《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。和城市郊區的土地，除由規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條、第8條亦作了相同規定。由此可見，我國土地所有權形式有兩種，即國有和集體所有，國家為了公共利益的需要，可以征用或征收集體土地。土地征用是國家對農村土地的征用，對于城市土地，國家是無償劃撥和有償轉讓。農村集體土地，是農民賴以生存和的重要物質基礎，是不可再生資源。據資料查，截止2003年2月底，國土資源部清查各類開發區6015個，規劃面積達3.54萬平方公里，大大超過了現有城鎮建設用地總量。大批耕地被亂占濫用造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失，也導致失地農民生活無著，引發了大量土地征用糾紛。

一、農村集體土地征用現狀及存在的

（一）為局部利益故意模糊“公共利益”的概念

根據《憲法》、《土地管理法》的規定，國家為了公共利益的需要，可以依法征用或征收農村集體土地，但我國現行法規對公共利益的范圍界定采取的均是概括式規定，沒有一個明確界定。有的地方政府片面追求地方短期發展，打著“公共利益”幌子，以低價補償強行征用農民集體土地。當農村土地被肆意征用，上便出現大批失地農民，他們“種田無土地、社保無資格、工作無崗位”，又未得到相應補償，于是不斷上訪、告狀，成了社會極不穩定因素。

不否認為了公共設施和公益事業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但當相當一部分土地被政府以低補償從農民手中征用，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商，出現價格巨大反差時，人們不得不對土地征用中“公共利益”的界定和征地補償產生質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平。該行為剝奪了農民賴以生存的基本生活資料，不僅嚴重侵害了農民的私權利，甚至危及到農民的生存。

（二）不嚴格履行征地審批手續，濫用農村土地征用權

《土地管理法》第45條規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在農村集體土地征用過程中最大問題卻是不按審批程序進行。

農村土地雖屬農民集體所有（通常即村集體所有），但依照《土地管理法》第10條的規定，由村集體經濟組織或者村委會經營管理，通常是村委會或村民小組經營管理，村委會（組）是所有權代表人和執行者。村委會（組）雖是村民自我管理、自我、自我服務的基層群眾性自治組織，但實際上服從地方政府的領導，市、縣（區）、鄉、鎮政府部門才是所有權主體的真正代表，同時又是土地征用的使用者和管理人，對農村土地享有絕對的權力。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，而在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以“公共利益”為名義實施商業征地。已查處的大量違法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”，根本沒有按照《土地管理法》第48條的規定公布征地補償方案、聽取被征地農民的意見，失地農民沒有主張權利的機會，其合法權益能否得到保護就可想而知了。

（三）征地補償過低導致失地農民生活毫無保障

《土地管理法》第47條規定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。”該條對征用耕地的土地補償費標準規定為被征用前三年該地前三年平均產值的六至十倍，對安置補助費的補償規定為被征用前三年該地前三年平均產值的四至六倍、最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。對被征地集體經濟組織和農民進行征地補償，既是世界通例，也體現了國家公共利益與土地所有者和使用者的生產利益、財產利益在矛盾中的必要協調。但關于倍數的規定帶有濃厚的計劃經濟色彩。以土地被征用前三年平均生產總值確定補償標準，不能反映市場對土地及其附著物的真實評價，尤其是未考慮到農用地轉為非農用地的土地價值升值，事實上土地征用價經常遠低于市場價。該標準顯然偏低，廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應農民的土地征收與土地轉讓之間的差價利益（有時候是巨大的），侵害了廣大農民的利益。而又有相當一部分補償款被確定為農村集體經濟組織所有或被不公平分配，而未補償到失地農民手中，使得農民的利益再次受到侵害。據權威部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元，而其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

在筆者近期承辦的一起土地補償糾紛案件中，政府征用郊區菜地9.1691公頃，給予村委會土地補償費2942171.1元、安置補助費4576710.6元、青苗補償費165043.8元、地上附著物補償費1977444.5元，各項合計9661370元，村委會實際支付安置補助費3970440元、青苗補償費271044.30元，合計4241484.30元。被征用地的征用價遠低于市場價（相差約兩倍以上），而且其中被安置的農業人口和青苗補償并非只限于失地農民，還有部分其他未被占地的農民也享有同樣政策，失地農民真正得到的補償不足總補償款的三分之一。

（四）土地補償款分配混亂使得矛盾加劇

征地補償費是基于農村集體土地被國家征用后而產生的收益，是對因土地被占用的農民的經濟補償。國家因建設征用土地，必須對被征用土地的農村集體經濟組織及其成員的生產和生活負責，依法給予補償，妥善安置。《土地管理法實施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置的人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”由于被征用的土地均為農民集體所有，而非農民個人所有，國家在征用集體土地時，通常與村委會（組）簽訂征地合同，除被征土地上的附著物和青苗補償費支付給所有權人以外，其他征地補償費用按規定支付給農村集體經濟組織即村委會（組），再由村委會（組）根據具體情況管理并決定征地補償費用的具體使用。村（組）往往是將土地補償費未用于補償村民而另作他用，如償還村集體欠債等。安置補助費則以貨幣形式發放給個人，安置對象和安置標準由村委會（組）提出方案，以村民代表大會討論通過。村委會（組）在制定的安置方案中常以全村（組）“一盤棋”、“大局意識”為由，確定安置范圍，使本已非常有限的補償費成為農民爭奪的目標，每個人都想分得最大利益，而排除他人參與分配，人為增加了矛盾。政府對于青苗費和地上附著物的補償本應與所有權人直接核定并支付，但由于政府懶于與農戶逐戶核實和發放費用，為圖省事以行政區域版圖面積確定青苗費和地上附著物補償，致使集體與農民個人之間所有權界限不清。而村（組）又故意混淆界限，引起部分村民誤會，也導致村（組）集體與農民爭補償的糾紛不斷。此外，在土地補償分配中對“出嫁女”、“入贅婿”等人的非村民待遇，也是糾紛產生的原因之一。

筆者承辦的上例土地分配糾紛案件，政府在四組、五組征地，與村委會簽訂征地補償合同。村委會以被征地數除以全村人均耕地數（0.3畝/人），得出需要安置的農業人口數，再根據每個勞力服務年限確定安置補助費標準制定安置方案，安置方案在村民代表大會討論通過，引起被征地農民的強烈不滿。因為村委會確定的安置范圍遠遠超過被征用地的農業人口數（四組、五組人均耕地數大于村人均耕地數），因此出現100多名未被征地的農民參與“分蛋糕”的情況，而村委會并未因此增加安置費用，實質上降低了被征地農民的安置標準。四組、五組被征地農民雖不同意安置補償方案，但由于即或其村民代表全部不同意也不能形成多種意見，而其他組的村民代表或對其有利、或事不關己，都舉手贊成，安置方案得以順利通過并執行，似乎是民主自治，實際上假借集體名義侵犯了失地農民個人權益。當出現糾紛農民上訪或訴至法院時，村委會則表示安置方案已被大多數人接受，不可能“翻盤”，而被征地農民以拒絕交地來對抗，致使糾紛的解決出現僵局，矛盾激化。