摘 要： 我國(guó)現(xiàn)行的征地制度存在著“公共利益”界定不明確、征地程序不完善、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低以及土地補(bǔ)償費(fèi)分配不合理等弊端，產(chǎn)生了失地農(nóng)民心理壓力增大，生活、就業(yè)、養(yǎng)老和健康無(wú)保障等問(wèn)題，失地農(nóng)民合法權(quán)益受到極大損害。因此，應(yīng)該嚴(yán)格界定公共利益的范圍，完善征地程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，合理分配土地補(bǔ)償費(fèi)用，重構(gòu)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：征地制度;失地農(nóng)民;權(quán)益保護(hù) 前言 隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府征收農(nóng)民集體的土地成為一種必然。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度是20世紀(jì)50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，它對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)、節(jié)約征地成本起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，征地制度存在著許多不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的因素，它的弊端日益凸現(xiàn)，嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。完善征地制度是保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益的重要措施。 一 、我國(guó)征地制度存在的弊端 根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行征收或征用并給予補(bǔ)償。由于法律規(guī)定不明確和違法操作，致使征地制度嚴(yán)重侵犯了失地農(nóng)民權(quán)益，并造成很多不穩(wěn)定因素。現(xiàn)行征地制度主要存在以下弊端： （一）公共利益界定不明確，導(dǎo)致征地權(quán)濫用 無(wú)論是憲法還是土地管理法都規(guī)定，基于公共利益的需要才可以進(jìn)行征地。但對(duì)什么是公共利益、哪些建設(shè)項(xiàng)目屬于公共利益的范圍沒(méi)有進(jìn)一步做出具體規(guī)定，也缺少相應(yīng)的程序來(lái)判定一項(xiàng)事業(yè)是否符合公共利益。如此籠統(tǒng)的規(guī)定對(duì)征地權(quán)力的濫用留下了空間，導(dǎo)致地方政府任意解釋“社會(huì)公共利益”的概念，導(dǎo)致擴(kuò)大了征地范圍，濫用征地權(quán)，現(xiàn)在所有的項(xiàng)目，不管是公益性還是經(jīng)營(yíng)性用地都由政府說(shuō)了算，都在進(jìn)行征收，而絕大多數(shù)是在借公益性之名，行經(jīng)營(yíng)性之實(shí)，一些房地產(chǎn)商炒地、圈地、濫占亂用農(nóng)地等時(shí)有發(fā)生。 （二）征地程序不完善 首先，征地信息公開(kāi)不充分。在征地過(guò)程中，關(guān)于征地的面積、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)的分配方案等信息公開(kāi)非常少，由縣、鄉(xiāng)政府和村干部進(jìn)行“暗箱操作”［1］，對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行層層盤(pán)剝。其次，征用過(guò)程中的公眾參與程度不高，缺乏透明度。集體尤其是農(nóng)民在征地過(guò)程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，而不是農(nóng)戶(hù)；農(nóng)戶(hù)不參與征地補(bǔ)償談判，不能對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行平等協(xié)商。再次，缺乏征后跟蹤檢查。一旦征地手續(xù)辦完，征地程序即告結(jié)束，至于征后是否改變土地用途則無(wú)人過(guò)問(wèn)，導(dǎo)致土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象廣泛存在。最后，缺乏征地糾紛裁決救濟(jì)制度。我國(guó)很多地區(qū)的征地補(bǔ)償爭(zhēng)議長(zhǎng)期得不到解決，造成農(nóng)民上訪事件不斷，其中最主要的原因之一是我國(guó)沒(méi)有建立起土地糾紛裁決救濟(jì)制度。 （三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且分配不合理，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益 《土地管理法》規(guī)定，政府征用農(nóng)民集體的土地必須進(jìn)行一定的補(bǔ)償，但現(xiàn)實(shí)中征地補(bǔ)償卻存在一定的弊端，主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)： 1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。法律規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)用只按照其用途給予包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的產(chǎn)值補(bǔ)償，其補(bǔ)償“最高不得超過(guò)被征地前平均年產(chǎn)值的30倍”；這種補(bǔ)償金額是基于農(nóng)地收益計(jì)算的，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期收益；而且土地具有巨大的增值潛力，土地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓價(jià)格；因此現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低。第一，以“年產(chǎn)值”作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)及休閑觀光農(nóng)業(yè)為一體的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)，土地產(chǎn)出的價(jià)值已不再是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途改變通常會(huì)導(dǎo)致土地價(jià)格的上漲，但在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制度中卻未考慮這部分增值因素。第三，沒(méi)有考慮土地的區(qū)位和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。 2.補(bǔ)償分配不合理。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體非常混亂，導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)分配上出現(xiàn)了“鄉(xiāng)扣留”、“村扣留”，以至某些有權(quán)人士私分土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少，引發(fā)許多社會(huì)問(wèn)題。［2］目前在城鎮(zhèn)建設(shè)征用農(nóng)用地的過(guò)程中，多數(shù)地方征地收入分配的大致比例是：被征地農(nóng)民得5%-10%，集體得25%-30%，政府得60%-70%，三者間的利益分配極其不合理，尤其是作為土地使用者的農(nóng)民不僅被排斥在土地轉(zhuǎn)讓的討價(jià)還價(jià)之外，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還常常以各種借口層層截留農(nóng)民的土地收益，農(nóng)民最終獲得的實(shí)際收益實(shí)在是少之又少［3］，真正到達(dá)農(nóng)民手中的錢(qián)款僅僅包括地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，大部分被集體截留。 二、現(xiàn)行征地制度對(duì)失地農(nóng)民造成的侵害 我國(guó)目前的征地制度，獲益最大的是國(guó)家和集體，農(nóng)民個(gè)人則是最大的受害者。目前大多數(shù)地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償以一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)為主，由農(nóng)民自謀職業(yè)，這種安置方式簡(jiǎn)單易行。但失地農(nóng)民也由于賴(lài)以生存的土地的喪失而逐漸生活窘迫，生活沒(méi)有保障，失地農(nóng)民變成“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的流民，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)： （一）心理負(fù)擔(dān)增大 我國(guó)農(nóng)民由于受傳統(tǒng)文化觀念、生活方式的影響，在心里土地已經(jīng)成為他們的“命根子”，土地是他們的全部希望和寄托，幾千年來(lái)，他們依靠土地生產(chǎn)、生活，養(yǎng)育后代，一旦失去土地，心理則“無(wú)著落”，喪失了對(duì)生活的寄托和希望。據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民由于對(duì)城市生活不適應(yīng)，普遍會(huì)表現(xiàn)出對(duì)生活前景的彷徨、焦慮，甚至失去信心，心理負(fù)擔(dān)增大。 （二）生活無(wú)保障 農(nóng)民失去了最基本的生活保障——土地，一下子沒(méi)有了生活來(lái)源，他們吃飯、住房、穿著開(kāi)銷(xiāo)等問(wèn)題接踵而來(lái)。就全國(guó)來(lái)看，雖然征地補(bǔ)償費(fèi)存在差異，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都比較低。按現(xiàn)在的物價(jià)消費(fèi)水平， 征地補(bǔ)償款在非常節(jié)約的情況下最多只能維持6年，事實(shí)上，很多農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，有限的補(bǔ)償費(fèi)很快就會(huì)用完，他們?cè)诙唐趦?nèi)就會(huì)陷入困境，連最起碼的吃飯問(wèn)題也解決不了。征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有的甚至由于征地出現(xiàn)“返困”現(xiàn)象。 （三）就業(yè)無(wú)保障 失地農(nóng)民就業(yè)渠道主要有［4］：一是招工安置。在現(xiàn)行的用人制度下，失地農(nóng)民就業(yè)只是臨時(shí)的，隨時(shí)都有可能再失業(yè)，這種安置方式現(xiàn)在基本上不用了。二是外出務(wù)工。有的農(nóng)民失地后，背井離鄉(xiāng)到外地打工。由于他們沒(méi)有技術(shù)特長(zhǎng)，缺乏年齡優(yōu)勢(shì)，加上現(xiàn)在城市就業(yè)壓力大，很難找到合適的工作，即使找到，也是一些低技術(shù)含量的職業(yè)，而且很不穩(wěn)定。三是個(gè)體經(jīng)營(yíng)。部分失地農(nóng)民利用征地補(bǔ)償費(fèi)做生意，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，但自主創(chuàng)業(yè)不但要有市場(chǎng)，還要有經(jīng)營(yíng)頭腦，要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，所以靠這種就業(yè)方式就業(yè)的為數(shù)不多。