關(guān)鍵詞: 住房保障 公共租賃住房 市場機(jī)制 住房租賃補(bǔ)貼

內(nèi)容提要: 大力發(fā)展公共租賃住房是我國解決住房保障問題的一項(xiàng)重要政策選擇，但政府主導(dǎo)的公共租賃住房制度在實(shí)施過程中面臨著資金來源、土地供應(yīng)、建設(shè)運(yùn)營、租金標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行監(jiān)督等諸多困難。借鑒有關(guān)國家成功經(jīng)驗(yàn)，從我國實(shí)際情況出發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)公共租賃住房的市場化改革理應(yīng)成為完善我國公共租賃住房制度的新趨向，而完備的住房租賃補(bǔ)貼制度則是這一制度體系健康運(yùn)行的關(guān)鍵與核心。為此，我們還需專業(yè)化公司、新型土地供應(yīng)、政策支持等相關(guān)配套制度的及時跟進(jìn)，以形成政府與社會良性互動的住房保障格局。 大規(guī)模實(shí)施以公共租賃住房建設(shè)為主導(dǎo)的保障性安居工程，堅(jiān)決遏制部分城市房價(jià)過快上漲勢頭，切實(shí)滿足廣大人民群眾的基本住房需求，是黨和政府在新形勢下做出的著力保障和改善民生、促進(jìn)社會和諧進(jìn)步的重要政策選擇。但是，當(dāng)公共租賃住房建設(shè)在全國范圍內(nèi)快速推進(jìn)的同時，我們必須高度重視和研究解決這一政策措施在實(shí)施過程中所可能遭遇的困難和阻滯，以不斷發(fā)展與完善我國的住房保障制度體系。 一、公共租賃住房——我國保障性住房建設(shè)的政策選擇 2007 年 8 月 7 日，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部( 以下簡稱住建部) 發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出要積極發(fā)展住房租賃市場，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)中小戶型住房面向社會出租。自此，“公共租賃住房”開始逐步成為我國推進(jìn)保障性住房建設(shè)的主導(dǎo)性政策選擇。尤其是 2010 年 6 月 8 日住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》( 以下簡稱《指導(dǎo)意見》) ，更是推動了公共租賃住房在全國范圍的快速發(fā)展。 ( 一) 公共租賃住房的含義解析 公共租賃住房作為有別于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房的一種新型保障性住房，目前尚無一個內(nèi)涵統(tǒng)一的明確界定。分析《指導(dǎo)意見》中對于發(fā)展公共租賃住房的要求，比較各地方公共租賃住房管理辦法中對于公共租賃住房的規(guī)定，公共租賃住房呈現(xiàn)如下特征： 第一，保障性。住房權(quán)是得到《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》、《消除一切形式種族歧視公約》等國際公約一致確認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)。《指導(dǎo)意見》也明確指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見，發(fā)展公共租賃住房是我國政府繼廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房之后推出的保障居民住有所居的一種新型保障性住房。 第二，政策支持性。公共租賃住房不是在房地產(chǎn)市場中自發(fā)生成的，而是由國家推動出現(xiàn)的，是國家為了住房保障的目的人為設(shè)計(jì)的新型住房類別，因此公共租賃住房的發(fā)展，尤其是發(fā)展初期，只有在國家特殊政策的支持下，才能步入正常的發(fā)展軌道。同時，基于公共租賃住房的保障性特質(zhì)，國家也有責(zé)任通過政策支持來推動公共租賃住房的發(fā)展。對此，《指導(dǎo)意見》專設(shè)“政策支持”部分，從土地供應(yīng)、國家投資、稅收優(yōu)惠、金融支持方面給予公共租賃住房發(fā)展以政策支持。 第三，租賃性。這是公共租賃住房的核心特征，也是公共租賃住房與經(jīng)濟(jì)適用房的最大區(qū)別。經(jīng)濟(jì)適用房是為目標(biāo)群體提供的低于市場價(jià)格的產(chǎn)權(quán)住房，而公共租賃住房則是向目標(biāo)群體提供適當(dāng)?shù)淖赓U住房來保障其住有所居。 第四，專業(yè)性。這是公共租賃住房與個人出租住房最大的區(qū)別。傳統(tǒng)的個人出租住房的首要功能是產(chǎn)權(quán)者自住，而公共租賃住房不論是通過新建、改建、收購，還是通過在市場上長期租賃住房等方式籌集的房源，都不是為了自住，而是專業(yè)用于出租的。 第五，供應(yīng)群體廣泛性。在我國原有的保障性住房中，廉租住房的供應(yīng)對象是最低收入群體，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對象是中等收入群體。而《指導(dǎo)意見》規(guī)定： 公共租賃住房的供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。部分地方規(guī)定的公共租賃住房供應(yīng)群體則更加廣泛，如上海將公共租賃住房供應(yīng)對象由戶籍人口擴(kuò)大為常住人口，并且不設(shè)收入限制。 綜上所述，我們可以將公共租賃住房界定為，由國家提供政策支持，各種社會主體通過新建或者其他方式籌集房源、專業(yè)面向廣泛目標(biāo)群體出租的保障性住房，是一個國家住房保障體系的重要組成部分。 ( 二) 公共租賃住房作為我國保障性住房政策選擇的比較優(yōu)勢 國家之所以將發(fā)展公共租賃住房建設(shè)作為解決當(dāng)前住房困難問題的政策選擇，是因?yàn)楣沧赓U住房相較個人購買、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和個人出租等方式所具有的比較優(yōu)勢： 1． 公共租賃住房有利于引導(dǎo)國民“先租后買”，合理住房消費(fèi)。實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，通常有兩種方式： 一種是購買住房，另一種是租賃住房。據(jù)了解，在發(fā)達(dá)國家，首次購房人的年齡比我國要大很多，年輕人長期租房是一種普遍狀態(tài)。在日本、德國，首次購房人平均年齡為 42 歲，法國為 37 歲，美國也在 30 歲以上，英國在 2008 －2009 年間近 32% 的家庭靠租房解決居住問題，而在我國現(xiàn)階段，國民太過關(guān)注購房，而租房則處于相對被忽視的境地。鑒于此，國家應(yīng)在正確引導(dǎo)國民的住房消費(fèi)理念方面有所作為，即住房應(yīng)“從租到買、由小及大”[1]。公共租賃住房為居民提供可租賃適當(dāng)房源，這不僅可以引導(dǎo)鼓勵居民租房，減輕中低收入群體購買住房的經(jīng)濟(jì)壓力，而且可以減少“被買房”群體的數(shù)量，對抑制過高房價(jià)起到積極作用。 2． 公共租賃住房有助于克服廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房的弊端。首先，公共租賃住房擴(kuò)大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問題。因?yàn)榱庾》恐幻嫦蜃畹褪杖肴后w，經(jīng)濟(jì)適用房盡管保障對象是中等收入群體，但其價(jià)格仍然偏高，甚至部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房和商品房價(jià)格相差無幾。由于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和商品房三者之間不能實(shí)現(xiàn)對接，形成兩個數(shù)量龐大的“夾心層”，即收入超過廉租住房申請標(biāo)準(zhǔn)、但無力購買經(jīng)濟(jì)適用房的人群和收入超過經(jīng)濟(jì)適用房申請標(biāo)準(zhǔn)、但無力購買商品房的人群。而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租，在保障范圍上實(shí)現(xiàn)了與商品房的對接。其次，經(jīng)濟(jì)適用房是產(chǎn)權(quán)房，存在套利空間，且通過行政手段進(jìn)行分配，極易誘發(fā)權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租住房，不存在引發(fā)上述弊端的空間或土壤。 3． 公共租賃住房有益于彌補(bǔ)個人出租住房的不足。在我國，個人出租住房主要存在以下不足： 一是數(shù)量少，尤其是在大城市可供出租的房屋數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求； 二是我國城市人口膨脹，住房資源緊缺，加之各城市紛紛出臺“限購令”，致使私人出租住房難以成為租賃住房的主體，發(fā)展空間較小；三是因可供出租的房屋遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求直接導(dǎo)致了過高的租金和“群租”現(xiàn)象。四是房屋租賃專業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)少，出租房屋都是私人閑置房屋，出租并非首要目的，穩(wěn)定性差，租賃房的居住功能存在缺陷，難以達(dá)到產(chǎn)權(quán)房的居家效果。與此不同，公共租賃住房則解決了個人出租住房數(shù)量短缺、運(yùn)營不規(guī)范等問題，為中低收入無房群體提供數(shù)量充足、租期穩(wěn)定、價(jià)格合理的住房。 二、我國公共租賃住房政策在實(shí)際運(yùn)行中面臨的困境 公共租賃住房建設(shè)作為我國政府解決中低收入群體住房困難的優(yōu)先政策選擇，在全國上下正在加緊推進(jìn)實(shí)施，形勢喜人，但是這一政策實(shí)施中存在的諸多隱憂更應(yīng)引起我們的高度重視。 ( 一) 資金來源問題 資金來源是我國發(fā)展公共租賃住房面臨的首要問題。2010 年底住建部發(fā)出的《關(guān)于報(bào)送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》明確提出，2011 年計(jì)劃建設(shè)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房1000 萬套。這相比 2010 年的 580 萬套，增長 72． 4%，其面積大體相當(dāng)于 2010 年全年商品房的供應(yīng)量，創(chuàng)歷年之最，共需投資約 1． 4 萬億元，將達(dá)全國房地產(chǎn)投資規(guī)模的 20%[2]。盡管這 1000 萬套保障類住房有棚戶區(qū)改造住房、經(jīng)濟(jì)適用房等多個部分構(gòu)成，但據(jù)測算，僅廉租住房和公共租賃住房投資就達(dá)約 5000億元[3]，加之其資金占用周期長和投資回報(bào)率低等，資金壓力之大是可想而知的。 對于資金來源，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房應(yīng)堅(jiān)持政府組織、社會參與的原則，各地區(qū)在加大政府對公共租賃住房投入的同時，要切實(shí)采取土地、財(cái)稅、金融等支持政策，充分調(diào)動各類企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資和經(jīng)營公共租賃住房的積極性。《指導(dǎo)意見》在“政策支持”部分規(guī)定： 市、縣人民政府要通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，加大對公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營的投入。省、自治區(qū)人民政府要給予資金支持。中央以適當(dāng)方式給予資金補(bǔ)助。同時，鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長期貸款，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，專項(xiàng)用于公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營，探索運(yùn)用保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道，政府投資建設(shè)的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)范圍。由此可見，我國廉租住房和公共租賃住房建設(shè)的資金將主要來自國家財(cái)政劃撥、地方財(cái)政支出、住房公積金、銀行支持和社會融資。 在國家財(cái)政劃撥方面，2011 年政府工作報(bào)告提出： 住房保障方面，中央財(cái)政預(yù)算擬安排補(bǔ)助資金1030 億元，比上年增加 265 億元[4]，根據(jù)住建部關(guān)于保障性住房建設(shè)資金分配方案，這部分國家投資將主要投入廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。 對于地方財(cái)政支出，國家要求地方政府將保障性安居工程建設(shè)資金納入本級財(cái)政預(yù)算，在財(cái)政預(yù)算中列支。由于地方財(cái)政主要來自土地出讓金，因此國家要求地方政府必須將土地出讓凈收益的不低于 10%投入保障性住房建設(shè)。2010 年全國土地出讓收益累計(jì)達(dá) 2． 7 萬億元。如果按其中 30% －40% 為凈收益計(jì)算，保守估計(jì)約近 1 萬億元，也就是說，有 1000 億元土地出讓凈收益可以投入保障房建設(shè)[5]。 對于住房公積金，2007 年國務(wù)院第 24 號文件明確要求，各地公積金增值收益扣除風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等費(fèi)用外，要全部用于廉租住房建設(shè)。2010 年全國公積金增值凈收益，用于廉租住房建設(shè)的有 50 多億，預(yù)計(jì)今年會有進(jìn)一步提升[3]。另外，2009 年 10 月住建部等七部委發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，隨后確定北京、天津、重慶、唐山等 28 個城市為試點(diǎn)城市[6]。這方面資金去年有 400 多億，預(yù)計(jì)今年和去年相似[3]。但是，因公積金屬于繳存職工個人所有，所以必須優(yōu)先保障繳存職工的權(quán)益，加之社會對于公積金參與公共租賃住房建設(shè)的頗多疑慮，公積金再加強(qiáng)支持力度的空間有限。 在銀行貸款方面，由于保障房建設(shè)資金回收周期長，利潤空間小，并且存在一定的資金償還風(fēng)險(xiǎn)，所以銀行對此熱情不高，發(fā)放貸款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融機(jī)構(gòu)支持保障性安居工程建設(shè)特別是公共租賃住房建設(shè)的中長期貸款政策，擬通過政府補(bǔ)助、注入資本金或者貼息，然后再通過商業(yè)銀行貸款，提高融資能力[3]。 就社會融資而言，國家一直鼓勵社會資金參與保障房建設(shè)，尤其是鼓勵參與公共租賃住房建設(shè)。無論是《指導(dǎo)意見》，還是國家其他有關(guān)保障性住房的文件和地方公共租賃住房管理文件，都有吸引社會資金投入的相關(guān)規(guī)定。但因公共租賃住房投資回報(bào)率低等原因，所以目前各類資金對公共租賃住房建設(shè)大都處于觀望狀態(tài)，參與投資的基本上都是有國資背景的投資集團(tuán)。 綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)公共租賃住房建設(shè)資金面臨的困難和問題： 一是資金缺口巨大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。2011 年廉租住房和公共租賃住房建設(shè)所需資金巨大，除國家財(cái)政劃撥、土地出讓金和住房公積金這三種確定來源外，還有約 2500 億的資金缺口。如果銀行貸款和社會融資積極性仍舊不高，大部分資金將只能由地方政府負(fù)擔(dān)，可能會造成部分地方財(cái)政不堪重負(fù)，以致不能完成公共租賃住房的建設(shè)任務(wù)，或者造成財(cái)政過分傾斜于公共租賃住房建設(shè)，影響政府履行其他職能的后果。二是政府資金利用效率低下。在目前的公共租賃住房政策環(huán)境下，政府資金投入主導(dǎo)公共租賃住房建設(shè)，不動產(chǎn)建設(shè)資金投入巨大、周轉(zhuǎn)率低，可能影響國家其他職能的資金投入，不利于國家經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。三是公共租賃住房建設(shè)缺乏長期穩(wěn)定的資金來源。1000 萬套保障性住房僅是我國保障性住房發(fā)展的一個開端，還遠(yuǎn)不能滿足需求。為此，我國將在“十二五”期間新建保障性住房 3600 萬套，以公共租賃住房和廉租住房為主[7]。因此，以提供租賃住房方式解決中低收入群體住房困難問題不是一種臨時性對策，而是一種持續(xù)性的政策安排，公共租賃住房的建設(shè)、維護(hù)、退出等都將是一個長期持續(xù)的過程，需要長期穩(wěn)定的資金來源。而我國現(xiàn)有的公共租賃住房建設(shè)的資金來源，無論是國家政策性劃撥，還是國家政策性貸款，受政策不穩(wěn)定性的影響是嚴(yán)重的，缺乏公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營穩(wěn)定資金來源的保障制度。 ( 二) 土地供應(yīng)問題 首先，現(xiàn)行政策難以保證公共租賃住房建設(shè)用地的足量供應(yīng)。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，各地要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃，予以重點(diǎn)保障。2010 年 3 月國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，規(guī)定保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的 70%[8]。但是，我國住房建設(shè)用地資源緊張，保障性住房建設(shè)用地過多會對商品房建設(shè)用地形成“擠出”效應(yīng)，危害地方“土地財(cái)政”，在利益博弈下，難以保證地方政府對以上公共租賃住房土地供應(yīng)政策的實(shí)施力度。 其次，現(xiàn)行政策難以保證所供土地符合公共租賃住房用地的質(zhì)量要求。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對集中建設(shè)。要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域，同步做好小區(qū)內(nèi)外市政配套設(shè)施建設(shè)。在外來務(wù)工人員集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照集約用地的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)各類投資主體建設(shè)公共租賃住房，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。但是，這些規(guī)定只具有指導(dǎo)意義。在實(shí)際操作中，地方政府在“土地財(cái)政”的誘導(dǎo)下或是由于信息不充分、不真實(shí)等原因，常常造成公共租賃住房選址偏遠(yuǎn)、布局不合理，不僅加重城市交通與環(huán)保壓力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“棄租”。 再次，現(xiàn)行政策不利于降低公共租賃住房建設(shè)成本。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，面向經(jīng)濟(jì)適用住房對象供應(yīng)的公共租賃住房，建設(shè)用地實(shí)行劃撥供應(yīng)。其他方式投資的公共租賃住房，建設(shè)用地可以采用出讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償使用。可以預(yù)見，公共租賃住房是我國今后住房保障體系中的一個重要組成部分，提供政策支持、力所能及降低建設(shè)成本是各級政府的責(zé)任。但是按照當(dāng)前政策，公共租賃住房建設(shè)用地采用劃撥和有償使用相結(jié)合的方式，自然提高了公共租賃住房建設(shè)的成本，這部分成本不僅會以租金形式加重承租者負(fù)擔(dān)，而且由于面向經(jīng)濟(jì)適用住房以外群體的公共租賃住房建設(shè)土地成本仍然很高，降低了公共租賃住房的利潤，不利于社會投資公共租賃住房建設(shè)。 最后，土地分類供應(yīng)政策在實(shí)踐中難以有效付諸實(shí)施。按照規(guī)定，公共租賃住房用地要按供應(yīng)對象類別實(shí)行無償劃撥或有償使用。但在實(shí)踐中，公共租賃住房的供應(yīng)對象是中等以下收入無房群體，在設(shè)計(jì)規(guī)劃時很難確定將來的承租對象類別。如果建設(shè)規(guī)劃時首先確定各種群體承租比例，在配租時對承租群體分類控制，會大大增加操作難度，造成不必要的成本浪費(fèi)。 ( 三) 建設(shè)運(yùn)營問題 對于公共租賃住房的建設(shè)運(yùn)營，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，充分調(diào)動各類企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)投資經(jīng)營公共租賃住房的積極性。這表明公共租賃住房可以由政府建設(shè)經(jīng)營、也可以由其他機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)營。目前我國各地方對公共租賃住房的建設(shè)運(yùn)營規(guī)定差異較大，一些地方規(guī)定由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營公共租賃住房，如天津、上海，還有一些地方規(guī)定只由政府建設(shè)經(jīng)營公共租賃住房，如北京、重慶，不一而終。對此，筆者認(rèn)為公共租賃住房由政府建設(shè)運(yùn)營弊端甚多： 首先，容易受到政府低效的影響。房屋的建設(shè)和管理屬于經(jīng)濟(jì)活動，需要高效的市場化建設(shè)運(yùn)營管理模式。我國政府機(jī)構(gòu)龐大，行政部門重疊，行政程序復(fù)雜，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的命令式的管理模式依然存在，國家行政投入和產(chǎn)出的比例嚴(yán)重失調(diào)，在這種情況下由住房保障部門或政府另外組建機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共租賃住房建設(shè)，進(jìn)行公共租賃住房的日常運(yùn)營工作，如公共租賃住房的租金收取、房屋維護(hù)、住房安全檢查、對物業(yè)服務(wù)公司工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督等，會造成公共租賃住房建設(shè)運(yùn)營效率不高、服務(wù)水平低下、甚至導(dǎo)致公共租賃住房最后淪為貧民窟。 其次，容易受到政府信息不對稱的影響。市場供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制可以促使市場雙方信息對稱，最后為買方提供符合需求的商品。而國家建設(shè)運(yùn)營公共租賃住房是出于政治原因，不以營利為目的，不受到市場供求關(guān)系的調(diào)控，《指導(dǎo)意見》和各地具體實(shí)施意見中雖然有關(guān)于公共租賃住房的選址、設(shè)計(jì)、裝修、物業(yè)服務(wù)等方面相關(guān)規(guī)定，但這只是一種指導(dǎo)性的規(guī)定，在實(shí)踐中容易因政府信息不周全、不真實(shí)，或是忽視群眾意見導(dǎo)致公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營不符合需求，甚至被“棄租”。 最后，容易為權(quán)力尋租提供條件。由于公共工程中政府既作為公共利益的代表，充當(dāng)裁判者，又直接參與經(jīng)濟(jì)活動，所以公共工程中一直都存在嚴(yán)重的權(quán)力尋租現(xiàn)象。公共租賃住房建設(shè)耗資巨大，由政府建設(shè)運(yùn)營公共租賃住房，其招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等環(huán)節(jié)都可能為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間，滋生腐敗，造成公共租賃住房質(zhì)量低下、成本過高、重復(fù)建設(shè)、國家資金大量流失等嚴(yán)重問題。 ( 四) 租金標(biāo)準(zhǔn)問題 《指導(dǎo)意見》規(guī)定，公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統(tǒng)籌考慮住房市場租金水平和供應(yīng)對象的支付能力等因素合理確定，并按年度實(shí)行動態(tài)調(diào)整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請廉租住房租賃補(bǔ)貼。目前有少部分地區(qū)采用公共租賃住房以市場價(jià)格出租，對承租對象發(fā)放租房補(bǔ)貼的形式，如天津、廈門，大部分地區(qū)的具體實(shí)施意見都規(guī)定公共租賃住房以“低于”市場價(jià)格配租，以此體現(xiàn)公共租賃住房的保障作用。如上海規(guī)定： 按略低于市場租金水平，確定公共租賃住房的租賃價(jià)格，具體由各運(yùn)營機(jī)構(gòu)按規(guī)定制定，報(bào)住房所在地的區(qū)( 縣) 物價(jià)部門和房管部門備案； 2010 年 7 月北京首次公布公租房項(xiàng)目的成本租金比市場租金低 12%—35%； 重慶公租房租金只有市場價(jià)的 60%。但是，這種明顯低于市場水平的租金標(biāo)準(zhǔn)也會帶來相應(yīng)的問題或后果： 首先，低于市場價(jià)格的租金標(biāo)準(zhǔn)尤其不利于社會資金投入公共租賃住房建設(shè)。社會資金參與公租房建設(shè)運(yùn)營的方式可以有兩種： 政府主導(dǎo)投資建設(shè)的公共租賃住房進(jìn)行社會融資和社會資金單獨(dú)投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)。不論哪種形式，社會資金最看重的是穩(wěn)定高額的回報(bào)，但目前政府嚴(yán)格限制公共租賃住房的租金，公共租賃住房的租金采取低于市場價(jià)格的方式，租金回報(bào)率只有 3% 不到[9]，難以吸引社會投資。 其次，低于市場價(jià)格的租金標(biāo)準(zhǔn)不利于建立合理的住房租賃體系。從世界范圍來看，個人租賃住房在各國都占有重要比例，甚至很多國家只有個人租賃住房。從中國具體國情分析，個人租賃住房由于數(shù)量多、供應(yīng)彈性強(qiáng)等特點(diǎn)不會被公共租賃住房取代，在住房租賃市場中還會占有重要比例。中國合理的住房租賃市場應(yīng)該由專業(yè)的公共租賃住房和大量個人租賃住房共同組成，但目前我國提供的公共租賃住房租金低于市場定價(jià)，過度沖擊個人租賃住房市場。根據(jù)競爭原理，私人住房租金會相應(yīng)下調(diào)，過低的利潤導(dǎo)致越來越少的人出租房屋，國家就需要建設(shè)更多的公共租賃住房，不利于建立合理的租賃房屋體系。 最后，目前的租金分類標(biāo)準(zhǔn)不能合理保障不同收入人群。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，我國公共租賃住房的租金實(shí)際上分為兩個層次，即規(guī)定符合廉租住房保障條件的家庭可以申請廉租住房租賃補(bǔ)貼，其他群體都要支付全額租金。公共租賃住房面對中等以下收入群體，但這部分群體的支付能力也有很大差距，國家在租金水平上只劃分為兩個層次不能滿足群眾需求，還會造成國家資金的浪費(fèi)。 ( 五) 執(zhí)行監(jiān)督問題 目前國家是以行政控制方式執(zhí)行和監(jiān)督公共租賃住房建設(shè)。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房實(shí)行省級人民政府負(fù)總責(zé)、市縣人民政府抓落實(shí)的責(zé)任制。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)( 住房保障) 部門負(fù)責(zé)公共租賃住房的行政管理工作，發(fā)展改革、監(jiān)察、財(cái)政、國土資源、規(guī)劃等有關(guān)部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。2011 年 2 月住建部陸續(xù)與各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市簽訂《保障性住房目標(biāo)責(zé)任書》，完成 1000 萬套保障性安居工程住房的分配任務(wù)，并給地方政府下達(dá)“死命令”： 所有分配完成的目標(biāo)任務(wù)，必須在今年 10 月 31 日前全部開工，否則主要領(lǐng)導(dǎo)將遭到從約談到行政處分乃至降級、免職的嚴(yán)厲處罰。住建部部長姜偉新講話稱，保障性住房的任務(wù)不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)任務(wù)，“更是一項(xiàng)政治任務(wù)”[10]。但是，這種將建設(shè)公共租賃住房作為政治任務(wù)、以行政控制方式執(zhí)行監(jiān)督的體制存在有以下弊端： 首先，行政控制執(zhí)行方式的效果難以保證。由于建設(shè)公共租賃住房會造成地方政府巨大的財(cái)政壓力，還會占用商品房用地?fù)p害當(dāng)?shù)卣摹巴恋刎?cái)政”，地方政府建設(shè)公共租賃住房只是為了完成行政任務(wù)，所以難免會缺乏動力。同時，與地方政府簽訂“責(zé)任書”并不是今年的新創(chuàng)舉，住建部曾與2010 年 5 月與各地方政府簽訂當(dāng)年住房保障工作目標(biāo)責(zé)任書，要求確保完成當(dāng)年工作任務(wù)，但最終該年保障性住房( 指經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房) 用地只完成計(jì)劃的65． 2%[11]； 雖然今年國家加強(qiáng)了控制力度，但能否保證最終效果仍需拭目以待。此外，由于國家只要求各地所領(lǐng)目標(biāo)任務(wù)在今年 10 月 31 日前全部開工，并沒有要求完成時間，所以地方政府完全可以先創(chuàng)造條件于規(guī)定期限內(nèi)全部開工，而對于能否保證資金充足、建設(shè)完成等可在所不問。 其次，行政控制的執(zhí)行方式具有不穩(wěn)定性。行政控制的執(zhí)行方式依賴于國家政策，容易受到政策的變動性或受到國家財(cái)政波動的影響，造成公共租賃住房制度難以長期健康運(yùn)行甚至半途而廢，不利于住房保障制度建設(shè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。 最后，行政考核的監(jiān)督方式標(biāo)準(zhǔn)單一。目前國家對地方公共租賃住房建設(shè)任務(wù)考核的標(biāo)準(zhǔn)只是數(shù)量，所以不排除地方政府會為了政績會多建、濫建公共租賃住房，造成國家資金的浪費(fèi)； 或是一味追求數(shù)量，建設(shè)一大批質(zhì)量低下的公共租賃住房。 三、公共租賃住房的市場化——我國公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向 毫無疑問，公共租賃住房是解決我國住房保障問題的最佳政策選擇，我們必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)這一政策措施的順利實(shí)施。但是，由于我國公共租賃住房政策實(shí)際面臨的諸多困境，我們必須探索推進(jìn)公共租賃住房制度建設(shè)的新路徑，促進(jìn)公共租賃住房在我國的快速健康發(fā)展。 ( 一) 國際經(jīng)驗(yàn)借鑒 要想保障中低收入無房群體能夠租賃住房，必須同時滿足兩個條件： 一是保障存在大量可出租的適當(dāng)房源； 二是保障中低收入無房群體能夠支付房租。從世界范圍看，住房保障也有相應(yīng)的兩種方式： 實(shí)物補(bǔ)貼和貨幣補(bǔ)貼。 實(shí)物補(bǔ)貼是將住房保障兩方面的工作合二為一，由政府集中建造房屋并低價(jià)租賃或出售給符合標(biāo)準(zhǔn)的群體，我國的廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和目前大部分地區(qū)實(shí)行的公共租賃住房制度都屬于實(shí)物補(bǔ)貼制度。縱觀世界各國( 地區(qū)) 的住房保障制度，我們發(fā)現(xiàn)成功采用實(shí)物補(bǔ)貼方式的國家( 地區(qū))都是人口較少的國家( 地區(qū)) ，如新加坡采用實(shí)物補(bǔ)貼保障 80% 以上的居民居住“組屋”( 相當(dāng)于我國經(jīng)濟(jì)適用住房) 中[12]，香港采用實(shí)物補(bǔ)貼保障 30% 的人口居于租住公屋，另有 18% 的人口居于獲資助的自置居所[13]。可見，實(shí)物補(bǔ)貼具有有效解決住房數(shù)量型短缺、保障作用明顯等特點(diǎn)，但也存在政府負(fù)擔(dān)過重、保障資金使用效率低、容易受到行政效率低下影響等缺點(diǎn)，難以在需要保障人口數(shù)量較多的國家有效運(yùn)行。 貨幣補(bǔ)貼只要求政府做第二方面的工作，即公共財(cái)政只需要補(bǔ)貼公民所租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分，國家并不出資建設(shè)公共租賃住房，由住房租賃補(bǔ)貼刺激出租房市場的發(fā)展來提供房源。雖然從表面上看住房租賃補(bǔ)貼是國家來支付公民租房的部分租金，但從長遠(yuǎn)看來，住房租賃補(bǔ)貼模式普遍提高了目標(biāo)群體的租賃住房能力，增加了公共租賃住房的需求，刺激了租房市場的發(fā)展。國家以長期支付租金，一次支付少量租金的方式緩解了一次性建設(shè)大量住房的巨大壓力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)社會效益的最大化，因此，人口較多的國家在住房保障的發(fā)展中逐漸由實(shí)物補(bǔ)貼過渡到貨幣補(bǔ)貼，房源交由市場提供。例如，英國住房保障原來采用實(shí)物補(bǔ)貼和住房租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的制度，但從 1980 年開始實(shí)行以“公房私有化”為核心的改革，出賣廉租住房，主要發(fā)展住房租賃補(bǔ)貼保障方式[14]。美國也經(jīng)歷了由實(shí)物補(bǔ)貼向貨幣補(bǔ)貼的過渡，美國 20 世紀(jì) 30年代至 60 年代實(shí)行國家建房低價(jià)配租的實(shí)物補(bǔ)貼制度，60 年代至 70 年代，美國開始實(shí)行“補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃”，通過利息補(bǔ)貼的方式為公共住房的建設(shè)環(huán)節(jié)提供資金，刺激私人開發(fā)商或非營利性機(jī)構(gòu)參與公共住房建設(shè)與供應(yīng)，20 世紀(jì) 70 年代以來，開始實(shí)行“住房租賃補(bǔ)貼制度”，把聯(lián)邦住房援助從住房的供應(yīng)者轉(zhuǎn)向需求者，直接為低收入家庭提供房租補(bǔ)貼[15]。 ( 二) 公共租賃住房市場化——我國公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向 我國人口眾多，房價(jià)過高，需保障人口數(shù)量巨大，加之目前大部分地方采用的具有實(shí)物補(bǔ)貼特點(diǎn)的公共租賃住房政策在執(zhí)行過程中遭遇的重重困難，使得我們必須調(diào)整與發(fā)展我國現(xiàn)行的實(shí)物補(bǔ)貼型的公共租賃租房政策，引入住房租賃補(bǔ)貼制度。但是，我國與英國、美國等國家在可租賃適當(dāng)房源方面存在較大差別： 英美兩國需要住房保障的人數(shù)較中國少很多，由住房租賃補(bǔ)貼刺激而生成的個人出租住房數(shù)量基本可以滿足需要，而我國目前可供租賃適當(dāng)住房數(shù)量型短缺嚴(yán)重，急需建設(shè)大量公共租賃住房。因此純粹的住房租賃補(bǔ)貼制度尚不能擔(dān)負(fù)起我國住房保障的全部任務(wù)。為此，從具體國情出發(fā)，我國應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)公共租賃住房市場化的政策轉(zhuǎn)型，也就是將住房保障的兩方面工作分開運(yùn)作： 在公共租賃住房來源方面，把建設(shè)住房出租盈利作為一種產(chǎn)業(yè)，由市場主體投資建設(shè)住房，開展住房租賃業(yè)務(wù)，所有公共租賃住房企業(yè)通過市場進(jìn)行競爭，由市場供求關(guān)系確定租金價(jià)格，以收取租金等方式獲得收益，在盈利的同時為社會提供了大量公共租賃房源與優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)； 在保障中等以下收入群體支付房租方面，國家應(yīng)發(fā)揮住房租賃補(bǔ)貼制度的優(yōu)勢，在我國建立全面的住房租賃補(bǔ)貼制度。 為保證供應(yīng)數(shù)量，國家必須建設(shè)公共租賃住房，但市場化條件下國家建設(shè)公共租賃住房不再是目前大部分地區(qū)采取的政府主導(dǎo)投資建設(shè)、由住房保障部門低租金分配的方式，而是國家成立單獨(dú)的具有法人資格的公共租賃住房公司，進(jìn)行社會融資，建設(shè)運(yùn)營公共租賃住房，與其他社會公共租賃住房企業(yè)一同參與市場競爭，租金同樣采取市場定價(jià)的方式，收取租金作為盈利，在保障房源供應(yīng)數(shù)量的同時也要保證一定的盈利。這種市場化的制度舉措可以有效克服我國目前公共租賃住房政策運(yùn)行方面的諸多弊端： 首先，市場化可以解決共公共租賃住房建設(shè)資金來源問題。一方面市場化中所有公共租賃住房企業(yè)通過市場公平競爭，租金采用市場定價(jià)，公共租賃住房產(chǎn)業(yè)會通過市場價(jià)格機(jī)制達(dá)到合理的盈利水平，這會吸引社會資金單獨(dú)投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)，進(jìn)行住房的建設(shè)、租賃、管理業(yè)務(wù)，節(jié)省了國家大量投資，為公共租賃住房建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源； 另一方面，市場化政策下的國家公共租賃住房公司也采用市場定價(jià)，在提供房源同時也將有較高的收益率，所以可以以企業(yè)融資的方式，靈活吸引各種社會資金投入，比如可以吸引社會資金以普通入股、社會基金組合信托、債券等形式投入，還可以吸引銀行貸款，保險(xiǎn)金等資金的投入。 其次，市場化可以解決公共租賃住房由政府建設(shè)運(yùn)營的弊端。一方面，由于市場本身具有合理性，眾多公共租賃住房企業(yè)會形成競爭，在公共租賃住房的選址、設(shè)計(jì)、裝修、質(zhì)量、日常管理方面都認(rèn)真考慮群眾需求，為最終承租人提供優(yōu)質(zhì)租賃服務(wù)； 另一方面，公共租賃住房由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營，不會受到政府行政效率低下、權(quán)力尋租、壟斷等問題的影響，可以促進(jìn)公共租賃住房的健康快速發(fā)展。 再次，市場化的公共租賃住房租金采用市場標(biāo)準(zhǔn)，不會過度沖擊個人出租住房市場，而且還會與個人出租住房形成良性競爭，從而提高個人出租住房的質(zhì)量，規(guī)范個人出租住房的管理，增強(qiáng)個人出租住房的穩(wěn)定性，引導(dǎo)我國形成由公共租賃住房和個人出租住房共同組成的合理租賃住房體系。 最后，市場化可以解決目前公共租賃住房執(zhí)行監(jiān)督面臨的困境。市場化取向下公共租賃住房作為一種產(chǎn)業(yè)，其供應(yīng)規(guī)模由供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制等市場因素調(diào)節(jié)，受國家政策的不穩(wěn)定性或受國家財(cái)政波動的影響較小，也避免了地方政府為了政績多建、濫建公共租賃住房的現(xiàn)象。