先它是一種生活指向性安排，而非就業(yè)指向性安置。失地農(nóng)民在得到生活安置費(fèi)后，就被永久地推向了勞動(dòng)力市場，這留下了嚴(yán)重的失業(yè)隱患，不利于失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。其次，貨幣安置著重考慮了征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對自身社會保障方面的問題，只能完全依靠自己的力量去解決，社會保障力量單薄，渠道單一，勢必導(dǎo)致保障效果不理想，可能引發(fā)社會問題。再者，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況支付安置費(fèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稍高一點(diǎn)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)一般只有幾千甚至幾百元，這樣低水平的安置，實(shí)際上就是不安置。這種一次性發(fā)放安置費(fèi)的方式是無法保證失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題得到解決。

(二)留地安置是較為常見的安置形式，是為了使失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有長遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地，支持被征地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的一種安置方式，是貨幣安置的重要補(bǔ)充方式。留地安置實(shí)質(zhì)上就是創(chuàng)辦集體企業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，這在一定程度上考慮到失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)與發(fā)展”問題，失地農(nóng)民可以加人村辦企業(yè)或自行創(chuàng)業(yè)，避免失地又失業(yè)。但是集體或村民在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中常常會受到資金、技術(shù)的限制，無法保證經(jīng)營活動(dòng)順利進(jìn)行，一旦村集體經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營不良甚至破產(chǎn)，農(nóng)民的基本生活就沒有了保障，將來的養(yǎng)老保障就更缺乏保證。

(三)在失地農(nóng)民安置過程中還有招工安置方式，即地方政府或用地單位依據(jù)征地?cái)?shù)量有比例地安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。在招工安置中，用人單位雖然可以暫時(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，但由于農(nóng)民自身文化層次低，缺乏專業(yè)技能，在激烈的市場經(jīng)濟(jì)競爭中處于劣勢，一旦用人單位裁員時(shí)，這些失地農(nóng)民又將重新面臨失業(yè)的問題，可見招工安置并不能從根本上保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

三、關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的政策建議

在解決失地農(nóng)民社會保障問題過程中需要社會各方面的努力，其中政府作為社會宏觀調(diào)控者和政策制定者起著核心關(guān)鍵作用，國家應(yīng)當(dāng)積極建立失地農(nóng)民政府主導(dǎo)型的社會保障體系給予失地農(nóng)民可持續(xù)的保障。同時(shí)，社會組織和失地農(nóng)民個(gè)人在構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系中也是重要力量的來源。 (一)構(gòu)建政府主導(dǎo)型社會保障要考慮失地農(nóng)民失地、身份轉(zhuǎn)變等因素對他們生存與發(fā)展所造成的影響，遵循社會保障與市民生活水平相適應(yīng)，資金由國家、集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)等原則。在具體內(nèi)容上主張構(gòu)建“三維”社會保障體系，這一體系既能夠很好地貫穿以上原則，又能夠體現(xiàn)失地農(nóng)民對社會保障的多層次需要。

1.失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。對年滿16周歲以上的所有人，可參照本地城市最低生活保障水平，各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的程度由政府統(tǒng)一制定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其最低生活補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金由個(gè)人帳戶部分和社會統(tǒng)籌部分組成，個(gè)人帳戶部分資金主要來源于被征地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)和集體資金，地方政府根據(jù)集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力確定集體與個(gè)人的出資比例;社會統(tǒng)籌部分資金由政府按照最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的百分比給予專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，這部分作為調(diào)劑之用。對于超過勞動(dòng)年齡和喪失勞動(dòng)力的人，在一次性交足保險(xiǎn)金額后，可以直接實(shí)行養(yǎng)老保障。而對于在勞動(dòng)年齡之內(nèi)的失地農(nóng)民，在沒有就業(yè)之前，由政府安排一定年限的就業(yè)過度金，征地補(bǔ)償費(fèi)出一部分，集體和政府按一定的比例出大部分。就業(yè)后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其個(gè)人帳戶資金按實(shí)際轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限按城鎮(zhèn)職工和失地農(nóng)民繳費(fèi)時(shí)的比例折算，也可以采取補(bǔ)繳的辦法，補(bǔ)足差額和規(guī)定的利息后，繳費(fèi)年限按實(shí)計(jì)算。

2.補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民在國有、集體和企業(yè)里就業(yè)，政府以政策指導(dǎo)和政策優(yōu)惠為導(dǎo)向，用人單位和員工共同出資，為其建立一種輔助性的養(yǎng)老保險(xiǎn)?？梢圆捎梅旨壚U費(fèi)制，用人單位根據(jù)失地農(nóng)民工作年限的不同采用不同的繳費(fèi)比例，工作年限越長，繳費(fèi)比例越高，超過一定的工作年限繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到城市職工同等水平。這既能引導(dǎo)失地農(nóng)民不斷強(qiáng)化自身素質(zhì)以期留在企業(yè)，單位能夠降低用人成本，又可以提高農(nóng)民就業(yè)率，促進(jìn)社會發(fā)展。對于自謀職業(yè)的失地農(nóng)民，由所在的集體核實(shí)后，給予政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)他們購買補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。

3.醫(yī)療保險(xiǎn)。醫(yī)療問題是老年人的大問題。因此，醫(yī)療保險(xiǎn)體系的建立和完善也是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系當(dāng)中的重要組成部分。對于農(nóng)村失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶相結(jié)合，鼓勵(lì)個(gè)人購買基本醫(yī)療保險(xiǎn)，凡是個(gè)人購買基本醫(yī)療保險(xiǎn)的均享受統(tǒng)籌基金。個(gè)人帳戶部分根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、享受的額度按照不同的等級繳納。失地農(nóng)民就業(yè)者統(tǒng)籌部分由個(gè)人、企業(yè)、國家按比例共同負(fù)擔(dān)，對于其他人統(tǒng)籌部分由國家和集體按照本地經(jīng)濟(jì)狀況負(fù)擔(dān)一部分，并動(dòng)員社會、慈善機(jī)構(gòu)、個(gè)人捐助，引人多元化的投人機(jī)制。個(gè)人帳戶用于一般性的醫(yī)療支出，而醫(yī)療費(fèi)超過一定的比例，由社會統(tǒng)籌基金按照個(gè)人享有的比例支付，不足部分由個(gè)人負(fù)擔(dān)余額。

(二)社會組織是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建設(shè)過程中不可或缺的力量。這里的社會組織主要是指非營利的第三部門。在建設(shè)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系過程中，社會組織是將政府與社會公眾連結(jié)起來的紐帶。它在失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建設(shè)過程中的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

首先，通過社會組織可以獲得企業(yè)和其他方面的捐贈。第三部門與其他組織和社會公眾有著廣泛的接觸與聯(lián)系，這樣可以獲得多方捐贈，尤其是企業(yè)捐贈占很大的比重。在可行的條件下不妨建立一個(gè)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會，將受捐贈的資金專款專用，以最大限度地支持失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。社會組織的參與可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，使失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建設(shè)資金來源多元化。

社會組織的另一重要作用在于為失地農(nóng)民提供再就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)。第三部門可以根據(jù)失地農(nóng)民具體的自身素質(zhì)條件，結(jié)合社會需求，對失地農(nóng)民實(shí)行有針對性的再就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)。這樣可以提高失地農(nóng)民的再就業(yè)能力，同時(shí)也向失地農(nóng)民傳遞再就業(yè)信息，將具有適應(yīng)能力的失地農(nóng)民推向市場，為失地農(nóng)民提供了發(fā)展空間，又滿足了社會特定需求，最大程度地發(fā)揮了失地農(nóng)民的人力資源。失地農(nóng)民再就業(yè)可以重新獲得收人來源，這樣失地農(nóng)民的生活才能得到保障，進(jìn)而失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題才能得到解決。

(三)政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系是從體制上給予失地農(nóng)民養(yǎng)老保障，是從宏觀角度架構(gòu)制度體系，從微觀角度上來看，也需要失地農(nóng)民個(gè)人的努力。失地農(nóng)民要積極改變以前的生活習(xí)慣和思想觀念，從原有的靠地吃飯的觀念中解放出來，提高失地農(nóng)民通過自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和其它途徑實(shí)現(xiàn)就業(yè)的意識，主動(dòng)地參加再就業(yè)培訓(xùn)，提高自身就業(yè)能力，這樣失地農(nóng)民才能具備可持續(xù)發(fā)展的條件。同時(shí)，失地農(nóng)民應(yīng)該積極的配合失地農(nóng)民政府主導(dǎo)型的養(yǎng)老保障體系的建設(shè)，提高保險(xiǎn)意識，主動(dòng)參與保險(xiǎn)。