論文摘要：WTO要求成員國(guó)有關(guān)和影響貿(mào)易的法律法規(guī)及其他的政府措施都要貫徹透明度原則并受其制約．在我國(guó)大量存在的行政規(guī)定缺少立法上的制度約束，缺乏透明度，極易引起糾紛．本文通過(guò)對(duì)WT0透明度原則和行政規(guī)定存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出入世后我國(guó)應(yīng)完善行政規(guī)定的制定程序并建立針對(duì)行政規(guī)定的司法審查制度．

論文關(guān)鍵詞：透明度原則；行政規(guī)定；有效規(guī)范

一、WTO的透明度原則

1．透明度原則的含義

所謂透明度原則是指WTO成員方必須公布其正式實(shí)施的有關(guān)進(jìn)出口貿(mào)易政策、法律、規(guī)章，以及一成員方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一成員方政府或機(jī)構(gòu)簽訂的影響國(guó)際貿(mào)易政策的現(xiàn)行協(xié)定的義務(wù)的原則．實(shí)行該原則的目的，是使各成員方政府的管理體制與措施更具有透明度，防止造成貿(mào)易歧視或貿(mào)易壁壘的后果發(fā)生．對(duì)此，有專(zhuān)家一針見(jiàn)血地指出：“多邊和各國(guó)不同層次的透明度對(duì)于減少?lài)?guó)內(nèi)保護(hù)主義壓力和實(shí)施協(xié)議是必不可少的。努力增加透明度和檢查各成員貿(mào)易政策占用了WTO很大部分的時(shí)間．這一過(guò)程被帕格瓦蒂教授稱(chēng)作‘德拉庫(kù)拉原理，(theDraculaPrinciple)0，問(wèn)題一旦爆光就會(huì)消失”。透明度原則還要求，成員方除了公布有關(guān)貿(mào)易措施之外，還應(yīng)承擔(dān)其他成員要求提供有關(guān)信息和咨詢(xún)的義務(wù)。

2．WTO保障透明度原則實(shí)施的措施

(1)貿(mào)易措施公布

公布有關(guān)貿(mào)易政策、法規(guī)等是WTO成員方量基本義務(wù)之一．如果不公布有關(guān)貿(mào)易政策或有關(guān)貿(mào)易政策缺乏透明度，則該成員方就很難保證提供穩(wěn)定的、可預(yù)見(jiàn)的貿(mào)易環(huán)境同時(shí)．其他成員就難以監(jiān)督其履行WTO協(xié)定義務(wù)情況，該一系列協(xié)議也難以得到充分、有效的實(shí)施．

(2)貿(mào)易措施通知

為強(qiáng)化透明度原則，WTO協(xié)定對(duì)成員方需要通知的事項(xiàng)和程序都作了規(guī)定，以保證其他成員能夠及時(shí)獲得有關(guān)成員在貿(mào)易措施方面的信息。“烏拉圭回合”的談判結(jié)果，進(jìn)一步強(qiáng)化了WTO成員方承擔(dān)的通知義務(wù)，通知的范圍從貨物貿(mào)易擴(kuò)大到服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域。

(3)貿(mào)易政策審查機(jī)制

為提高成員方貿(mào)易政策的透明度，WTO協(xié)定要求，所有成員的貿(mào)易政策都要定期接受審查。這已成為WTO的一種機(jī)制，即貿(mào)易政策審查機(jī)制WTO專(zhuān)門(mén)制定了《貿(mào)易政策審查機(jī)制>，成立了“貿(mào)易政策審查機(jī)構(gòu)”對(duì)各成員方貿(mào)易政策定期輪流評(píng)審，并對(duì)主要貿(mào)易國(guó)，如美國(guó)、日本、歐盟和加拿大的貿(mào)易政策每?jī)赡暝u(píng)審一次。

3．中國(guó)適用WTO透明度原則的根據(jù)和范圍

(1)適用根據(jù)

WTO的使命是逐步減少、消除貿(mào)易壁壘和貿(mào)易歧視，推進(jìn)貿(mào)易的自由化。政府是WTO法律義務(wù)的承擔(dān)者，行政機(jī)關(guān)作為政府職能的履行機(jī)關(guān)，在中國(guó)入世后履行相關(guān)義務(wù)的根據(jù)首先是中國(guó)入世的法律文件，這些法律文件是專(zhuān)門(mén)為中國(guó)寫(xiě)的，規(guī)定了中國(guó)履行WTO協(xié)定的具體權(quán)利和義務(wù)。這里的法律文件是指中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的《議定書(shū)》和《工作組織的協(xié)定》及其附件。附件1是多邊貿(mào)易有關(guān)的協(xié)定，包括貨物貿(mào)易協(xié)定、服務(wù)費(fèi)易協(xié)定、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定等；附件2是關(guān)于爭(zhēng)端解決的規(guī)則和程序的諒解；附件3是貿(mào)易政策的審查機(jī)制。這些內(nèi)容概括起來(lái)有經(jīng)濟(jì)政策、貿(mào)易政策和政策的制定與實(shí)施三個(gè)部分。這也構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)全面把握和執(zhí)行WTO協(xié)定和中國(guó)相關(guān)承諾的依據(jù)。

(2)適用范圍

首先，受到WTO相關(guān)文件約束的行動(dòng)活動(dòng)范圍是有關(guān)和影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和外匯管制的所有措施，包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院的部門(mén)行政規(guī)章和有權(quán)地方政府制定發(fā)布的地方行政規(guī)章、各級(jí)各類(lèi)政府和政府部門(mén)制定發(fā)布的有普遍約束力的行政決定、命令，以及執(zhí)行上述抽象行為的所有具體行政行為。

其次，受到WTO相關(guān)文件約束的行政部門(mén)，是采取上述行政措施的所有政府部門(mén)，涉及到現(xiàn)有行政部門(mén)的9O％以上。它包括管理貨物貿(mào)易涉及的政府部門(mén)，如海關(guān)、商品檢驗(yàn)、外貿(mào)等部門(mén)和管理服務(wù)貿(mào)易的政府部門(mén)，如商務(wù)、通訊、建筑、分銷(xiāo)、教育、環(huán)境、金融、旅游和運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)。

4．小結(jié)

從以上分析可以看出，透明度原則是政府進(jìn)行貿(mào)易管理的普遍原則之一，它要求有關(guān)和影響貿(mào)易的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他的政府措施都要貫徹透明度原則并受其制約。換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)所有的抽象行政行為都要受到透明度規(guī)則的約束，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公布程序的抽象行政行為不得適用，同時(shí)要求抽象行政行為的具體行政行為都要按照統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施，當(dāng)事人有提起司法審查的權(quán)力。

政府的行政行為接受司法審查，包括兩層含義：

第一，要建立、維持或指定能夠?qū)τ嘘P(guān)行政行為進(jìn)行及時(shí)審查的裁判機(jī)構(gòu)和程序。裁判機(jī)構(gòu)和程序的設(shè)立，是我國(guó)政府的權(quán)力，但WTO要求裁判機(jī)構(gòu)是公正的、獨(dú)立于有行政執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，與裁判結(jié)果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利益關(guān)系。第二，這套獨(dú)立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到各種政府行為影響的當(dāng)事人，有機(jī)會(huì)將案件最后訴至司法機(jī)構(gòu)、享有請(qǐng)求司法審查的權(quán)利。例如，為了適應(yīng)WTO關(guān)于司法審查的要求，我國(guó)已經(jīng)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律的修改中取消了行政終局裁決權(quán)。

二、行政規(guī)定

1．行政規(guī)定的概念界定

行政立法行為是最重要的抽象行政行為，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。但在行政立法之外還存在著與之密切聯(lián)系的另一種抽象行政行為，即行政機(jī)關(guān)具有制定普遍約束力的決定、命令、規(guī)定等行政措施的行為，也就是制定行政法艦、行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的行為。這實(shí)際上就是我們通常所講的行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)定。

我國(guó)的《行政復(fù)議法)第七條規(guī)定；“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)其具體行政工為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定韻審查申請(qǐng)：(一)國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定。(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”前款所列規(guī)定不合國(guó)務(wù)院、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。這是我國(guó)法律對(duì)行政規(guī)定最具體的界定。從這一規(guī)定可以看出行政規(guī)定具有以下特征：

(1)主體的廣泛性。即除了享有行政法規(guī)、行政規(guī)章制定權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)外，其他行政機(jī)關(guān)均可以在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)定。

(2)效力的多層次性與從屬性。行政規(guī)定的數(shù)量眾多，其效力與制定主體相對(duì)應(yīng)，從上到下呈現(xiàn)出多層級(jí)的特點(diǎn)，下級(jí)制定的行政規(guī)定不能同上級(jí)制定的內(nèi)容相抵觸，并且分別從屬于相應(yīng)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章。

(3)規(guī)范性。行政規(guī)定也是抽象的行政行為，它為人們提供行為準(zhǔn)則和行為模式，但行政規(guī)范無(wú)權(quán)直接設(shè)定權(quán)利或義務(wù)．

(4)制定程序簡(jiǎn)易。我國(guó)的《立法法)對(duì)行政立法進(jìn)行了規(guī)定但對(duì)行政規(guī)定的制定沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，將其排除在行政立法之外。所以，在行政規(guī)定的制定上程序簡(jiǎn)易。

2．制定行政規(guī)定的作用

行政規(guī)定的制定，雖然不是一種行政立法，但與行政立法密切聯(lián)系，是行政機(jī)關(guān)所作的一種抽象行政行為，它介于行政立法與行政執(zhí)法之間，常常起一種中介作用，就其作用而言，它實(shí)際上是為法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的。在我國(guó)目前行政法制并不完善的情況下，即使有了一些行政法規(guī)和規(guī)章，但對(duì)現(xiàn)實(shí)中涌現(xiàn)出的新問(wèn)題或僅為了某地區(qū)某部門(mén)所獨(dú)有的急需解決的問(wèn)題或者雖有行政法規(guī)、行政規(guī)章的原則規(guī)定但缺乏具體規(guī)定的情況下，往往需要由國(guó)家機(jī)關(guān)以行政規(guī)定的形式予以規(guī)定，以使行政法規(guī)、行政規(guī)章得到有效執(zhí)行和落實(shí)。在國(guó)家的日常行政管理中，抽象行政行為是進(jìn)行宏觀控制的重要手段，具體行政行為是進(jìn)行微觀管理的重要方式。制定行政規(guī)定作為區(qū)別于行政立法的抽象行政行為，則是宏觀控制和微觀管理相結(jié)合的重要途徑。

3．行政規(guī)定目前存在的主要問(wèn)題

(1)制定主體混亂，越權(quán)情況嚴(yán)重。制定的主體隨意性大，不管是行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位還是社會(huì)團(tuán)體，都在制定行政規(guī)定。在制定行政規(guī)定的過(guò)程中，不以法律、行政法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，為了保護(hù)局部利益上下級(jí)之問(wèn)、同級(jí)之間的越權(quán)情況嚴(yán)重，使不符合法律規(guī)定的所謂行政規(guī)定披上合法的外衣。

(2)地方保護(hù)、部門(mén)保護(hù)嚴(yán)重。由于行政規(guī)定在制定程序上的無(wú)序使得行政權(quán)力濫用的情況嚴(yán)重。例如通過(guò)制定行政規(guī)定進(jìn)行地方保護(hù)，設(shè)置障礙，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施部門(mén)保護(hù)，以維護(hù)地方利益或部分市場(chǎng)主體的利益。還有大量存在的內(nèi)部規(guī)定，內(nèi)部文件等。行政規(guī)定成為地方保護(hù)、部門(mén)保護(hù)最有力的保護(hù)傘。 三、行政規(guī)定的有效規(guī)范

1．入世后對(duì)行政規(guī)定進(jìn)行有效規(guī)范的必要性

從法律的角度來(lái)講WTO，從權(quán)利義務(wù)的角度來(lái)看WTO，我國(guó)加入WTO后的法律義務(wù)主要是由政府來(lái)承擔(dān)的。例如，在實(shí)體權(quán)利上，政府要遵守承諾開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，對(duì)外國(guó)的產(chǎn)品和服務(wù)不得歧視，無(wú)條件地給予國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇；在程序上，對(duì)行政行為的司法審查是對(duì)實(shí)體權(quán)利的基本保障．政府通過(guò)行政權(quán)力的有效行使實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家的管理職能，WTO的基本規(guī)則也就必然對(duì)政府行政權(quán)的行使產(chǎn)生影響，具有約束力。入世以后，中國(guó)中央政府有義務(wù)保證WTO協(xié)定和中國(guó)的承諾在中國(guó)整個(gè)關(guān)稅區(qū)的統(tǒng)一實(shí)施，各地在實(shí)施WTO協(xié)定方面不能各行其是。地方政府制定的規(guī)則或做出的決定，如果違背了WTO的協(xié)定和中國(guó)的承諾，在世界貿(mào)易組織看來(lái)，直接構(gòu)成了中國(guó)中央政府對(duì)WTO的協(xié)定和中國(guó)承諾的違反，很可能招致其他成員方的貿(mào)易報(bào)復(fù)，給整個(gè)國(guó)家利益帶來(lái)?yè)p害；行政法規(guī)和行政規(guī)章以下的行政規(guī)定就有可能以違反透明度原則而受到審查，引起法律上的麻煩。考察‘世界貿(mào)易組織協(xié)定)29個(gè)獨(dú)立的法律文件，透明度原則貫穿于多邊貿(mào)易體制的基本要求，行政規(guī)定的制定、頒布、內(nèi)容必須符合這些基本原則的要求：

(1)非歧視貿(mào)易原則。《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994)中最著名的。最惠國(guó)待遇”條款(第一條)要求一成員向另一成員的產(chǎn)業(yè)所提供的待遇，不能低于向其他成員的產(chǎn)品所提供的待遇。所有成員一律平等并同等享受任何旨在減少貿(mào)易壁壘活動(dòng)所帶來(lái)的利益．這里的平等待遇和利益包括信息提供方面的平等享受的待遇和利益．

(2)市場(chǎng)準(zhǔn)入原則．世貿(mào)體制所要求的市場(chǎng)準(zhǔn)入是有保障的、可預(yù)見(jiàn)的和不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)準(zhǔn)入．所謂有保障、可預(yù)見(jiàn)和不斷擴(kuò)大的市場(chǎng)準(zhǔn)入就是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)準(zhǔn)入的信息必須是公開(kāi)的、持續(xù)的和具有約束性的。

(3)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)原則．此項(xiàng)原則體現(xiàn)在一系列旨在保護(hù)公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則體系中．例如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議)在東京回合協(xié)議的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)要確保技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)以及測(cè)試和證明程序不得造成不必要的貿(mào)易障礙。為使各國(guó)出口商都能獲得關(guān)于技術(shù)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)及合格評(píng)定程序的必要信息，世貿(mào)所有成員國(guó)政府都要建立國(guó)家信息咨詢(xún)點(diǎn)。

(4)貿(mào)易自由化原則。世貿(mào)規(guī)則體系所要建立的是開(kāi)放的貿(mào)易體制。它促進(jìn)成員國(guó)實(shí)施貿(mào)易自由化改革。貿(mào)易自由化改革關(guān)鍵在于推行放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制的運(yùn)動(dòng)，從而保證貿(mào)易的政策環(huán)境是寬松的和可預(yù)見(jiàn)的。國(guó)內(nèi)法律、規(guī)章和實(shí)際做法都要符合貿(mào)易政策透明度條款的要求。

2．加強(qiáng)透明度完善行政規(guī)定的制定程序

入世以后要想使行政規(guī)定發(fā)揮應(yīng)有的作用，解決行政規(guī)定中存在的諸多問(wèn)題，避免引起與WTO其他成員國(guó)之間的爭(zhēng)端，加強(qiáng)行政規(guī)定的透明度、完善行政規(guī)定的制定程序是關(guān)鍵。

具體來(lái)說(shuō)應(yīng)遵循以下程序要求：

(1)制定主體。行政規(guī)定的制定雖不屬于國(guó)家立法活動(dòng)，但行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的有關(guān)級(jí)別、權(quán)限規(guī)定。應(yīng)當(dāng)避免越權(quán)。

(2)信息公開(kāi)，廣泛征求意見(jiàn)。在行政規(guī)定的制定過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)往往僅僅關(guān)注行政規(guī)定所涉及的相關(guān)部門(mén)之間的信息的溝通和對(duì)有關(guān)問(wèn)題的協(xié)商、協(xié)調(diào)，忽視了社會(huì)上與行政規(guī)定有利害關(guān)系的人的意見(jiàn)和建議，他們常常處于被動(dòng)接受管理的地位，在行政規(guī)定的知情權(quán)上處于弱勢(shì)地位。所以，在行政規(guī)定的制定中無(wú)論是在準(zhǔn)備起草階段，還是在草案的審議階段都應(yīng)該信息公開(kāi)，廣泛征求各個(gè)有關(guān)方面的意見(jiàn)，這里當(dāng)然也包括有關(guān)技術(shù)專(zhuān)家、法律專(zhuān)家的意見(jiàn)。

(3)審核、批準(zhǔn)。行政規(guī)定的草案在成稿后應(yīng)當(dāng)由有權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行審核批準(zhǔn)。審核的內(nèi)容應(yīng)該圍繞著行政規(guī)定的制定是否有法律、法規(guī)或規(guī)章作為依據(jù)，行政規(guī)定的內(nèi)容是否有修于法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政規(guī)定是否具有可行性，行政規(guī)定在制定的過(guò)程中是否遵循了必要的程序等具體問(wèn)題展開(kāi)。

(4)向社會(huì)公開(kāi)。行政規(guī)定的公布也應(yīng)該像其他法律法規(guī)一樣以一定的方式向全社會(huì)公開(kāi)公布。對(duì)于行政規(guī)定的頒布，過(guò)去往往采取內(nèi)部傳達(dá)成通知的方式進(jìn)行，這種方式不僅與WTO的透明度原則的要求相違背，而且也不符合我國(guó)民主與法制的要求。所以，應(yīng)當(dāng)增大透明度，只要不是涉及國(guó)家秘密的行政規(guī)定都應(yīng)當(dāng)通過(guò)一定的方式向社會(huì)公開(kāi)，讓人們知曉，增加制定行政規(guī)定的透明度。

3．建立行政規(guī)定的司法審查制度

行政復(fù)議與行政訴訟是行政法制監(jiān)督體翩中具有遞進(jìn)層次的兩大制度。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，行政訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的外部監(jiān)督。我國(guó)的《行政復(fù)議法》的第七條規(guī)定了公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政規(guī)定不合法，在對(duì)其具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)，但我國(guó)‘行政訴訟法>第十二條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定將行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，均排除在人民法院的受案范圍之外，這里當(dāng)然也包括行政規(guī)定。在司法實(shí)踐中，我國(guó)法院在對(duì)具體行政行為的審查中，通常回避認(rèn)定行政規(guī)定的合法性而直接適用法律、行政法規(guī)，參考行政規(guī)章來(lái)糾正錯(cuò)誤的行政行為。這使得對(duì)行政規(guī)定的監(jiān)督處于。真空”狀態(tài)。

入世后，構(gòu)建我國(guó)行政規(guī)定的司法審查制度是十分必要的。它有利于對(duì)各級(jí)行政部門(mén)制定的行政規(guī)定進(jìn)行有效的司法監(jiān)督，有利于嚴(yán)格審查行政規(guī)定的合法性，有利于及時(shí)修改和廢止違反WTO協(xié)定和中國(guó)承諾的義務(wù)的規(guī)定。這樣才能將行政規(guī)定的制定活動(dòng)真正地納入法制的軌道。

加入WTO，對(duì)我國(guó)完善行政訴訟制度是一個(gè)良好的契機(jī)，透明度原則的實(shí)施無(wú)論是對(duì)中國(guó)履行世貿(mào)組織義務(wù)還是對(duì)中國(guó)民主與法治的發(fā)展需要都有著極其重要的意義。加入WTO以后，我國(guó)已經(jīng)相繼修改和廢止了大量的與WTO的協(xié)定和中國(guó)承擔(dān)的義務(wù)不相符合的法律、行政法規(guī)和規(guī)章，也正在積極

立法，例如正在制定的‘行政許可法>、《行政強(qiáng)制法》、《政府采購(gòu)匯》，這些舉措對(duì)我國(guó)行政法制的發(fā)展都有著重大的意義。