【摘要】“5.30”暴跌留下的不僅是股民慘痛的記憶，更多是對政府“突襲”調控行為以及政府公信力的質疑。通過對政府行為為何需要誠信的規范分析，以及對“5.30”事件本身的具體判斷，得出了“公眾參與”是避免給民眾造成錯誤信賴，并有利于政府宏觀調控順利有效實施的可行進路的觀點。 【英文摘要】Chinese government raised the stamp tax of stock exchange from 1‰ to 3‰ abruptly on May 30， 2007. As a reaction， Shanghai and Shenzhen stock markets dropped sharply. It brought not only painful memories to investors， but also challenges to the integrity and credibility of the government. After analyzing the rationale of the governmental integrity and credibility and applying the rationale to the “stamp tax” case， it is probable to reach a conclusion that public participation could avoid the presence of the false reliability so that the aim of the macro-control would be achieved much more effectively. 【關鍵詞】宏觀調控；政府誠信；公眾參與 【英文關鍵詞】Macro-control; Integrity and Credibility of the Government; Public Participation 【正文】 一、現象：“印花稅事件”的背后 2007年5月30日凌晨，中國財政部和國家稅務總局決定證券交易印花稅稅率由1%調整為3‰。這一決定，不僅在5月29日的《新聞聯播》當中沒有播報，連當天出版的《中國證券報》和中國證監會直屬的三大證券報都沒來得及在第一時間進行報道，可見政策出臺之突然。而且，由于在此前一周網上即流傳著即將調整印花稅的消息，中國財政部、國家稅務總局新聞辦有關負責人在5月23日答復《上海證券報》等三大證券報關于上調印花稅的傳聞時，都表示未聽說近期將調整交易印花稅。這一突然來臨的消息使得5月30日的深滬兩市反應激烈：當天，兩市驟現跳水行情，滬綜指暴跌6.5%，兩市跌停的非ST類個股超過850支，而跌幅在9%以上的個股更是達到925支。統計資料顯示，兩市3日內共蒸發市值1.65萬億元，而數百支個股連續3日跌停的慘況更是自2005年啟動股改以來首度出現。 [1]（P32）有實證分析表明，此次調整印花稅對中國股價和股市的影響是顯著的。[2]（P209） 本來，印花稅作為政府調控市場的工具，其現實意義在于提高交易成本，限制過度投機。本次上調雖然增加了交易成本，但歷史上中國證券交易印花稅也維持在3‰，這一幅度只是一個較小利空，不足以造成如此大的跌幅。而且從國際經驗來看，印花稅通常都是在牛市上調，熊市下調，其調整并不值得大驚小怪。[3]（P18）也有研究表明，印花稅的調整對大盤指數波動性作用的大小和時間的效應有限。[4]（P80）那么，為什么市場會對此次印花稅上調做出如此激烈的反應呢？其實，人們普遍認為，上調印花稅率本身沒有問題，問題在于職能部門改變游戲規則，在之前已經澄清不會提高印花稅的情況下，竟然在4日之內就提高印花稅率，增幅達200%，而且選擇在深夜“突襲”，在有關市場的重大政策的信息披露方面出爾反爾，極大地挫傷投資者對職能部門的執政信心，嚴重影響政府信譽。[5]（P20） 可見，“印花稅事件”影響的不僅僅是股市，更重要的是，它使股民乃至更多的民眾對政府產生了信任危機，政府誠信及其行為的公信力受到質疑。例如，在2007年6月7日，《上海證券報》又刊發了一條有關權威人士針對廣受市場關注的資本利得稅傳言所做的澄清：“認為資本利得稅會像印花稅稅率調整一樣可以隨時出臺，是不懂法律的表現，是完全沒有根據的”，而有人就此消息的可信度發起調查，提出“0；50%；100%”三個數字供大家選擇，結果所有的人都選擇了“0”，更有網友調侃說：“這位權威人士的話聽著耳熟！”網友的態度，當然有宣泄情緒的因素，但“印花稅事件”所留下的陰霾，顯然還沒有散去，有關部門及其權威人士的公信力，全都受到了重創。[6] 二、問題：政府宏觀調控行為為何需要誠信？ “印花稅事件”過后，有學者從“稅收法定”角度對中國財政部有無權力隨時調整印花稅進行了質疑；[7]也有學者從“規則誠信”的角度直指政府調控政策出臺這一行政行為決策透明度和公信力不夠。[8]（P15）問題是，政府宏觀調控行為為什么需要誠信？其基礎何在？在“印花稅事件”中，政府調控行為是否符合誠信標準？ （一）宏觀調控行為應當誠信的基礎 有學者從誠信社會建設、和諧社會建設、國家政治經濟發展的維度討論了政府行政需要遵守誠信原則的原因。[9]（P8）這一討論過于抽象且偏重于政治學的述說。從一個更偏重法學的分析視角來看，包括宏觀調控行為在內的行政行為需要符合誠信標準的基礎在于： 首先，政府行為誠信的理論基礎在于社會契約論和行政倫理。從社會契約論來看，由于政府與人民之間的委托——代理關系，使得政府必須忠于人民，誠實不欺，以取得人民的信任和支持，否則就是對契約的違反。“從根本上說，講求誠信是政府得到民眾的支持，不斷地從人民中獲得合法性資源的根本途徑。”[10]（P188）而政府誠信又是行政倫理的重要內容，政府作為最具引導力的社會主體，理應遵循普遍的倫理規范和社會價值觀：一方面，誠信在政府自身的“道德譜系”中處于基礎性地位，因為“一個政府連誠信的品質都不具備，人們就不能想象它會具有善良、公平和正義等諸多品質，不能想象它能勇敢地承擔起對社會和公眾的義務、良知和責任，也不能想象它會由衷地體會到由此帶來的榮譽和幸福”[11]（P34）；另一方面，政府作為公共權力的形式主體，負有引導民眾這一政治的大眾載體共建社會誠信的責任，而且，其實現是以政府自身誠信的達成為前提的，如果政府行為都不能符合誠信的要求，遑論社會誠信的達成？ 其次，包括宏觀調控行為在內的行政行為的誠信做出，是政府公信力的基礎，而政府公信力與政府管理效率密切相關，具有重要意義。[12]（P32）只有政府具有了公信力，它所制定的各項公共政策和法律法規才能得到有效實施；反之就會大打折扣，公權的合法性就會受到威脅：因為政府的信任危機一旦產生，就會產生一種由不信任而導致的不合作態度，陷入“狼來了”的惡性循環。此次“印花稅事件”過后，政府官員在媒體上關于開征資本利得稅的“辟謠”得不到信任就充分表明了這一點。更重要的是，公信力是政治合法性的根基。無論從盧梭的人民擁有的公意是政治性的惟一基礎的觀點，[13]（PP12-14， P39）馬克斯·韋伯的合法性是人們對享有權威者地位的確認和對其命令的服從的視角，[14]（PP239-241）還是從哈貝馬斯[15]（pp127-131）和哈耶克[16]（P261）所認為的形式的合法性和內容或實質的合法性的有機統一的角度，都離不開一個主題：怎樣的政府公信力最好，最能得到民眾的認同和擁護——而現代民主政治的實踐顯示，公信力作為公眾對政府行為的集中反映，它不只是對政府行政行為的外在回應，還內含著對行政行為的終極價值判斷以及對某種政治的忠誠和信仰，是政治合法性的根基，失去公信力將是政府不能承受之重。 再次，宏觀調控行為等政府行為是否誠信關系到社會穩定。此次“印花稅事件”在股市上引發了一場恐慌，如果恐慌持續下去，將嚴重影響社會穩定。而恐慌的本質在于社會信任的危機，是個體對自己所處環境喪失信任之后的應激性反應。[17]所以，資本市場的宏觀調控行為如果喪失誠信，輕則會引起恐慌導致“非理性暴跌”，不能實現最初“穩定市場，促進市場健康發展”的政策目標；重則可能因為信心崩潰而導致市場崩潰——這正是很多經濟學家在考察了為什么在宏觀和微觀經濟面良好的情況下還會產生亞洲金融危機之后，提出的新的危機理論。[18]（P29） 復次，是信賴保護原則的要求。隨著現代法治文明發展，信賴保護原則的地位越來越重要，已經有了在行政法領域成為“帝王條款”的趨勢。信賴保護原則的基本含義是政府對自己做出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。[19]（P70）就其實質而言，是指基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權益的考慮，當社會成員對行政過程中某些因素的不變形成合理信賴和期待，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理地補償社會成員的信賴損失。[20]（P6）一方面，可以把信賴保護原則看作是民法“誠實信用”原則在行政法領域的擴展適用；另一方面，更重要的是，由于公民信賴自己的政府及其政府行為，以此獲得對行動的預期安排和安全性，所以政府有責任保護這種信賴。[21]（P28）而這就要求政府行為必須誠信做出，才能使信賴保護有切實存在的基礎和保障。 最后，宏觀調控行為的自身特點也要求調控行為必須誠信。其一，宏觀調控行為大多屬于決策行為，具有較大自由裁量權，易給調控主體留下較大尋租空間，有必要對其行為提出誠信要求；其二，宏觀調控的影響范圍廣泛，而且在“劣幣驅逐良幣（bad money drives out good）”的“格雷欣法則（Gresham’s Law）”支配下，調控主體的不誠信行為不僅會給受控主體帶來極大損失，還會讓誠信的市場主體退出市場或放棄誠信的行為選擇；其三，調控主體擁有強大的信息和政策資源，而受控主體處于相對弱勢地位，需要通過對調控行為提出誠信要求來遏制其權力的無限擴張，保護受控主體權益。[22]（P81） （二）“印花稅事件”中政府調控行為的具體分析 對此次上調印花稅的指責，多數集中于中國政府不顧先前承諾，在深夜采取突襲方式，有損政府行為的公信力。那么，中國政府的此種調控行為是否符合誠信要求呢？ 先回顧一下本事件的發展過程：隨著上證指數的攀升，股市中傳聞中國政府可能上調印花稅來加以調控；相關媒體就此向有關部門求證后，5月23日《上海證券報》刊登中國財政部新聞辦有關負責人答復說：“確實沒有聽說過將要調整股票交易印花稅的消息”，而中國國家稅務總局新聞辦有關負責人也表示：“如果調整股票交易印花稅稅率，作為參與部門，國稅總局新聞部門應該知悉，但是目前確實沒有接到有關通知”——這些刊登在“權威媒體”上的“權威人士”的發言讓公眾吃了定心丸——也就是說對此產生了事實上的信賴；然而在不到一周之后的5月30日，印花稅稅率上調的政策卻在半夜頒行，股民所持股票市值從當日開盤伊始開始連續縮水，信賴利益受到嚴重損害。 通過回顧可以看出，問題的焦點集中在：深夜出臺印花稅上調政策“突襲”是否符合誠信要求？從經濟學角度看，針對中國股市這種投機性市場的調控，出其不意的“突襲”是常規性策略，否則會給市場造成持續性恐慌。[23]（P65）其關鍵在于，要保證信息的對稱和公平。而政府行為誠信中的很重要一方面就是行政公正，因為出于社會個體應普遍受惠的利益需要，政府必須本著價值中立、不偏不倚、公平公正的原則和理念行事；[24]（P20）同時，作為要求政府行為誠信的核心依據之一的“信賴利益保護”或者說“合法預期保護”也有公平對待的要求。[25]（P131）在這個意義上說，只要政府做到了信息的對稱和公平，“突襲”也是具有其合理性的。但有人認為，在本次“突襲”事件中，有機構在正式上調前已經掌握了確切消息，所以社保基金等機構和市場各路主力出逃相當成功，[26]（P26）而信息不暢的中小股民受到了巨大的損失。可見，“突襲”行為有時不能保證信息的對稱和公平，從而其是否誠信也應受到懷疑。 另外，雖然“權威人士”的相關言論并沒有明確做出“印花稅不會上調”的承諾，但其表述卻極易產生誤導作用，加上“權威人士”和“權威媒體”的雙重效果，還是讓廣大投資者產生了一種“事實信賴”，這也是大眾紛紛指責政府行為不誠信的原因所在。雖然有學者認為信賴保護原則應該在更大范圍內進行規定，但由于目前無論從條件上還是時機上都未成熟，[27]（P57）而明確對該原則進行規定的《中華人民共和國行政許可法》中的相關條款的可操作性不強，故而目前對這一“事實信賴”還無法進行切實保護。或許，更為實際的方法是盡量減少民眾產生此類“事實信賴”，從而使其做出更為理性的行為選擇。 通過上述分析可以看出，“突襲”這一調控行為本身具有一定經濟手段的合理性，問題的根源在于調控手段的特殊要求和調控行為的誠信要求之間存在一種內在張力。解決這一問題的關鍵在于如何在保證信息對稱和公平的同時，盡可能不要讓一些不確切信息誤導民眾產生“事實信賴”，并基于此信賴做出不利于其自身的行為選擇。其歸并為一點，就是如何使公民公平的獲取政府決策信息并做出合理預期，不至于被誤導。因為就此次事件來看，公眾的恐慌根源就在于無從公平獲知更為確切的政府決策信息，從而無法做出合理預期。 三、一條或許可行的解決進路：公眾參與框架下的宏觀調控 針對前述問題，有學者提出了相應對策，例如借鑒國外“引而不發”的經驗，由一部分人大代表提出增加印花稅特別議案并在全國人大特別會議討論，或由中國財政部通過網上征求民眾意見，向市場發出信號；[28]（P7）設立新稅種或調整稅率須經全國人大審核、公開聽證等程序，使其成為在合法性支撐下的公開透明的財政政策，同時還要給民眾提供一個公開參與表達利益訴求的平臺，以此來提高政策的公信力；[8]（P15）等等。這些政策的核心是通過公眾的參與，使其能夠表達利益訴求并公平的獲取決策信息以做出合理預期，并進而推動政府行為由反復無常性、不穩定性向連續性、穩定性轉變。在這一事件之后，廣東省人大代表黃明德建議全國人大常委會對提高證券交易印花稅稅率一事展開特別調查，并呼吁政策出臺后應加強與群眾溝通以爭取理解，[29]也說明了民眾對于公眾參與有著現實需求。因為這與他們的合法預期形成并由此正確行事密切相關，英國的羅斯基爾法官（Lord Roskill）就認為“合法預期與聽證權密切相關”，[30]（P246）而聽證就是公眾參與的一種形式。 或許，在宏觀調控行為規則制定和決策等過程中引入公眾參與，將政府的宏觀調控行為納入公眾參與的框架之下，可能是解決調控手段的特殊要求和調控行為的誠信要求之間內在張力的一條可行進路。下文將首先對公眾參與的基本理念做一闡述，然后結合具體事件對這一假設做一分析論證。 （一）公眾參與的基本理念 所謂公眾參與，是指行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和。[31]（P50）但這只是一個較抽象的界定，當前學界并未對此形成一個精確定義。不過對其核心內涵卻基本達成了共識，即公民有目的地參與和政府管理相關的一系列活動。[32]（P31）公眾參與的智識支持在于“共同參與制民主理論”，其核心在于，“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制定過程”，[33]（P15）并且把參與范圍擴展到公共行政和社會管理的各個層面，它更加關注與公眾更為密切的公眾事務管理層面上直接民主的實踐，而不再糾纏于國家體制層面的直接民主與間接民主之間何者為優的難題當中。公眾參與一般有兩個層面的功能價值：公眾參與作為一項具體制度對行政管理和決策的表面性、功能性、制度性層面的作用，以及其對行政權力的約束、控制和對整個憲政權力再分配的本質性、價值性、憲政層面的作用。[34]（P62） 總體而言，雖然公眾參與存在著可能使行政行為的有效性無法充分實現、其結果可能侵害某些弱勢社會成員的合法權益、可能使行政責任虛化、可能增加行政成本等諸多問題，但由于其更為明顯的“戰術意義和戰略價值”，[35]（PP31-32）以及其巨大的民主導向價值，“公眾參與已經成為現代公共行政發展的世界性趨勢”。[31]（P50）

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