論文摘要：以社會結(jié)構(gòu)變化為線索，以新中國成立和改革開放為標志，將我國農(nóng)村社會組織的發(fā)展劃分為傳統(tǒng)社會中的農(nóng)村社會組織管理模式、建國后農(nóng)村社會組織空白和改革開放以來的農(nóng)村社會組織管理模式3類。分析了農(nóng)村社會組織管理的現(xiàn)狀：一是農(nóng)村社會組織與正式組織之間的“退一進”替補機制缺乏；二是農(nóng)村社會組織管理中的嚴格管制主義的束縛；三是農(nóng)村社會組織自身弊端的制約。為了解決農(nóng)村社會管理存在的問題，使其健康有序的發(fā)展，提出了完善農(nóng)村社會組織管理體制的對策：一是加強黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；二是強化政府為主的管理；三是完善社會監(jiān)督和社會組織自律相結(jié)合的機制。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會組織；管理體制；社會監(jiān)督

社會資源在國家、精英和民眾之間(不同時期國家、精英和民眾有不同的表現(xiàn)形式)的不同配置，就會形成不同的社會力量結(jié)構(gòu)；不同的社會力量間的互動，就會形成不同的社會組織模式和社會組織演進機制…。“國家一精英一民眾”作為社會結(jié)構(gòu)的分析框架，展現(xiàn)了農(nóng)村社會組織發(fā)展的歷史，也印證了國家在社會組織變遷中的角色。黨的十七屆三中全會提出：“必須堅持一切從實際出發(fā)，堅持黨在農(nóng)村的基本政策，加強農(nóng)村基層組織和基層政權(quán)建設(shè)，完善黨管農(nóng)村工作體制機制和方式方法，保持黨同農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，形成推進農(nóng)村改革發(fā)展強大合力”。會議第一次將農(nóng)村社會組織予以明確的定性，并確認其基本價值在于提升社會自治水平。筆者試圖分析我國農(nóng)村社會組織管理的歷史及現(xiàn)狀，研究當前我國農(nóng)村社會組織的管理體制。

1農(nóng)村社會組織管理的歷史變遷

農(nóng)村社會組織的建設(shè)總是與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化聯(lián)系起來的，以社會結(jié)構(gòu)變化為線索，以新中國成立和改革開放為標志，可以把我國社會組織的發(fā)展分為3個階段，不同發(fā)展階段，對農(nóng)村社會組織的管理也各具特色。

1．1傳統(tǒng)社會中的農(nóng)村社會組織管理模式在傳統(tǒng)國家，一方面，權(quán)力分散于不同經(jīng)濟、社會和文化單位；另一方面，有限的國家權(quán)力并不能有效地滲透于社會，產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)力效應(yīng)。傳統(tǒng)中國是由官僚中國和鄉(xiāng)土中國共同構(gòu)成的，由此形成2個極端：一極是政治權(quán)力高度集中于中央，形成中央的絕對統(tǒng)治；一極是實際統(tǒng)治社會的權(quán)力高度分散于各個村落共同體，由此形成上下分立、國家統(tǒng)治與鄉(xiāng)村社會分治的治理體系。在廣袤的鄉(xiāng)村，分散的小農(nóng)經(jīng)濟所支撐的是一個個家族，分散在不同的村落，以此為單位進行著自己自足的生產(chǎn)方式。小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式除非少數(shù)的水利工程建設(shè)、共同的先祖祭祀儀式外一般不需要大范圍的合作。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積累也無法為國家提供足夠的財力來維持規(guī)模龐大的國家組織以及常備軍，于是，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的滲透極其有限。為了維持鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定以及保證國家對鄉(xiāng)村資源的汲取，國家必須一面借助鄉(xiāng)村社會的宗族、鄉(xiāng)紳、民間能人的力量，另一面有意扶持不同勢力，造成鄉(xiāng)間社會權(quán)力的均衡，于是，不同的社會組織在鄉(xiāng)村社會同時存在。

在鄉(xiāng)村社會里，得到國家承認的或默許的各種社會組織主要有家族(族長、家長)組織，主要負責一個家族內(nèi)部的事務(wù)，如婚姻、繼承、財產(chǎn)分割等，家族(族長、家長)的權(quán)力是得到國家法律明確認可，一些族長還可以得到跨家族的權(quán)力，維持整個跨家族聚居的村落秩序。鄉(xiāng)紳組織是指鄉(xiāng)村里一些有名望的人士，他們掌握著相當?shù)霓r(nóng)村社會文化、經(jīng)濟資源，從而形成了特定的階層，往往也成為國家和民眾之間的中介，在鄉(xiāng)村社會發(fā)揮極其重要的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，許多跨家族、跨地域的水利工程、祭祀活動都是由這些鄉(xiāng)紳來組織和領(lǐng)導(dǎo)的。之外的鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村社會活動的主要領(lǐng)域是一些廟會、賽會、娛樂等社會組織，這些活動的組織和領(lǐng)導(dǎo)者由于缺乏足夠的經(jīng)濟資源，活動經(jīng)費主要依靠攤派獲取。由于這些組織一定程度上能夠分享鄉(xiāng)紳、家族的權(quán)力得到國家的默許而存在。在傳統(tǒng)社會里，由于國家自身對資源的控制力限制，于是對于社會組織的管理采取放任的模式，國家、鄉(xiāng)紳、民眾在鄉(xiāng)村社會處于一種勢力均衡的狀態(tài)，只要農(nóng)村社會組織的活動不至于影響到國家的權(quán)威，國家就默許其存在。

1．2建國后的農(nóng)村社會組織的空白共產(chǎn)黨在長期的革命斗爭中，把村莊作為動員和組織農(nóng)民起來爭取民主權(quán)利的主戰(zhàn)場。傳統(tǒng)社會的農(nóng)村社會組織徹底退出鄉(xiāng)村權(quán)力舞臺，則是中國共產(chǎn)黨掌權(quán)以后的事情，非法的組織被取締和鎮(zhèn)壓，合法和半合法的組織的功能被帶有政權(quán)性質(zhì)的各種民眾團體所取代，不可缺少的民間娛樂則由帶有宣傳意味的會演和類似的活動替代了，祭神活動則在破除迷信中自然消亡，在農(nóng)民心目中神的位置也逐漸被其他的東西取代了。民間社會的消亡，意味著民間自組織能力的消退，當然也意味著國家政權(quán)將把每一個農(nóng)民都管起來。

建國后的土地改革，強化了國家對農(nóng)民的控制，一方面表現(xiàn)在國家通過土地改革，廢除了長期在農(nóng)村基層發(fā)揮社區(qū)管理和服務(wù)作用的族權(quán)、紳士以及學田、廟產(chǎn)；另一方面，則建立了自上而下的農(nóng)會并在村一級農(nóng)會中發(fā)展黨員，以國家權(quán)力的強制推動，使得中國共產(chǎn)黨的組織在全國農(nóng)村得到廣泛發(fā)展。為了配合合作化運動，共產(chǎn)黨的組織開始大規(guī)模向農(nóng)村社會延伸，1954年5月，中共中央農(nóng)村工作部和中央作的《關(guān)于第二次全國農(nóng)村工作會議的報告》指出，新區(qū)約有相當一部分鄉(xiāng)村沒有中共黨員的支部，這種鄉(xiāng)以及黨員過少的鄉(xiāng)，均應(yīng)在社會主義改造運動中積極發(fā)展黨員，建立支部。通過土地改革一互助組一初級社一高級社一人民公社的運動，最終建立了“政社合一”“黨政合一”的人民公社體制，形成了人民公社一生產(chǎn)大隊一生產(chǎn)小隊的3級科層社會管理體制。在這一歷史變遷中，共產(chǎn)黨的基層組織始終處于組織領(lǐng)導(dǎo)者的地位。在人民公社體制中，黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟組織高度重合，黨書記全面負責并處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，公社和大隊管委會處于虛置狀態(tài)。在文化大革命時期，整個社會處于政治化范圍中，對黨的忠誠是日常行為的評判標準，黨的意志全面滲透到鄉(xiāng)村社會，確立了支部書記在村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中的絕對權(quán)威。

總體性社會資源的國家集中、組織統(tǒng)制和抑制分化的特點，使農(nóng)村社會組織失去了存在的空間；作為一個階層的鄉(xiāng)村精英在建國前后被徹底地消滅，改造成一個自食其力的勞動者，鄉(xiāng)村社會組織也失去了其生成的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)；農(nóng)村社會成員達到高度的一致性，社會成員無法分化成不同的階層，代表不同階層利益需要的組織也就失去組織基礎(chǔ)。農(nóng)民失去了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，也失去了協(xié)調(diào)農(nóng)村社會關(guān)系與組織農(nóng)村各種活動及組織農(nóng)民表達意愿的權(quán)利。農(nóng)村中的一切政治、經(jīng)濟與文化活動均由“官僚組織”來安排，農(nóng)民們完全失去了“自我”。生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊這些政權(quán)組織的附屬單位外，任何農(nóng)村社會曾經(jīng)存在的社會組織都失去了合法性基礎(chǔ)。

1．3改革開放以來的農(nóng)村社會組織管理模式隨著人民公社體制的解散和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制的確立，農(nóng)民獲得了對土地的占有和經(jīng)營權(quán)以及對自身勞動力的支配權(quán)，原先高度集體化的鄉(xiāng)村社會資源管理模式被分散到以戶為代表的村民手中，于是，循著利益分化一群體分化一組織分化的軌跡，以利益為中心，代表不同利益階層的組織形式進入了鄉(xiāng)村社會。

改革開放以來，農(nóng)村社會組織的生成是在一系列因素促進下形成的。第一是改革開放后實行市場經(jīng)濟，有限政府原則主導(dǎo)下的社會管理模式，為農(nóng)村社會組織的生成提供了權(quán)力空間。第二是村民的集體行動的理性選擇，由于國家集中資源優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略，農(nóng)村一時成為真空狀態(tài)，為了生產(chǎn)農(nóng)村社會的公共產(chǎn)品、維護農(nóng)村社會公共秩序、參與市場競爭、提供精神文化活動，一些村民理性地選擇了互惠組織行為。第三是地方精英的主導(dǎo)作用，改革開放后形成了不同的利益群體，農(nóng)村社會呈“群山格局”：處于頂層的社會精英形成了村莊的主導(dǎo)派系；處于下層的村民采取若即若離、聚散不定的狀態(tài)；處于中間層的村民因派系競爭影響而弱化。于是，代表不同階層利益需求的組織紛紛誕生，為鄉(xiāng)村社會治理注入了不同力量，加劇了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性。為了保證國家對農(nóng)村資源的汲取以及維系農(nóng)村社會秩序，國家對農(nóng)村社會組織采取了法制化規(guī)范化下的嚴格控制模式。國務(wù)院早在1984年下發(fā)了《關(guān)于嚴格控制成立全國性組織的通知》，隨后的《社會團體登記管理條例》及其配套的法律法規(guī)政策，無不表現(xiàn)出強烈的控制型管理取向。

2農(nóng)村社會組織管理的現(xiàn)狀

加強農(nóng)村社會組織是維護政治和社會穩(wěn)定的需要，也是保證農(nóng)村社會組織自身健康發(fā)展的需要。在國家對農(nóng)村社會組織采取了法制化規(guī)范化下的嚴格控制的政策，嚴重地制約了社會組織的發(fā)展。當前我國農(nóng)村社會組織存在的問題主要表現(xiàn)在以下3個方面。

2．1農(nóng)村社會組織與正式組織之間的“退一進”替補機制缺乏中國農(nóng)村社會管理模式的創(chuàng)新集中到一點就是解決農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)的“進”與“退”“減”與“增”的問題。原有的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)要“減”和“退”，而符合市場和社會發(fā)展需要的服務(wù)性組織要“增”和“進”，并做到社會組織結(jié)構(gòu)“進”與“退”的銜接，構(gòu)建一種不同組織序的競爭與合作的新型治理模式，充分發(fā)揮社會自主活力與國家統(tǒng)籌協(xié)作的兩大優(yōu)勢，這2方面任何一方缺失的制度和組織，都不可能是完善的制度和組織。從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來的社會組織還只是一種自生自發(fā)的力量，它只能在社會發(fā)育相對成熟、國家對社會管理方式的轉(zhuǎn)化時期才得以發(fā)生并發(fā)展。改革開放以后，我國對農(nóng)村社會管理模式處于從嚴格管制模式轉(zhuǎn)向服務(wù)模式，國家權(quán)力以有限原則來運行，國家權(quán)力的“退”為社會組織的“進”提供了空間。但長期以來形成的國家權(quán)力“強”、社會權(quán)力“弱”的格局改變不是朝夕之事。受嚴格管制模式思維的影響，國家權(quán)力并未達到實質(zhì)性的“退”與“減”，相反，對農(nóng)村社會的管制卻是“進”和“增”，原本設(shè)計為村民自治的組織一村民委員會也在基層政府的嚴格掌控之下，其他社會性組織被局限在有限的空間，難以施展社會組織的公共服務(wù)職能。 2．2農(nóng)村社會組織管理中的嚴格管制主義的束縛在法制化規(guī)范化的要求下，我國制定了許多針對民間組織管理的法律、法規(guī)和政策，包括農(nóng)村社會在內(nèi)的各種社會組織處在國家法律的過度控制之下，嚴重約束了其自主發(fā)展的空間。具體表現(xiàn)在：第一，雙重管理制度。根據(jù)我國法律要求，民間組織進行登記前，必須得到主管部門的批準，然后由登記機關(guān)進行管理。實踐中主管部門嚴格控制社會組織的發(fā)展，登記機關(guān)卻又疏于管理。結(jié)果我國社會組織數(shù)量嚴重不足，運行失犯。嚴格的登記制度，尤其是社會組織成立的資金條件的約束，使大量農(nóng)村社會組織無法實現(xiàn)登記，以合法身份開展活動。第二，非競爭性原則和跨地區(qū)限制。民間組織登記條例要求同一行政區(qū)域內(nèi)不得設(shè)置業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織，以避免競爭；同時要求民間組織不得設(shè)立異地分支機構(gòu)。這些規(guī)定固然方便了主管部門和登記部門對社會組織的管理，但也使社會組織失去自我發(fā)展的空間。第三，嚴格的日常管理制度。法律要求民間組織必須進行重大活動請示報告和年檢，由于何謂“重大”定性困難，結(jié)果造成所有活動都必須請示獲得批準。對于一些農(nóng)村社會組織來說，受各種因素的影響，這些日常的管理活動制約了其正常工作的開展。從我國民間組織的現(xiàn)行管理制度來看，一方面表現(xiàn)出強烈的限制和控制特征；另一方面激勵和監(jiān)管制度則嚴重缺失，從而使民間組織的發(fā)展壯大遭遇嚴重的體制性障礙。在這種管理模式下，許多農(nóng)村社會組織無法實現(xiàn)其社會陛職能，只能是“兩委”控制下的附屬性組織，離真正的獨立、自主的社會性組織距離遙遠。

2．3農(nóng)村社會組織自身弊端的制約由于農(nóng)村社會組織發(fā)展的環(huán)境以及村民自身的素質(zhì)、財力等因素的制約，農(nóng)村社會組織自身的弊端得以顯現(xiàn)，加劇了農(nóng)村社會組織自身的發(fā)展。這些弊端表現(xiàn)在：一是農(nóng)村社會組織資源獲取能力差，功能較為單一，無法獲得足夠的農(nóng)民的認可與必要的財力支持，也就無法為村民提供更多的公共產(chǎn)品。如此惡性循環(huán)，加劇了農(nóng)村社會組織自身弊端的擴大化。二是農(nóng)村社會組織的組織結(jié)構(gòu)單一，然而不少農(nóng)村社會組織以“家族式”“夫妻店”等靈活多樣非正式化形式存在，缺乏社會公眾的參與更缺乏與其他組織之間的協(xié)作，難于有效動員更大范圍內(nèi)的資源。三是農(nóng)村社會組織自立性差、凝聚力弱。許多社會組織，是應(yīng)上級政府的號召而建立的，不是農(nóng)村社會內(nèi)生的組織，從其誕生之日起就意味著依賴政府的輸血，而造就自立性差，這樣的組織無法真正吸納村民的意愿，保護村民的利益需求，因而缺乏凝聚力、號召力。

3完善農(nóng)村社會組織管理體制的對策

為了使農(nóng)村社會組織有更好的政治環(huán)境、更大的發(fā)展空間，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良機，適應(yīng)時代的發(fā)展對農(nóng)村社會組織提出的更高要求，必須將農(nóng)村社會組織納入規(guī)范化管理，建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府管理、社會監(jiān)督和社會組織自律相結(jié)合的農(nóng)村社會組織管理格局。

3．1加強黨組織的領(lǐng)導(dǎo)“必須堅持黨管農(nóng)村工作，始終把加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)作為推進農(nóng)村改革發(fā)展的政治保證”是黨的文獻確定的基本原則。強化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、相關(guān)部門組織協(xié)調(diào)、各負其責的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制；加強村級黨組織對農(nóng)村社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，加大農(nóng)村社會組織黨員覆蓋率，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，確保農(nóng)村社會組織正確的發(fā)展方向。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)必須貫穿在農(nóng)村社會組織的成立及運轉(zhuǎn)的全過程，既要認識到培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織的重要性，又要認識到加強對農(nóng)村社會組織管理，尤其是加強農(nóng)村社會組織中黨建工作的重要性。只有這樣做，黨組織才能在農(nóng)村社會組織中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，共產(chǎn)黨員才能發(fā)揮先鋒模范作用。只有切實加強黨對農(nóng)村社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保民間組織堅持正確的政治方向，確保黨的路線、方針和政策在農(nóng)村社會組織中得到貫徹落實，確保農(nóng)村社會組織在政府有效地監(jiān)督與管理下，按照本組織章程規(guī)定的宗旨開展活動，并得到健康發(fā)展。

3．2強化政府為主的管理在對待農(nóng)村社會組織的問題上，政府部門的基本職能定位為引導(dǎo)、扶持、規(guī)范、監(jiān)督、維護、整合。引導(dǎo)就是要求政府制定適宜政策，引導(dǎo)農(nóng)村社會的發(fā)展，如各種以社會服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量為依據(jù)的獎勵、激勵機制，科學合理地評估、考核機制，對不同類型的農(nóng)村社會組織分類指導(dǎo)；要著力按市場化原則改革和發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會，積極培育農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，加大扶持公益慈善類社會組織，鼓勵社會力量興辦民辦非企業(yè)單位，支持發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，引導(dǎo)和規(guī)范科、教、文、衛(wèi)、體等社會組織以及隨著人民生活水平提高而逐漸涌現(xiàn)的新型組織。扶持就是對于各種農(nóng)村社會組織首先要在資金上給予資助，只要符合登記條件的農(nóng)村社會組織，政府都要給予一定的資助，也可以采用購買服務(wù)的方式，支持相應(yīng)的農(nóng)村社會組織開展工作，也可以派出工作人員一指導(dǎo)、培訓(xùn)農(nóng)村社會組織開展工作。規(guī)范就是要求政府完善社會組織管理的法律體系，從登記一運行一監(jiān)督等管理過程都有法可依，規(guī)范不等于嚴格控制，對于農(nóng)村社會組織可以放寬登記的要求，只要符合人員、場地的條件，不必拘束于資金條件，就允許登記，讓更多的農(nóng)村社會組織具備合法身份。監(jiān)督就是要求政府嚴格履行對農(nóng)村社會組織的監(jiān)管職能，作到嚴格執(zhí)法，保障村民、社員(會員)的合法權(quán)益。維護就是要求政府為農(nóng)村社會的生存創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。整合就是要求政府整合農(nóng)村各種類型的組織，促使其發(fā)生正面的社會效應(yīng)。

3．3完善社會監(jiān)督和社會組織自律相結(jié)合的機制 農(nóng)村社會組織的健康發(fā)展除了社會環(huán)境的改善外，關(guān)鍵在于農(nóng)村社會組織自身的發(fā)展，必須通過社會監(jiān)督與自律相結(jié)合原則完善自身建設(shè)。首先，要建立以章程為核心的內(nèi)部管理制度，完善農(nóng)村社會組織的組織、人事、財務(wù)建設(shè)，促進農(nóng)村社會組織自律機制的形成，做到自主、自律、自強，發(fā)揮更大的作用。其次，要建立社會監(jiān)督體系，農(nóng)村社會組織有義務(wù)主動將政策法規(guī)貫徹執(zhí)行、接受捐贈、政府資助、會費等情況向社會公布，自覺接受社會監(jiān)督。有關(guān)管理機構(gòu)要運用現(xiàn)代化的手段，建立農(nóng)村社會組織的發(fā)展指標體系、評估體系和監(jiān)督管理系統(tǒng)。再次，加強農(nóng)民參與權(quán)的保障、農(nóng)民參與、合作意識的培養(yǎng)，社會監(jiān)督和組織自律的交叉點在于村民自身素質(zhì)建設(shè)上，核心內(nèi)容就是農(nóng)民民主權(quán)利意識的培養(yǎng)，農(nóng)民參與、合作能力的提升上。