論文摘要：農村社會組織建設是中國現代國家建構的一部分，其功能與作用不容忽視。由于目前農村社會組織立法進程滯后、法規不健全，管理制度不完善、組織行為不規范，實力不強、社會地位不高，自律機制不健全、遵紀守法意識弱，所以亟須健全社會組織法律法規體系，建立農村社會組織扶持制度，完善農村社會組織內部管理制度，構筑農村社會組織運行機制，強化農村社會組織監管機制。

論文關鍵詞：農村社會組織；對策

一

2007年，中共十七大報告首次把社會組織放到全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”建設的高度進行了系統的論述，明確提出“重視社會組織建設和管理”，賦予了社會組織更重要的使命。近年來，社會組織以醒目的形象進入政府和公眾的視野，社會各界對社會組織在各個領域發揮作用的期待也與日俱增。特別是農村社會組織問題，受到學界的廣泛關注，成為農村研究領域的一個重要議題。

本文所述農村社會組織，主要是指縣(市)、鄉(鎮)、村的社會團體和民辦非企業單位。它們是為農業、農村、農民服務的非政府組織，其地域范圍不僅包括縣，也包括尚未完成城市化的市(區)；其組織主體不僅包括農民，也包括城鎮居民。

農村社會組織作為中國社會組織的重要組成部分，是新時期共產黨執政的社會基礎，是形成農村新型社會治理結構的重要主體，是基層民主政治的重要力量。它們對于推進社會管理體制創新、完善社會管理和公共服務，對于構建社會主義和諧社會、實現國家與社會良性互動、保障黨和國家長治久安，都具有重要意義和重要影響。作為一種新型組織形式，它主要有兩大功能，一是利用鄉村社會內部的邏輯和規則推動社會自律，構造社會共識；二是節省社會運行成本。農村社會組織有四大作用：一是自覺服務“三農”；二是助推經濟發展；三是促進社會穩定；四是維護自身權益。

農村社會組織還處于發展的初級階段，受經濟發展水平和政策環境等因素影響，發展還很不夠。根據我們的調查，主要存在以下問題：(1)社會組織的立法進程滯后，法規不健全。至今沒有制定結社法，沒有專門的、全面的、嚴謹的關于社會組織管理的《社會組織法》，使得社會組織的設立、性質、地位、作用及職能等沒有完全明確、規范，缺乏行業自律環境。同時在人員編制、職稱評定、醫療保險、養老保險、稅收減免等方面也沒有相配套的法規與政策，這使多數社會組織的隊伍不穩定，人員和知識結構老化，缺少應有的活力與作用?，F有的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法規側重于登記管理程序，實體性規定較少，一些內容、條款過于原則、籠統，已不能很好地適應當前實際工作需要。(2)農村社會組織的管理制度不完善，組織行為不規范。從政府管理部門來看，業務主管單位未充分履行監管職責，與登記管理機關缺乏溝通。主管部門因人力不足，對農村社會組織工作調查研究不夠，分類指導服務不夠，監督管理不到位。政府的扶持政策和措施缺位。從社會組織來看，許多協會沒有按要求獨立于主管單位，有的協會組織的管理力量與當前的工作任務不相適應，有的協會檔案資料不完善、會費票據使用不規范，有的協會財務管理不規范；有些社會組織規章制度不完善，組織機構不健全，或制度不落實等等。(3)農村社會組織實力不強，社會地位不高。它主要表現為農村社會組織數量較少，先天活力不足，經濟實力過弱，群眾對農村社會組織的認知范圍很窄。(4)農村社會組織自律機制不健全，遵紀守法意識不強。一些社會組織不遵守國家法律規定，有的未進行登記就私下開展活動，有的擅自開展違法違規或違反章程規定的活動。并且，這些組織缺乏自覺接受監督的意識。

從宏觀大局看，我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設全面推進，國家對“三農”的投入不斷增加，統籌城鄉發展的力度逐漸加大，城鄉經濟的關聯度顯著增強，農業農村發展的有利條件和積極因素在積累增多，發展基礎進一步夯實，從而為農村社會組織的發展提供了新的機遇。中共十七大報告提出：“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能?！敝泄仓醒腙P于推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求：“培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能?！边@表明，黨和國家更加重視社會組織，希冀農村社會組織發揮積極作用。

二

站在新的歷史起點上，建設有中國特色的社會組織，需要我們進一步加強農村社會組織建設，促進農村社會組織健康發展。針對農村社會組織的問題和未來發展需要，基于建構農村公共利益表達機制、優化農村治理能力、重塑農村社會網絡、健全農村民主管理制度的考慮，我們提出如下對策與建議：

(一)健全社會組織法律法規體系，將農村社會組織納入法治軌道。

社會組織對鄉村社會進行底層整合，可以構造民主制度運行的基礎結構；社會組織有序參與鄉村社會的民主管理，可以推動農村基層政治參與的擴展、議事協商水平的提高；社會組織發展和社會自治能力的提高，可以促進農村基層民主制度的深化和完善。而民主與法制是密不可分的。社會組織作為市場經濟發展的必然產物，其成長離不開法制，其發展一定要有相關法律法規的支持。弘揚法治精神，是農村社會組織必須達到的境界；將農村社會組織納入法治軌道，是建設社會主義法治國家的必然選擇。一個合法的社會組織，必須遵守當地的所有適用法規；制定組織的近期發展目標和長遠發展規劃，必須以國家的法律法規為依據。要改變社會組織立法進程滯后的局面，我國必須加快社會組織管理立法速度，抓緊制定《中華人民共和國社會組織法》，真正從法律層次規范社會組織的性質、地位、職能、權利和義務、設立條件、審批程序、運行機制等，解決社會組織管理法規層次低的問題；抓緊制定社會組織行為規則，對社會組織違法違紀的懲戒作出規定，使社會組織和服務對象的維權工作真正有法可依，有效解決社會組織管理法規可操作性差的問題；抓緊健全社會組織管理規程，對相互沖突、不合時宜的規章及條款予以修訂或廢止，解決社會組織管理法規不完善、不系統、相互沖突的問題。為盡早形成完善的法律體系，要重點做好以下四方面的銜接：一是與憲法關于公民結社自由原則相銜接的結社法律；二是與結社法律相銜接的實施細則和單項法規；三是與社會組織立法相銜接的政府規章；四是與政府規章相銜接的社會組織制度。當前，要全面修訂出臺社會團體、民辦非企業單位和基金會三個條例，推動行業協會等單項立法，不斷提升社會組織的法律地位和社會地位。同時，還要大力開展社會組織法規的宣傳，增強公民和社會組織依法辦事的法律意識。在全國沒有立法的情況下，各省、市、自治區可先行通過《社會組織管理條例》，對社會組織的活動范圍、職責、稅費優惠等等作進一步細化。

(二)建立農村社會組織扶持制度，形成對現代國家建構的內在支撐和助力。

面對鄉村社會的社會組織和自治能力不足，需要國家進行適度扶持。農村社會組織建設實質上是中國現代國家建構的一部分。通過社會組織建設發展農村民主，是新階段國家建構和農村社區發育的新型結合模式。這種結合模式既體現了現代化中的農村社會的文明轉型，適應現代國家權力擴展和滲透的需要，又開發了社會內在組織資源和自治能力，形成對國家建構的內在支撐和助力。因此，地方政府應加大對農村社會組織的扶持力度。一要深入研究政府向社會組織轉移職能的政策體系，推動各級政府及各部門與社會組織開展多層次合作，落實稅收優惠政策，解決困擾社會組織發展的突出問題。二是制定農村社會組織發展規劃。政府各相關部門要圍繞本行業特點，制訂本行業社會組織發展規劃，積極鼓勵和支持社會急需的公益服務類社會組織發展。要降低準入門檻，簡化程序，大力扶持農村社會組織健康發展。三是建立農村社會組織發展經費長效保障機制。主要是三大機制：農村社會組織發展投入保障機制；公共財政對農村社會組織的資助和獎勵機制；以項目為導向的政府購買服務機制。四是允許農村經濟性的行業協會或者技術協會參與一定的經營活動，并提供相應的稅收減免政策，增強社會組織的生命力。財政、稅務部門要盡快落實國家關于公益性社團和基金會享受捐贈稅前扣除的政策，鼓勵企業和企業家為公益事業多作貢獻、回報社會。對公益慈善組織的捐贈稅收優惠實行普惠制，簡化稅收減免程序，鼓勵個人對公益組織的捐贈，擴大社會組織稅收優惠種類和范圍。在財產稅、商品稅、房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅等方面給予社會組織稅收優惠。建立稅收優惠配套措施和民政部門、財政部門及稅務部門的溝通協調機制。五是建立培訓農村社會組織從業人員長效機制。要加強人員培訓工作，通過組織開展各種培訓不斷提高社會組織工作人員的政治業務素質。六是加強志愿者隊伍建設。要借鑒發達國家非營利組織的成功經驗，把志愿者充實到農村社會組織工作人員隊伍中，使之成為解決社會組織人力資源問題的出路之一。七是對某些農村社會組織可以采取備案制度。一些初創期的農村社會組織，可能不符合社會組織登記條件，可以不予登記，而采取備案方式，支持其發展。

(三)完善農村社會組織內部管理制度，發展社會自治能力。

在一個沒有組織的社會里，溝通成本、管理成本、交易成本及其他社會成本是很高的。改革開放以來，市場取向的經濟體制改革，一方面通過家庭聯產承包責任制賦予了農民市場行為主體的地位，另一方面也造成農民的組織化程度低。通過發展農村社會組織把農民組織起來，提高農民的組織化水平，可以降低農村社會運行成本，體現基層社會生活的群眾自治，最大可能地實現農民的利益。農村社會組織主要是以發展社會自治功能為目標，它既有對國家權力的合法性支撐，也有對濫用權力行為的有效約制。而一套完善的農村社會組織內部管理制度，能夠動員社會最草根層次的力量，將農村居民從政治能力低弱的鄉村田野中整合起來，動員到鄉村民主的政治空間中，體現和發展社會自治能力。為發揮農村社會組織的優勢和長處，增強服務能力，應建立權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度體系。首先，必須完善組織章程。要以章程為核心，建立健全各項內部制度；以章程為依據，健全組織機構如權力機構——會員大會或會員代表大會，執行機構——理事會或董事會，辦事機構——秘書處、辦公室、財務部、宣傳部等，監事機構——監事會，對組織的年度計劃、年度財務審計報告和平時的經濟活動進行批準、監督。其次，必須健全行規行約，加強同業約束。要以維護行業的競爭秩序、確保公平競爭為出發點，加強自律，特別是要建立會議、管理、服務、監督等方面的自律制度，做到以制度規章管人管事管行業。從本行業的發展大計出發，制定成員共同遵守的行為規范，并根據外部環境的變化，及時調整一些具體的規定，這是保證農村社會組織依法運作的必要條件。再次，必須建立民主決策制度。要克服行政化傾向，充分發揮會員代表大會、理事會、監事會的作用，以民主協商、協調、公開公正的方式處理內部事務。在行業組織工作帶頭人的選舉上，要嚴格執行民主辦會的原則，讓會員自己選舉本行業有威信、有知識、善管理、又熱心組織工作的同志擔任領導職務。理事會成員要嚴格按照民主程序選舉產生，會長應由理事會提出人選，實行差額選舉，并實行任期制。要形成民主決策程序，建立健全會議制度和通報制度，鼓勵成員參與決策并對組織的各項活動進行監督，重大決策召開會員大會或會員代表大會，由理事會(或常務理事會)決定，避免個人或少數人說了算，遏制違法違規行為的發生。又次，根據行業特點，制定業人員的行為準則和職業道德規范。各行各業都應有與本行業的社會地位、功能、權利和義務相一致的行為準則和道德規范，每個從業者必須遵守、奉行。特別要制定主要負責人行為規范，對相關人員加以約束，使其自覺遵紀守法，自覺代表整體利益，充分發揮好“領頭雁”作用，引導社會組織向法制化邁進。最后，完善財務管理制度。各社會組織要嚴格執行財務會計制度，做到收支規范、賬目清楚。收取會費和各項服務性費用要堅持標準合理、公開的原則，并如實開具票據。社會組織的經費及按照國家規定取得的合法收入，應主要用于其章程規定的業務活動，接受的捐贈、資助要嚴格按照與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。應有專人負責財務，制定財務報告，并以適當方式向會員、社會公布有關情況，保證公民及政府的知情權和監督權的實現。另外，還要規范社團收取會費制度，促進社團健康發展。 (四)構筑農村社會組織運行機制，使之在國家社會管理規則框架中按照既定的規則體系追求自身利益和目標。

作為農村民主的社會基礎性構造，良好的農村社會組織運行機制可以為發展民主奠定社會基礎性條件，健全和完善農村民主管理，實現國家權力、農村基層民主管理權力和社會網絡基礎的無縫對接，保障現代國家在農村的建構和農村民主管理的發展之間形成良性循環。它把長期以來隔膜于現代政治之外的農村居民從模糊混沌的社會田野中納入有規則體系、有價值認同和有權利認可的社會共同體中，有助于將無聲無序、缺乏政治參與規則的農村居民按照既定的規則體系去追求自身利益和目標。構筑系統科學的農村社會組織運行機制，一是構筑工作機制。主要是建立登記管理機關、業務主管單位、公安部門、稅務部門、技術監督部門、物價部門等相互配合、行動一致、協調運作機制，解決認識不一致、說法不一致、行動不一致、相互掣肘的問題；建立責權明確、運轉有效的法人治理結構，強化章程的核心地位，建立起選舉、議事、財務、人事等各項具體操作規范，增強自主運作能力。農村社會組織要按照自己的宗旨和業務范圍開展活動，著力提高籌措資金、運作項目、交流技術、反映訴求、維護權益等方面的能力，加強與政府、企事業單位和其他組織的合作，面向會員、行業和民間提供更多的公共服務和公益支持。二是構筑動力機制。要教育民間組織的領導成員和專職工作人員樹立正確的組織觀念，克服臨時觀念和散漫情緒，促使其全身心投入，形成思想動力。要把獎懲、考核、競爭有機結合起來，形成工作動力。把獎懲、考核機制作為促進社會組織依法開展活動的有效手段，制定獎懲細則，建立分類評估指標體系，健全操作規范、運轉協調的評估工作機制，準確評估服務效率、服務質量、管理水平、工作業績等，不斷提高評估工作的科學性。要制定競爭規則，實現有序競爭，促進社會組織持續不斷地改進管理水平和服務質量。三是構筑自律機制。要教育社會組織成員嚴格照章辦事，尤其要強調領導成員帶頭遵守規章制度，強化自律觀念，發揮表率和示范作用，形成凝聚力和向心力。要抓好組織成員思想業務素質的提高，典型引路，發揮組織成員的主觀能動性，使其自覺按照章程的要求開展各項活動。建立組織內部通報批評制度和年末評比制度，促進人員自律。建立誠信記錄和評估制度，促使會員普遍樹立“誠信、守法、敬業、自律”和“承諾是金”的理念，營造誠信守約的氛圍。

(五)強化農村社會組織監管機制，實現地方政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動。

發展社會主義民主，一方面牽涉到國家權力的改造，另一方面牽涉到市民社會的重新建構。二者相輔相成，推動著中國社會轉型。國家權力改造的重要方面，是建設服務型政府。市民社會建構的重要方面，是發展農村社會組織。國家對鄉村社會的服務性力量與農村社會組織有機聯結，使得農村社會進入國家制度框架中，成為國家體制的重要一環，它既能增強國家規范和滲透鄉村社會的能力，又能組織農村居民以組織化的機制承接鄉村社會的公共事業和公共服務，協調國家與社會之間的關系，增強農村民主發展的治理性力量，實現地方政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動。加強對農村社會組織的管理和監督，政府可從以下五個方面著力：

第一，轉移部分政府職能。要推進政事公開，逐步理清政府、市場、社會的邊界，為社會組織發揮應有作用提供空間和舞臺。當前，要著手解決政府職能越位、社會組織職能不到位問題，將原來由政府主辦的為社會發展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，政府只保留調查研究、制定政策、宏觀調控、監督管理等職能。就行業管理而言，政府的職能是制定產業政策、調控產業結構、監督政策落實等，應該將編制行業發展規劃、收集并發布行業發展信息、制定行業標準和行規行約、決策咨詢、行業統計與調查、資質資格的考核、展覽展銷、行業自律、價格協調和行業性集體談判、反傾銷中的應訴和調查等職能移交給行業協會、商會。在學術研究領域，應將技術標準制定、成果鑒定、咨詢服務、項目評審、研究規劃、課題設置、研究經費發放、專業人員培訓、學術評價等職能移交給學術性組織；在人力資源領域，應將職業道德規范、職業培訓和繼續教育、制定從業標準、組織從業資格考試、專業技術職務職稱評審、懲戒不良從業者等職能轉移給職業及從業者組織等。對于這些職能的轉變和定位，要有長遠規劃，循序漸進。要逐步取消行業協會業務主管單位，減少行政干預，提升行業協會參與社會管理和社會服務的能力。政府部門與行業協會之間要建立新型的合作關系，實行政府購買服務。監察部門應負責受理行業協會對政府機關侵害其合法權益的檢舉和投訴。法制部門應負責受理行業協會提出的行政復議。

第二，完善農村社會組織結構和布局。要從廣大人民群眾迫切需求和社會發展客觀需要出發，大力發展有利于改善民生、提高社會公共服務水平和有助于緩解社會矛盾、促進社會和諧的社會組織，特別是積極促進以志愿服務、慈善公益、老齡工作等為主要內容的聯合性、專業性社團組織發展；積極發展符合產業發展方向、適應市場化進程的行業性社會組織：鼓勵發展教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等公益性社會組織。要協調發展各類組織。實踐證明，先進的文化不去占領農村文化陣地，落后的、愚昧的、反動的思想就會侵蝕人們的思想。因此，要在繼續發展經濟性組織的同時，著力發展群眾性的、符合當地特色的、為百姓喜聞樂道并愿意廣泛參與的基層文化娛樂類組織，如橋牌協會、歌舞協會等，吸引農村居民參加。還要大力發展農村弱勢群體的保護性公益組織，如建立老年人協會、婦女兒童保護協會等。

第三，狠抓規范管理。一是要堅持依法登記、年檢。社會組織登記、年檢管理是國家賦予民政部門的一項重要職能。要按照有關條例和政府令的要求，堅持分類指導、明確責任、規范程序、整體推進。要建立統一歸口管理秩序，杜絕在審批上相互割據，在管理上各自為政的無序局面。各職能部門和業務主管單位要通力合作，各司其職，共同把好“五關”，即審核審批登記關、印章刻制準予關、機構代碼核發關、銀行開戶許可關、收費許可申領關。要強化年檢工作的嚴肅性，提高參檢率，大力推進網上年檢。二要扎實推進行業協會政會分開，其職能、機構、人員、財務等方面與政府、企事業單位徹底脫鉤，著力解決好“明脫暗不脫”問題。社會團體要改變過去由上而下指令性設立，社團主要領導均由政府部門公務人員兼任的狀況，逐步轉向由下而上，自愿組成，黨政機關公務人員不再兼任社團主要領導職務，走“經費自籌、人員自聘、工作自主”的道路，堅持依法和依照章程開展活動，使社團真正獨立地發揮積極作用。三要建立和完善相應管理制度。要加強社會組織登記管理機關力量。省一級民間組織管理局可增加編制，高配負責人，局內按登記類別設處室。各市、縣都應設立專門機構，配備專職干部。要切實加強黨對社會組織的領導，在各級社會組織登記管理部門設立社會組織黨工委，擴大黨在社會組織中的組織覆蓋和工作覆蓋，把握社會組織發展的正確方向，使社會組織成為黨領導下的可靠建設力量。要完善民間組織各類檔案資料。《章程》、會員人會申請及審批表、會議資料、會費標準、活動方案、財務檔案等規范的文書資料，做到有記錄、有案可查。

第四，明確分工，落實職責。民政部門、業務主管單位和相關職能部門要各負其責，齊抓共管，形成推進農村社會組織建設與管理的合力。要著手建立“以完善雙重管理體制為核心，齊抓共管”，靈活有效的管理機制，解決沒有抓手、沒有監督和落實措施、無衡量和追究手段、無有效對話途徑等問題；著手建立登記管理機關、業務主管單位、公安部門、稅務部門、技術監督部門等相互配合，行動一致，協調運作的整合機制。有條件的地方，可以探索建立以民政部門為牽頭單位的社會組織工作協調機制。推進農村社會組織發展模式和管理體制創新，鼓勵各地將中央要求與本地實際相結合，要大膽實踐，敢于探索，先行先試，為農村社會組織改革發展提供經驗。

第五，健全監督機制。要建立對社會組織進行業務監督、執法監督、社會監督的體系，促進社會組織自律機制的形成和完善。切實改變“重登記，輕管理”的傾向，改進和加強以年度檢查、社會評估、信息公開為主要內容的日常管理，堅持依法行政，完善執法程序，維護社會組織合法權益，查處社會組織違法違規活動和非法組織，不斷提高行政執法水平。要把年檢工作與日常監督、績效評估、行政執法等工作結合起來，提高依法監管能力。要健全社會組織工作評價和人員考核辦法。建立具有廣泛代表性的評估委員會，培育具有相對獨立性的評估機構，凡是符合條件的社會組織，都可自愿申請參加等級評估，通過公正公平公開的評估活動，促進社會組織良性發展。