[論文關鍵詞]社會管理；黨的作用；新觀念；新格局

[論文摘要]從計劃經濟轉向社會主義市場經濟，經濟體制發生了根本性的變革，與之相應，政治體制和社會管理體制也必須做出相應的改變。構建新型的社會管理體制，一是明確黨在社會中的作用，二是重塑和更新一系列觀念，三是探索社會管理的新格局。

在計劃經濟時期，我們不僅建立了高度集中的經濟體制、高度集權的“一元化”領導體制，而且還構建了黨、國家、社會“三位一體”、“行政一體化”的社會管理體制。今天，發展社會主義市場經濟，經濟體制發生了根本性的變革，與此相適應，政治體制和社會管理體制也必須要做出相應的改變。那么，構建新型的社會管理體制又需要樹立和遵循哪些理念呢?

第一，黨在社會管理中的作用是什么?

按照憲法規定，黨是國家、社會的領導者。按照黨章規定，黨不僅代表工人階級的利益，同時也代表全中國人民的利益。這種代表者和領導者的職能在社會管理中如何體現、如何履行?

黨是社會的領導者，是人民利益的代表者，但領導者、代表者，不等于代替者、包辦者，因為黨同時又是人民群眾完成特定歷史使命的工具。關于這一論點，我們黨早在七大劉少奇修改黨章的報告中就曾明確指出：“共產黨人在人民群眾的解放事業中，應該到處是、也只能是人民群眾的引導者和向導，而不應該是、也不可能是代替人民群眾包打天下的‘英雄好漢’。”(《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第352頁)鄧小平在八大修改黨章的報告中又進一步指出：“工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”(《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1989年版，第218頁)“引導者”、“向導”和“工具”的認定說明，無論在地下斗爭時期，還是執掌政權以后，“政黨是民眾參與政治的工具”這一政黨的本質屬性，都是不可改變的。這一“工具論”告訴我們，領導者、代表者不等于代替人民行事，不等于代替國家發號施令。但是，在計劃經濟體制下，我們各級黨組織不僅代替人民做了許多無所不包的事情，而且還凌駕于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群眾。其結果；管了許多管不了也管不好的事情，出現了嚴重的官僚主義。對此，我們必須重新認識，執政黨在社會中到底起什么作用?黨領導社會的主要方式與手段又是什么?黨的十五大政治報告明確提出，“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。”黨的十四屆四中全會決定又提出要“為人民執政、靠人民執政”。也就是說，黨實行代表者、領導者的作用，必須從“為人民、靠人民”這兩個方面來理解，如果不是這樣來充實和擴展的話，黨的領導作用就會滑向代替包辦與行政命令的老路上去了。

上述分析說明，執政黨的作用是社會的領導者，但領導者不是包辦代替人民群眾的一切事務，而是支持、組織、依靠人民管理自己的一切事物。從這個作用出發，建立社會管理新體制，就應該由行政命令方式為主轉向民主法治方式為主，由黨、國家、社會“三位一體”、高度集中轉向各就各位，履行各自應有的職能。

第二，社會管理的新觀念是什么?

執政黨構建新型的社會管理體制，需要一系列觀念的更新與重塑，其中最主要的便是從統治的觀念轉向治理和善治的觀念。

什么叫統治?什么叫治理和善治?我們先從“管理”說起。現在，有經濟管理，有行政管理，按照教課書上的定義，行政管理是指：國家行政機關運用國家權力依法對國家政治、經濟及社會生活的一切公共事務進行計劃、組織、協調、控制、監督等活動。這里行政管理的主體是國家行政機關，即政府；客體是國家公共事務、社會公共事務、政府自身；手段是依法行政。顯然，長期以來，我們是把社會管理對象作為行政管理的對象，采用的手段、方法主要是運用權力，依法行政。

但是，20世紀90年代以來，隨著科技革命的廣泛興起，中間階層的不斷擴展，民主化浪潮的日益發展，出現了日益壯大的公民社會，也就是在政府、企業之外，出現了大量的民間組織，包括非政府組織、非營利組織、志愿組織等等。它們的出現及其對市場、政府功能的彌補作用，引起了政治學家、社會學家和管理學家對社會治理的重新認識和界定，并據此提出了治理和善治的新觀念。他們對社會統治和社會治理做出了如下本質區別：一是主體不同。統治的主體只能是公共權力部門，其權威只能來自政府；而治理的主體可以是公共權力部門，也可以是私人部門，還可以是二者的結合，其權威依仗的主要并非是政府，而是合作主體之間的持續性互動。二是權力運行的向度不同。政府統治的權力運行向度總是自上而下的單一向度的運作過程；而治理則是上下互動的管理過程，因而是多元的、相互的，而不是單一的。三是遵循的原則基礎不同。政府統治遵循的是以法律為基礎的正式規則、制度與程序；而治理則以信任為基礎，遵循的是協商與同意基礎上的規則與程序。而善治則是治理的理想狀態，就是政府與公民社會對公共社會的合作管理，是二者的最佳狀態。 上述社會治理與善治觀念的核心之處，就是政府力量與社會力量，公共部門與私人部門，政府、社會組織與公民，共同來治理社會。這一當代社會發展與社會管理的精髓值得我們借鑒與吸收。

第三，社會管理的新格局是什么?

過去，社會管理體制是黨、國家和社會“三位一體”，高度集中，這是適應計劃經濟體制的產物。那么，適應市場利益主體多元化的社會管理格局，就應該由過去的單一管理模式轉向多元化的管理模式。它包括：(1)市場的經營性管理。在經濟領域發揮市場的主導和協調作用。但由于市場是以效率為軸心，是以利益最大化為目標的，于是就出現了局限性。這就需要(2)政府的行政化管理。市場所無法發揮作用的公共領域，如保護環境、扶持弱勢群體等就需要發揮政府的職能，因為政府是以公共服務為軸心的。但是，政府也不是萬能的，它只能提供一般性的服務，某些特殊性的服務也難以提供。再加上政府實行的是行政化管理，講求效率，講求科層，這就容易出現成本高、官僚化和腐敗行為。這就需要動員全社會力量參與，于是就出現了(3)公民的自治式管理。包括城鄉基層自治組織、民間組織、社會團體等。國外稱之為第三部門、非政府組織、非營利組織、公民社會等。這些組織不同于企業，它們是以公益和互益為軸心的，參與方式包括資金、錢財的捐贈、投入，也包括時間、精力的無償付出；也不同于政府自上而下的行政運行機制，它是自愿參加、中立自主、靈活多樣和相互信任的。因此，它既可以彌補“市場失靈”，也可以彌補“政府失靈”。但這種彌補也不是萬能的，而是建立在市場和政府管理之中，不可能代替市場和政府，只能是對市場和政府的彌補。(4)還需要執政黨的引導、服務、凝聚的作用。這就是黨的十六屆六中全會提出的：建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。其中黨委發揮引導、凝聚作用，政府發揮公共服務作用，城鄉自治組織發揮協調利益、化解矛盾的作用，社團、行業組織和社會中介組織發揮提供服務、反映訴求、規范行為的作用。這種新型管理格局的提出，可以說既符合現代治理善治理念，又符合我國國情，是具有中國特色的社會管理體制的創新。