論文摘要 在全球化的今天，國家合法進行宏觀調控的決策、執行，是解決國際國內經濟問題的前提。而宏觀調控權的監督機制，對業已發生的國家宏觀調控行為進行評價和糾錯，就凸顯出重大意義。本文認為學界對宏觀調控監督權的研究尚比較薄弱，現階段如何更合理地配置宏觀調控權并完善其監督機制，是我們必須妥善解決的一個重要問題。

論文關鍵詞 宏觀調控 宏觀調控權 監督

一、宏觀調控權的基礎理論問題探討

（一）宏觀調控權運行機制 有學者把宏觀調控權配置原則概括為：決策集權原則、執行分權原則和權力法定原則。 對于宏觀調控的立法，筆者發現，隨著社會經濟發展，行政權力在國民經濟生活中的引導作用越來越嚴重。在我國，只有全國人大及其常委會有權制定、修改、廢除法律，從法的本質來看，法是人們共同遵守的一種社會規范，而現狀是，中央行政機關制訂的行政法規以及地方政府的地方性法規和規章在國民經濟生活中已趨向于模糊了與法律的界限。現行法律規定國民經濟和社會的發展計劃是在國務院計劃部門編制后報全國人大審議批準，根據《立法法》的規定，國務院享有制定行政法規的權力，同時國務院事實上也擁有著極大的“授權立法權”。宏觀調控的執行機關同時成為立法機關，這無疑是不科學的，它的好處是提高了宏觀調控的及時性，增強了應變能力，其不足卻是對宏觀調控行為缺少應有的約束，而且隨意性也很大。這一環節在現實宏觀調控權運行中已經暴露出很多問題，因而宏觀調控權的監督機制必須予以重視和完善。 然而，宏觀調控權的監督機制也是存在問題的。 全國人大及其常委會作為權力機關，依法授予國務院及其職能部門宏觀調控權，并監督其實施。但是我國全國人民代表大會非常設機構，則在全國人大閉會期間，應該由全國人大常委會承擔該監督義務。根據我國《憲法》和《全國人民代表大會組織法》的規定，全國人大常委會有如下職權：全國人大常委會和全國人大共同行使立法權；行使憲法和法律的解釋權；行使憲法實施的監督權；行使對其他國家機關工作的監督權；行使對其他國家機關工作人員的人事任免權；行使對國家生活中重要事項的決定權；主持全國人民代表大會代表的選舉，召集全國人民代表大會的會議，聯系全國人大代表，組織視察，領導各專門委員會的工作。其中，大量的立法工作都由全國人大常委會承擔，以及監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，撤銷由國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。毫無疑問，全國人大常委會行使如此之多的職權，很可能無法充分行使其宏觀調控權的監督權，換句話說，現行法律機制下，不利于宏觀調控權的實施。 （二）宏觀調控行為可訴性分析 宏觀調控權是一種公權力，公權力的存在目的就是為了維護民眾的利益。假定宏觀調控主體的宏觀調控行為是抽象行政行為，并且該宏觀調控行為損害了國家、社會和人民群眾的根本利益。那么現行法律只規定全國人大及其常委會有權改變和撤銷宏觀調控行為。這就容易形成一種局面：行政工作人員嚴格按照某涉及宏觀調控的文件，做出實質上損害國家利益和民眾的行為并造成了惡劣影響，但是因為全國人大及其常委會并未予以改變和撤銷，這就造成了受損利益主體無“法”尋求救濟。那么最可能的情況就是，該損害行為會持續進行，直到其危害嚴重到全國人大常委會甚至是全國人大去改變、撤銷。 因而，宏觀調控行為如果不可訴，對于國家法治建設進程來說，其影響是退步大于前進的。筆者認為，宏觀調控權包含決策權、執行權和監督權。宏觀調控主體在宏觀調控權運行各個環節中的決策行為、執行行為和監督行為，都必須接受人民的監督，即人民有權利在宏觀調控行為實質損害國家、社會和公眾利益時對其實行現時的監督和糾錯，有權利向人民法院提出對宏觀調控行為的違憲審查，進行全面而又及時的司法審查。

二、宏觀調控權行使問題研究

（一）宏觀調控權濫用行為 宏觀調控權是自由裁量非常大的權力，但缺乏法律的有效設計，再加之沒有專業權威的外部監督機關和內部高度的敬業倫理，對它的濫用也就很容易產生。 首先，國家宏觀調控主體模糊了宏觀經濟調控的界限。比如，政府借經濟管理之名對微觀經濟的過度干預；其次，國家宏觀調控主體為追求政府利益最大化而濫用宏觀調控權。筆者認為，利益主體尋求己方利益最大化無可厚非，而如果宏觀調控主體利用其他利益主體通過契約授權而進行“剪羊毛”，此種行為嚴重損害了公共利益，以犧牲眾人的合法利益而滿足權力者本身，則必須為此承擔法律責任，對違憲實施該宏觀調控行為的組織和負責人必須予以處分，并且國家機關對其違憲調控行為的具體受害人應給予國家賠償。 （二）宏觀調控權越權行使 宏觀調控權的配置有橫向配置與縱向配置兩方面，依照權限法定原則，任何主體應該在法定范圍內行使宏觀調控權，因此宏觀調控越權行為主要有兩種表現形式。 首先是縱向越權，地方主體因不具有宏觀調控權，它只能在中央宏觀調控主體作出宏觀調控決策后依法予以執行；其次是橫向越權，對于特別重大的宏觀調控措施，宏觀調控決策權應交由全國人大或人大常委會行使，而從事經濟計劃、財稅、貨幣、內外貿易等國家核心經濟事務的國家發展與改革委員會、中國人民銀行、財政部、國家經濟貿易委員會和對外貿易部等行使其它宏觀調控措施的決策權。一般情況下，中央政府的其他職能部門則無權制訂宏觀調控決策。 （三）宏觀調控不作為 筆者認為宏觀調控不作為，即為行政不作為。宏觀調控主體不作為是一種行政上的瀆職行為，宏觀調控是現代市場經濟條件下，國家必須承擔的一項經濟職能，也是宏觀調控主體必須對其他利益主體應盡的義務。

三、對造成宏觀調控權違法行使的原因及其危害分析

（一）宏觀調控權違法行使的原因分析 從歷史的視角來看，我國傳統上是一個行政權高于立法權和司法權的國家，數千年的傳統文化造成了“官高于法”的潛意識。 1.從立法的現狀來看，我國立法不完備，重疊現象和法律空白大量存在。比如政府宏觀調控的職能部門主要是計劃部門、財政部門、金融部門等三大機關，但未對其進行法律規定的具體和細化；而如前文提到的國務院的“授權立法權”，造成的現狀是“宏觀調控的執行機關同時成為立法機關”。 2.從行政權力擴大化的角度分析，正如筆者前文所述，隨著社會發展，中央行政機關制訂的行政法規以及地方政府的地方性法規和規章在國民經濟生活中起到愈發重要的引導和規范作用。筆者認為，行政權力擴大化的趨勢會削弱宏觀調控權的活力，也容易混淆行政職權與宏觀調控權的界限。這就使得宏觀調控權非常容易被僭越，被濫用。 3.從市場利益主體的分析框架入手，利益主體在博弈中，趨向己方利益最大化。宏觀調控主體有為追求己方利益最大化而損害其他利益主體的合法利益的傾向。 4.從宏觀調控權的監督機制分析，長期以來，宏觀調控權的監督一直是我國法制建設中的薄弱環節。雖然憲法規定國家權力機關有權對中央政府進行監督，但是，這種規定過于原則和抽象，缺乏現實上的可操作性，使得監督基本流于形式，監督應有的作用尚未發揮出來；而國家權力機關系統外部的個人、組織作為監督主體，只能通過批評、建議或申訴、控告、檢舉等方式向有權國家機關反映，監督者的權利缺乏保障機制，致使其監督效果不盡如人意。由于尚無司法審查制度，司法監督更是無從談起。 （二）宏觀調控權違法行使造成的危害 宏觀調控權違法行使會導致國家和社會公共利益遭到損害，宏觀調控效果遭到損害。在某些問題上，由于宏觀調控權在法律上規定不清，造成很多宏觀調控主體重疊調控，其調控效果可想而知，而民眾對政府公信力必然隨之下降，隨之很多社會問題便衍生出來。其次，量變造成質變。長期的違法調控行為除了損害社會利益、民眾利益外，還會滋生對法治的不信任，對社會主義法治建設造成破壞。這是十分危險的：中國傳統上就是一個行政權大于司法權和立法權的國家，法治遭到破壞會促成官本位的形成，而官本位的社會必然會破壞法治。筆者認為，這是一個必須引起高度重視的惡性循環。

四、宏觀調控權監督機制的完善

（一）加強宏觀調控主體自身監督 現行體制下，宏觀調控主體中有不少是從事宏觀經濟監察、監督的，如國家的財務部、審計部門、統計部門、質量監督部門、物價部門、工商行政管理部門等。這些部門在履行經濟職能時，必須從主體上、內容上、方式上遵守法定化的要求。總之，任何宏觀調控權的行使都必須有相應的機構進行監督，任何違法環節也應由相應機構進行制裁。這才是真正意義上的法治。 （二）建議成立宏觀調控監督委員會 在宏觀調控權行使中已經或者可能出現的越權行使、濫用宏觀調控權以及不行使宏觀調控權等行為是行使宏觀調控權的最大危險，為了保證調控主體正確和有效地行使宏觀調控權，就必須對之予以監督。有學者便提出，為了切實解決人民監督宏觀調控權的問題，首先必須使調控主體的權力觀回歸到其本來意義，調控主體還要樹立法治觀念。對人民監督應有切實的制度保障應當在人大常委會新設受理人民監督宏觀調控權的專門機構。 筆者十分同意該觀點，該宏觀調控監督委員會設于全國人大常委會之下，強調了其相對獨立性，不受中央行政機關的宏觀調控主體領導，而直接向全國人大及其常委會負責，接受全國人大及其常委會的監督。有一點筆者認為很重要，該宏觀調控監督委員會人事任免權應借鑒美國的法官終身制度。美國憲法規定：“最高法院和低級法院的法官如忠于職守，得終身任職。”筆者認為，人事任免權制度采取終身制可以保障宏觀調控監督委員會成員的“監督獨立”。 （三）明確宏觀調控行為的可訴性 宏觀調控行為的可訴性前文已有探討，因此，筆者認為：各級人民法院應當受理公民、組織對國家宏觀調控行為提出的違憲審查訴請。全國人民代表大會宏觀調控監督委員會應該在地方設立辦事機構，公民、組織亦可向辦事處提交違憲審查申請，地方辦事機構經初審后應當提交全國人民代表大會宏觀調控監督委員會，宏觀調控監督委員依法行使監督權，并報全國人大常委會備案。 該制度可以從實質上保障國民監督宏觀調控行為的權利，可以為不特定的多數人的合法利益遭受宏觀調控行為侵害時提供救濟途徑。 五、結語

自從我國實行改革開放的經濟政策三十余年來，國民經濟的發展取得了重大進步，然而我國經濟生活中許多深層次的結構性矛盾并沒有得到根本解決，比如經濟結構特別是產業結構仍然處于較低層次，經濟增長方式仍然比較粗放。中國已經進入只有調整經濟結構才能促進經濟社會持續發展的關鍵時期，必須深入貫徹落實科學發展觀，加快調整我國的經濟結構，使我國的經濟發展方式早日步入科學發展的軌道。筆者認為，國家調整經濟結構的過程，也就是宏觀調控權主體實施宏觀調控行為的過程。在以后的若干年內，宏觀調控權的監督機制必將發揮其政治性和經濟性巨大的雙重作用。