關鍵詞: 宏觀調控/法律制度/經濟民主/GDP增長目標 內容提要: 要在全球金融危機的背景下，政府為了穩定經濟發展，提出了2009年GDP增長8%的目標，并為此采取了以擴大公共投資和拉動消費為核心的一系列調控措施。對于政府提出的經濟發展目標能否實現，存在不同的看法。以法律制度分析為框架的研究表明，在我國現行法律制度下，政府通過宏觀調控實現8%增長目標有合法性基礎、有法律機制和民主機制的保障，是可以實現的。同時，從經濟民主和法治的角度提出政府為保持經濟增長所采取的宏觀調控措施值得思考和探討。 在全球金融危機的背景下，國務院提出2009年GDP增長8%的目標。影響這一目標實現的因素很多，不同的人可以從不同的角度去認識和判斷。在現有條件下，2009年能否實現8%的增長目標關鍵在以擴大投資為核心的政府宏觀調控措施是否有效。對于宏觀調控措施的效果而言，相關法律制度的保障及運行機制是決定性的因素之一。從我國宏觀調控法律制度和相關政策的角度判斷，通過政府的宏觀調控，可以實現GDP增長8%的目標。

一、政府通過宏觀調控實現8%的增長目標具有合法性基礎

從市場經濟確立之日起，關于政府與市場的關系的爭論就從未停止過。從西方發達資本主義國家到發展中國家，都一直致力于尋找政府與市場的最佳結合點，努力建立政府與市場互動的法律制度。

我國在20世紀50年代完成社會主義改造后，正式走上了建立社會主義制度的道路，逐步形成了高度集中的計劃經濟體制，形成了“強政府、弱市場”的格局。在新中國成立初期的20多年里，這種經濟體制對我國的建設和經濟發展起到了積極的促進作用，但經濟發展到一定程度后，靠政府命令已經不能有效地配置資源。改革開放以后，我國開始從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，政府與市場的關系成為改革的核心問題之一。1992年黨的十四大正式把建設社會主義市場經濟體制確定為我國經濟體制改革的目標。此后十余年的改革與發展，都沒有繞開這一核心問題。

隨著市場經濟體制的發展，我國基本上形成了政府宏觀調控和市場調節相結合的經濟體制。在這樣的市場體制形成過程中，我國迅速發展成為世界第三大經濟體。我國的市場經濟體制雖然還有一些缺陷，但整體上看是符合中國國情的，中國的宏觀調控制度上是必需的和有效的。

實踐證明，政府的宏觀調控是必要的，并且許多情況下政府的調控成為促進經濟增長的重要力量。但政府的調控要發揮良好的作用，必須具備許多約束性的條件。其中，最重要的是兩個合法性條件：一是必須尊重市場自身的要求，二是必須符合社會發展的基本要求。第一個條件要求政府的調控經濟應當尊重市場的自身規律，只有在市場機制不能有效發揮作用時，政府才能采取調控措施干預市場。第二個條件要求政府調控經濟應當符合以民主與法治為核心的現代社會治理機制的要求。

在現代市場經濟和民主法治的框架下，各國的宏觀調控制度已經形成了一個較為完備的法律體系，逐步由過去單純彌補市場失靈轉向塑造國家未來。宏觀調控的主動性和針對性已經大大增強，在國民經濟發展中的作用不斷提高，因此，宏觀調控的法治化成為社會經濟發展的必然選擇，調控的合法性成為現代市場經濟條件下政府宏觀調控的基本保障。不論各國政府為應對危機和促迸經濟增長而采取什么樣的方案和措施，一個共同的條件是：都必須在憲法和法律授權下進行，并按法律規定的程序展開。缺乏合法性的支持就談不上調控目標的實現，經濟宏觀調控的合法性成為能否實現調控目標和產生良好效果的前提性條件。

合法性之所以是實現宏觀調控目標的基本保障，根本原因在于國家和政府在經濟發展中具有雙重性的功能，即美國著名經濟學家諾斯所說的國家悖論。求解這種悖論，應該借助憲政和法治，憲政和法治的安排作為解開“政府悖論”的一把鑰匙，其所崇尚的人民主權、憲法至上、有限政府等法治精神，已經逐漸成為市場經濟發展的基本條件，在政府與市場之間找到了一種恰當的平衡，使政府對經濟市場化和政治民主化的承諾變得可信。其所包含的經濟意義是通過對政府權力的約束和個人權利的保護確立了市場經濟有效運作的制度環境。[1]

我國經濟體制改革的一個基本走向是不斷提高政府干預經濟的法治化程度，將政府的經濟職能納人法制運行的軌道。在2000年，吳敬璉就率先提出建立“好的市場經濟”的觀點。[2]2001年，錢穎一詳細地論證了“好的市場經濟”的內涵，認為決定市場經濟好壞的因素有資本、勞動、技術、地理、開放和制度，其中制度應該是非常重要的因素。總的來說，好的市場經濟是建立在法治基礎上的現代市場經濟，政府應該是一個法治之下的有限的和有效的政府，這是好的市場經濟得以建立和維系的關鍵。只有好的市場經濟才能夠實現經濟發展和收人提高。[3]

我國政府的宏觀調控權來自憲法和法律的授權。《中華人民共和國憲法修正案》第十五條明確規定“國家加強經濟立法，完善宏觀經濟調控”，《中華人民共和國憲法》第八十九條規定了國務院管理全國經濟工作的權利。2006年，全國人大十屆四次會議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《“十一五”規劃》），明確提出完善宏觀調控制度和建立服務政府、責任政府和法治政府的目標。

為了保持2009年GDPS%的增長速度，國務院已經出臺了一系列調控措施，包括產業振興計劃、貨幣政策、稅收調節、外貿政策、社會保障措施等，基本上符合《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國預算法》、《“十一五”規劃》以及金融財稅、外貿法等宏觀調控法律制度的規定。調控措施中最重要的4萬億投資方案基本上是按照“十一五”規劃以及其他中長期規劃確定的，沒有超出政府調控權的范圍。許多調控措施已經在政府工作報告中反映出來，并經過全國人民代表大會通過，從而確立了政府為保持經濟增長而采取的各項調控措施的合法性。盡管影響國民經濟增長的因素很多，但根據憲法和法律所采取的調控措施獲得了明確的合法性，具有較好的穩定性、可持續性和可預測性，并納人到法律制度體系的保障范圍內，為實現GDPS%的增長目標提供了堅實的制度性基礎。重慶社會科學

二、政府通過宏觀調控實現8%的增長目標具有靈活的法律機制保障

從我國甚至世界范圍內經濟發展的實踐可以看出，政府與市場一直在矛盾中努力達到均衡。二者的適度平衡是經濟健康發展的必要前提，這已經成為多數人的共識，也為實踐所證明。但經濟發展的實踐同時也證明，在由經濟和政治體制所決定的不同宏觀調控制度下，政府調控經濟的效果同樣存在明顯差別。如何尋找一種能夠將二者的關系安排得比較恰當的法律制度，既是政府干預經濟的法治化及宏觀調控制度完善的重點，也是我國改革開放以來經濟體制改革與發展的重點。

從世界范圍內看，政府與市場是驅動經濟與社會發展的兩大車輪，二者的關系自然也就成為改革、發展過程中的根本性問題，如何正確處理好兩者之間的關系，應成為思考和解決一切問題和矛盾的出發點。這也是各國的改革歷程所帶給人們的啟迪。[4]

我國自改革開放以來，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，不斷探索宏觀調控制度完善的道路，并逐步形成了有中國特色的宏觀調控法律制度，即建立了回應型的宏觀調控法律制度。與西方發達國家傳統的法律制度類型相比較，回應型法律制度不過分關注法律的規則結構，而是強調法律所服務的目的支配性地位，注重追求實質正義，講求實際結果的正當性。回應型法律制度強調機構的開放性，各種機構都采取一種務實的、以解決實際問題為目的以及隨機應變的策略，回應型法律制度傾向于積極性、主動性和開放性，傾向于使自己融人社會現實生活中，更好地滿足現實的需要。[5]這種回應型的宏觀調控法律制度深刻體現了我國社會經濟轉型時期的制度性特點，能夠更好地滿足我國社會經濟轉型的需要。與西方發達國家的宏觀調控制度相比較.伐國回應型宏觀調控法律制度有兩個比較突出的特點，即政府享有廣泛和靈活的調控權，并能夠廣泛和靈活地采取調控措施。

第一，充分考慮了中國社會轉型時期的社會經濟狀況，以市場資源配置功能為主，授予政府比較廣泛的宏觀調控權，為政府靈活配置資源提供了保障。我國宏觀調控法律制度授予政府廣泛的調控權包括兩個層次：一是，按照現行我國宏觀調控法律制度，政府可以綜合利用產業政策、貨幣政策、財政稅收政策、外貿政策、區域經濟政策、公共投資政策等措施，實施全方位的調控，最大限度地發揮政府調控經濟的功能，實現調控目標。二是，在某一具體的經濟領域，政府享有廣泛的調控權。如為了應對金融危機，在財政支出方面，政府擴大公共投資，著力加強重點建設，加大對民生領域的投資，提高人民群眾的消費力，以此拉動內需。同時推進稅費改革，實行結構性減稅。財政部提出2009年將在全國全面實施消費型增值稅，以此較大幅度地減輕企業的稅收負擔，促進企業增加投資、推進技術改造和技術創新，同時將繼續執行已經實施的一系列稅費減免政策。廣泛的調控授權豐富了政府調控的內容和措施，提高了政府全面把握調控效果和綜合運用調控手段的能力，成為實現調控目標的有力保證。

第二，在宏觀調控權的行使、調控程序的控制、調控決策的規范、調控權的監管機制等方面，選擇了比較務實的彈性制度建構，堅持了靈活高效的原則，但這無疑有利于提高調控的效率。在中國現有宏觀調控制度下，政府在調控方面擁有較大的調控自主權和靈活性，可根據經濟發展的具體情況，及時出臺有針對性的調控措施，這從制度上增加了實現GDP增長目標的可能性。

中國宏觀調控制度的這種靈活性和回應性，不僅是中國宏觀調控制度的特色，也是實現8%增長目標的制度保障。同時，政府也預留了政策空間，隨時都可以提出新的刺激經濟的政策。由此可以看出，我國政府實現經濟增長目標的一個最大優勢在于隨時提出新的政策和措施。在我國宏觀調控法律制度下，政府可以采取靈活的調控措施，迅速集中并配置資源，改變消費等經濟增長的結構，將政府宏觀調控的優勢充分發揮出來，實現GDP的增長目標。

三、政府通過調控實現8%的增長目標其有民主機制保障

就目前政府已經出臺的調控措施而言，核心是增長投資，通過投資拉動內需，從而促進GDP的增長。宏觀調控在很大程度上屬于公共政策的范疇，能否發揮預期的效果，民主參與機制和公眾的支持是重要因素。在調控措施決策的形成及實施過程中，公眾參與是確保調控符合民意及調控合法化的根本途徑。古人云：“政之所行，在順民心；政之所廢，在逆民心。”政府調控更應符合民心和民意。[6]

為保經濟增長，政府在宏觀調控方案和措施的制定過程中，只有注意采取一定的方式擴大公民參與，傾聽公眾的意見，了解民心所向，才能為宏觀調控措施的順利實施并保障其目標的實現奠定基礎。宏觀調控方案和措施的民主性除了體現其群眾性基礎之外，還支撐著宏觀調控的合法性基礎。我國的宏觀調控制度為政府有效實施調控措施并實現促進國民經濟增長的目標提供了民主參與機制。政府出臺的各項調控措施大都納人了民主決策與互動機制中，具體表現為：

第一，政府出臺宏觀調控的重要政策、規定、方案和措施前，廣泛向社會征求意見，民眾通過各種渠道積極建言獻策。通過建立重大事項社會公示制度、社會聽證制度、決策論證制度等，進一步保障宏觀調控決策的民主性。特別是隨著互聯網的迅速發展，日益成為廣大民眾參與政治的一個重要平臺。互聯網所具有的實時互動性、超越時空性、對外開放性的特點，可以使信息迅速交流，同時為公民參與政治生活提供了極大的便捷性，提高了公民參政的效率和水平。

這種參與主體的平等性、參與機會的均等性，較大地激發了民眾的參政熱情。為促進2009年經濟的增長，政府所采取的各種調控措施及方案，基本上都通過網絡、專家論證、調研等方式，及時聽取公眾的意見和看法，使各項調控措施更好地反映公眾的要求和意志。尤其許多措施都是根據《十一五規劃》制訂的，《十一五規劃》的編寫和通過具有廣泛的群眾基礎。許多調控措施被寫人政府工作報告，交由全國人民代表大會充分討論通過，同樣具有較高的民主性。經過民主參與程序和機制而形成的調控措施，具有發揮良好效果和基礎的基本條件，這也是西方發達國家政府宏觀調控制度的基本經驗。

第二，宏觀調控與多種民主制度結合，形成多種宏觀調控措施實施監督與信息反饋制度，形成調控措施實施的民主互動機制，如建立了信息公開制度、公民批評制度、建議制度、社情民意反映制度，以及與公民利益密切相關的聽證制度。從政府的整個調控過程看，主要調控措施包括產業振興計劃、稅費改革、價格調整、公共投資、利率調整、匯率改革等主要措施的具體實施都納人民主互動的程序，具有廣泛的代表性和群眾性基礎。例如，4萬億投資方案出臺后，經過廣泛的調研、論證和公眾討論，國務院又出臺了十大產業振興計劃和相關投資計劃，進一步細化了投資方案。許多其他調控措施的實施也都經過了民主參與評議和監督程序，保證了宏觀調控措施落實的民主性和廣泛的群眾基礎。

四、我國宏觀調控中值得思考的幾個法律問題

從上述三個方面分析，政府在現行宏觀調控制度安排下，可以通過有效的宏觀調控措施實現8%的增長目標。當然，能否最終實現這一增長目標，還受很多其他因素的影響。僅僅從法律制度和政策的角度看，我國現行宏觀調控調控制度為實現增長目標提供了基本的保障。同時，也必須認識到，雖然中國的現行宏觀調控制度有利于政府靈活高效地調控經濟，促進經濟的增長，但同樣存在一些值得思考的問題。

第一，應進一步完善宏觀調控的民主商談機制。目前我國宏觀調控制度的民主參與機制還不充分，以國家4萬億投資計劃為例。方案一出臺，各地方都開始游說中央政府，爭取分得盡可能大的蛋糕。這反映出公共投資或財政支出中存在的問題，我國宏觀調控的民主商談機制的缺失、民主互動的不充分，公共投資分配可能事實上脫離了經濟民主機制的約束，受某些利益主體的不當干擾，公共投資應有的公共性受到影響。從經濟發展和宏觀調控法律制度完善的角度分析，我國的宏觀調控制度為了保障政府調控的效率，某種程度上犧牲了民主化程度。因此，以4萬億投資方案為代表的宏觀調控措施也給人們一個重要啟示，即高度靈活與廣泛授權的宏觀調控制度必須具有更高的民主參與和監督機制，政府的重要調控行為必須在民主機制開展，否則，宏觀調控可能會背離公共利益目標，走向其反面。

第二，建立公共預算和公共投資的法律制度約束。為保證調控的效果，政府許多宏觀調控手段多以政策的形式出現，隨著調控政策的成熟和穩定，需要將宏觀調控納人法治化軌道。這主要取決于兩個的因素：其一，現代民主政治與法治的基本要求在于公共權力的制衡與政府行為的法治化。宏觀調控作為國家干預市場經濟的最重要的手段，理應納人法治的軌道。其二，宏觀調控自身隱含的風險要求宏觀調控應當法治化。[7]

此次宏觀調控的主要措施以稅政策為例，涉及到如何科學合理地利用國家稅收的問題，從而凸顯出我國預算法律制度和公共投資法律制度的重要性。在政府的公共投資中，財政資金籌措、投資決策、撥付和使用都應納人法定的預算及公共投資程序。

關于預算法律制度的完善，學界探討也較多，可以適當借鑒發達國家的做法，完善預算和公共投資的法律約束機制。以我國的實際情況出發，需要政府擁有更廣泛和靈活的宏觀調控權，對政府調控權的監督不能照搬國外的經驗，但進一步加大對政府公共投資的民主決策與監督機制，應當是我國市場經濟體制與民主制度改革與完善的一個重要問題。當然，為了保證政府調控的效率，法律程序和控制不必過于復雜，但基本的法律程序控制不應缺失。

第三，建立和完善更為廣泛的民主參與制度。我國的民主參與制度建設雖然已經有很顯著的成就，但總體而言，民眾參與的熱情還有待進一步加強，民眾參與的渠道還比較單一，現有的民主參與制度還需完善，特別是聽證制度，在法治化程度較高的國家，早已廣泛使用。《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》等多部法律規定了這一制度。聽證是發揚民主、確保政策立法符合民意的重要途徑，是政策制定的民主化、科學化、合法化的要求。這表明政府宏觀調控制度需建立廣泛的民主參與機制，宏觀調控的民主化程度需要進一步提高。

第四，建立相應的監督機制。宏觀調控法律制度應當建立完善有效的權力監督和制約機制，保障法律規范得到有效的遵守和執行，制止并制裁違法的宏觀調控行為。當宏觀調控措施在實施中偏離了預期目標時，應當通過有效的監督機制進行及時調整和校正。我國在構建監督體系時，應建立以國家立法機關和審計機關為核心，以社會公眾監督為基礎，以外部及公開的法律監督體系為主，以宏觀調控機構內部監督和自我約束為輔的監督體系。

作為全球經濟共同體的重要一員，中國政府一直密切關注國際金融危機的發展和變化，對中國而言，最重要的是把自己的事情辦好。一個有著13億人口的大國長期保持經濟平穩較快發展，這本身就是對世界的最大貢獻。在支持政府通過調控實現GDP增長目標的同時，還應當思考上述一些更長遠一點制度建設問題。對于我國的經濟社會發展，這兩樣是非常重要的事情。 注釋: [l]王小衛：《憲政經濟學的國家觀念研究》，《財經研究》2005年第3期，第89頁 [2]吳敬鏈：《當代中國經濟改革》，上海遠東出版社，2004年，第391—399頁 [3]錢穎一：《現代經濟學與中國經濟改革》，中國人民大學出版社，2003年，第42—8頁 [4]財政部科研所課題組：《政府與市場關系：我國改革、發展的基點》，《山東財政學院學報》2001年第1期，第4頁 [51葉明：《經濟法實質化研究》，法律出版社，2005年，第144頁 [6]周新偉程新宇：《淺析公共政策合法化的必要性及其途徑》，（法制與社會》2009年第2期，第200頁 [7]胡光志：《宏觀調控法研究及其展望》，《重慶大學學報（社會科學版）》2008年第5期，第112頁