改革開放以來，學術界為國有改革提出了多種思路；政府和也為此進行了多種實驗。但是直到，我國國有企業的整體運營狀況仍不理想；長期虧損甚至資不抵債的企業仍大量存在；侵蝕國有資產和公眾利益的現象仍在發生。這說明，現有的改革思路還存在重要缺陷。筆者認為，其中的主要缺陷就是忽視了公眾在國有經濟治理中作用。本文將表明，公眾主導下的治理方式是國有經濟改革的根本方向。

一、資本所有者與企業治理的效率

企業是一種由不同生產要素所有者建立的契約式合作關系。當代經濟學和經濟的實踐都已經證明，只有在資本所有者的主導下，企業才能有較低的交易費用和較高的經營效率。一切成功的企業都是由資本所有者掌握其中最主要的控制權和剩余索取權。奈特的從根本上說明了其中的原因。他認為，企業決策和控制功能的集中化是對資本所有者承擔其中不確定性的回報。科斯以后的經濟學家，包括阿爾欽和德姆塞茨、格羅斯曼和哈特、費茨羅和穆勒、楊曉凱和黃有光等，在說明資本主導的有效性方面都比奈特的有進一步的發展。但是，其中有些理論是從資本本身的特點出發，而不是從資本所承擔的生產關系出發來說明資本主導的有效性。例如，格羅斯曼和哈特以及費茨羅和穆勒等人認為，企業控制權和剩余索取權之所以交給資本所有者，是因為資本資產具有較強的專用性或難流動性。這就給一些人對資本主導有效性的質疑留下了理論上的縫隙。人們很難證明，資本比其它要素具有更大的專用性和難流動性。實際上，資本之所以主導企業的契約關系是由于它是企業不確定性和經營風險的主要承擔者。首先，所謂承擔不確定性意味著保證契約的其他參與者獲得穩定的收入。資本所有者可以在企業契約存在期間向其他參與者支付報酬，而不管企業的具體經營效果如何。這是企業中其他生產要素所有者做不到的。因此，資本所有者在企業中的主導地位能夠被契約的其他參與者所接受。前者用穩定報酬的支付換取了企業契約的主導權，而后者則用對前者主導權的認可換取了收入的穩定性。這種自愿互利的交易指揮促進而不會傷害契約參與各方的積極性。第二，只有承擔經營風險者才能對企業契約的成敗表現出最大程度的關心。其它要素所有者參與企業的契約也有一定的風險。如果企業破產，一個單純的勞動者也會處于失業的困境。但是，這種風險要比資本所有者所承擔的風險小得多。因為他在企業契約存續期間是得到了較為穩定的報酬的；企業破產并沒有使他的能力受到損失，他所損失最多只是其機會成本。而在這種情況下，資本所有者的損失則是實際財產。他可能血本無歸。因此，資本所有者對于企業的成敗會表現出比其他要素所有者更大程度的關心，以及在企業契約中發揮主導作用的更強烈愿望。在條件下，資本流動似乎并不困難。但是這并不能改變企業經營風險的不對稱分布狀況。當企業經營失敗時，資本的被動流出必然要使其所有者遭受損失。第三，承擔風險者也就是企業最主要的初始決策者。所謂初始決策是指企業創辦時在選擇位置、產業、產品和技術等方面的決策。其他生產要素的所有者在加入這種契約時也要面臨一定的選擇，但由于不承擔主要的經營風險，因而他們的決策總是處于較為次要的地位。一個企業的創辦，主要被看作是資本所有者的貢獻。這種貢獻在企業發展中的意義是最難股價的。它只適合于楊曉凱等人所說的間接定價。因而，資本所有者在企業的生產要素交易中總是作為壟斷的買方，而其他要素所有者則總是作為競爭的賣方。如果一個企業的資本所有者不能很好地發揮其作為企業主導者的應有職能，那么該企業就很難具有高效率。

有些學者試圖對資本在企業中的主導地位提出挑戰。這種挑戰首先借助的是人力資本理論。他們認為，經理人員和技術專家所擁有的專長是一種人力資本；這種資本和物質資本一樣承擔著企業的經營風險。在現代新經濟中，隨著物質資本的日益充裕和企業經營活動的日益復雜化，股東貢獻的份額越來越小，人力資本已經變得與物質貨幣資本同等重要甚至更加重要。因此，企業的契約應該越來越多地由人力資本來主導。加爾布雷思在20世紀70年代提出的“經理革命”和“經理人資本主義”思想，可以說是人力資本理論的前身（Calbraith，1971）。近年來，我國很多學者積極地把人力資本的思想運用到企業治理理論中去，用以說明國有企業自主經營的合理性。(魏杰，2001；周敦仁，2001)。人力資本理論夸大了職業經理人和技術專家在當代企業中作用的增長，它并沒有給出由這種要素主導企業契約關系的充分理由。單純的人力資本所有者無法保證企業契約的其他參與人獲得穩定收益，也不能對企業的投資損失負責。因而，他們對企業經營效果的關心程度一般不會比投資人更高；他們作為企業主導者的資格也不會比投資人更充分。在現代企業發展中，人力資本的作用確實正在日益增長；因而企業制度必須讓人力資本在一定程度上分享控制權和經營剩余。但是，這基本上仍是物質資本對人力資本的激勵；前者仍掌握著主要的控制權和剩余索取權。事實上，成功的現代企業極少是由單純人力資本主導的。即使是在微軟和聯邦快遞那樣的新興企業建立之初，比爾?蓋茨和弗雷德?史密斯等創業者也不是單純的人力資本所有者。他們或多或少總要投入一定的初始投資。很多創業者所擁有的新興技術也已經不是單純的人力資本，而是已經與其所有者的能力相區別并具有獨立價值的對象化資本。這種對象化資本已經可以等同于物質資本。西方國家經理革命的實踐實際上在上個世紀七十年代就已經結束。20世紀90年代，許多世界著名的大公司的股東們相繼通過首席執行官的撤換帶來了企業的新面貌。這使人們重新認識了資本所有者主導作用的不可或缺性。人們把這種現象成為“投資人覺醒”。從“經理革命”到“投資人覺醒”的實踐表明，資本所有者在現代企業中的主導地位并沒有從根本上被動搖。

有些人試圖用利益相關者理論推翻資本所有者在企業中的主導地位。他們認為，企業是投資人和雇員、銀行、供應商、消費者等利益相關者之間的聯合；企業的控制權和剩余索取權并非必然地歸資本所有者擁有，而是取決于利益相關者之間的談判；當其他利益相關者擁有較強的談判能力并對企業控制權的獲取具有較高的效用評價時，這種控制權就會向其他利益相關者傾斜，形成資本所有者與其他利益相關者共同協商或者以后者為主的治理結構(周鵬、張宏志，2002)。利益相關者在企業治理過程中應該有一定的發言權。但是發言權決非等同于主導權。僅僅由于利益相關就成為企業治理的主體，這種理由顯然遠遠不能說明問題。這里還要看誰的利益相關程度更大。企業的高效率只能產生于其中利益相關程度最大的參與人的主導作用。而這種參與人只能是企業中物質資本和對象化無形資本的所有者。企業在其產生之初就有著眾多的利益相關者，其中包括消費者、供貨商和競爭對手等，但他們并不能成為企業治理的主導力量。這些主體并不是企業內部契約關系的參與人。他們即使參加企業的治理也只能發出微弱的聲音。人力資本所有者雖然可以是企業內部較為重要的利益相關者，但他們不能承擔企業的經營風險，不能保證其他參與人的穩定收益，因而在取得企業主導權的資格、動機和談判能力方面，他們都不會比物質資本所有者更強。

還有一些人提出所謂資本雇傭勞動的理論。這就更加荒謬。所謂勞動雇傭資本意味著用能力保證資本的固定收益并承擔企業的經營風險。只有這樣，他才能取得企業的主要控制權和剩余索取權。單純勞動要素的所有者怎么會有這種能力呢？如果他真的有這種能力，那就不是單純的勞動者了。所以，只會有資本雇傭那些不承擔企業經營責任的貨幣資金，而不會存在什么勞動雇傭資本。二、公眾與國有中的地位

在國有企業中，誰才是真正的資本所有者呢？如果顧名思義地加以理解，那么國有企業的資本歸國家所有；政府是國家的代表，因而國有企業的主導作用只要由政府的來體現就可以了。其實這是一種錯誤的觀念。只有公眾才擁有國有企業的最終所有權。在這種企業中，所謂資本所有者的主導地位必須體現為公眾的主導地位。

公眾作為國有企業的資本最終所有者，這不僅是我國規定的，同時也是企業的資本來源和經營責任所實際表現的。事實上，政府不可能用其不依賴于公眾的財產來承擔國有企業的經營風險。國有資本主要來源于公眾所提供的稅金和其他形式的積累。即使是在建國初期對帝國主義和官僚資本的剝奪也是以公共利益的名義進行的。國有資本的增值將直接帶來公眾利益的增長；而國有資本的損失則直接意味著公眾利益的損失。在很多情況下，這種損失還需要由公眾以新的稅金等形式加以彌補。我國國有資產總額約十萬億元。這些資產如能不斷保值增值就將給全體公眾帶來很多福利。保障、貧富差距、地區不平衡、基礎設施建設的不足和環境保護的欠賬等等都可以用它來解決。而如果這些資產不斷地消融和流失，公眾就要為國家的上述需要而負擔更多的稅收和交費等等。可見，只有公眾才是國有企業的不確定性及其經營風險的最后承擔者。

為了充分理解政府和公眾在國有管理中的地位和作用，我們可以把國有企業的委托代理關系和私人企業的委托代理關系作一下比較。在所有權多元化的情況下，現代公司制私人企業的資本所有權和經營權也是分開的；資本所有者與企業契約的其他參與者之間也形成了委托代理關系。在這里，最終所有者和委托人是企業的股東，代理人是企業的董事、監事、經營者和勞動者，企業的委托代理鏈條可以表示如下：

股東（資本最終所有者）——董事和監事——經理人員——勞動者

在國有企業中，公眾是最終的資本所有者；政府是公眾的初級代理人；而經理人員和勞動者則是公眾的刺激代理人。這樣，國有企業的委托代理鏈條可以表示如下：

公眾（資本最終所有者）——政府及其代表——經理人員——勞動者

對照上述兩種委托代理鏈條我們可以得出如下結論：

第一、政府在國有經濟中的地位類似于私人控股集團的董事局。它們都處于企業委托代理鏈條的較高環節，都可以對所控股的企業行使出資人權利，但都不是其中的最終所有者和初始委托人。私人財團的董事局可以參與下屬企業的經營者選擇及其他重大決策；可以占有這些企業的經營剩余。但是，它們不是這些企業財產的最終所有者，不能排斥最終所有者的作用；它們的行為要受最終所有者的規范和約束。董事局對下屬企業所擁有的產權不是最終所有權而是法人財產權。政府在國有經濟中的產權也是這樣。它與一般私人財團董事局的主要區別在于，后者控制的企業數量和層次都相對較少，而前者控制的企業數量和層次都更多。雖然如此，但政府畢竟不是國有經濟的最終所有者和初始委托人。政府的產權與私人公司的法人財產權相類似。

第二、公眾作為國有企業委托代理鏈條的起點和初始委托人，其地位類似于現代私人財團的股東。這里的區別主要在于，公眾在國有經濟中的產權沒有明確的數量界限；他們一般也無法通過退出的方式來保護自己的產權。而股東的產權數量則是非常明確的，他們可以行使一股一票的投票權，而且可以通過轉讓股權的方式來保護自己的利益。但是作為企業資本的實際提供者、經營責任的實際承擔者和初始委托人，公眾與私人企業的股東處在基本相同的地位上。在私人財團的委托代理關系中，股東是企業的真正老板，他們可以參與董事會和監事會的選舉；可以參與財團的戰略、資產處置和收益分配等重大決策；可以分享財團的利潤等等，董事會必須定期向全體股東報告企業的經營狀況。股東的這種作用就是資本所有者在現代企業中的主導作用。同樣，要使國有企業具有高效率，就必須讓公眾在整個國有經濟的治理中發揮類似于私人企業股東的主導作用。

三、公眾治理是不可回避的改革方向

傳統國有經濟體制的弊端表現在很多方面，而其中最主要的就是公眾在這種經濟治理過程中的作用不到位。例如，公眾對于管理國有經濟的各級政府官員的去留、升降和獎懲等，實際力很小；對于國有經濟重大決策的參與也很不夠；政府和企業都沒有定期地向公眾提供一份詳盡的經營報告。以前人們常說國有經濟的根本問題在于所有者缺位。其實這里不是沒有最終所有者，也不是所有者沒有人格化，而是人格化的公眾沒有真正在國有經濟的治理中發揮主導作用。周其仁先生在國有資產流失問題上某些言論有失偏頗。但是他對這種流失的原因是很清楚的。“無數的機構和人似乎是委托人，仔細推敲都是代理人，而不是承擔財產責任的最后委托人。委托代理是一個責任鏈條，最后委托人無效，整個鏈條拉不起來。”（周其仁，2004）既然如此，那么國有經濟改革的根本出路就應該是強化委托代理鏈條的初始環節，實行真正在公眾主導下的委托代理關系。這里，我們可以提出一些公眾治理的初步設想。

二十多年來，我國國有經濟改革的思路主要是在三個方向上發展的。這三種思路都沒有突出公眾在國有經濟治理中的地位和作用，因而都難以取得圓滿成功。

第一種是擴大企業自主權的思路。從最初的利潤留成到后來的承包制、資產經營責任制、授權經營制度等等，都是這種思路在實踐中的表現。從僵化狀況到自主空間的突然擴大，使這種思路在改革初期確實取得了一些成效。但是人們沒有注意到，傳統計劃經濟的僵化狀況是與全面的公共產權相聯系的。要改變這種僵化狀況就需要縮小國有企業的比重，讓民間企業在競爭中自主經營，并用自己的資本去承擔企業不確定性的風險。如果一方面讓國家和全民充當企業的資本所有者，因而也就讓他們承擔了企業的經營風險，另一方面又讓企業完全自主經營，那就必然形成“內部人”對企業的控制，其長期的經營效率必定下降。經營者難免就會利用國家所提供的條件和委托代理關系中的信息不對稱狀況來追求自己的特殊利益。在實踐中，注重短期效益、忽視長期競爭力的培育、負盈不負虧、濫用職務消費權、侵蝕國有資產和“富了和尚窮了廟”等等現象都曾較為普遍地出現過。褚時建現象、于志安現象、金鑒培現象和一些企業經營者攜贓款外逃的現象等等，已經宣告了單純放權的改革思路的破產。

第二種是改善企業治理結構的思路。在實行其他改革措施的同時，人們也在呼喚國有企業的制度創新。這本來是一種可以抓住問題本質的改革方向。如果國有企業在建立現代企業制度的過程中解決好最終所有者的參與問題，那么這種改革本來是可以收到明顯效果的。但是人們普遍忽略了這個帶有根本性的問題。他們以為，只要使各級政府對國有企業的管理符合現代企業的法人治理形式，加上有限責任制度和企業的法人財產權，就能夠既滿足國有政企分開和自主經營的需要，又實現明晰產權和所有者到位的目標。近幾年，我國多數國有企業都已由工廠變成了公司；政府由原來的上級機關變成了企業的股東；經營者由原來的書記、廠長便成了董事長、總經理；企業工會主席則變成了監事會主席。實行這種改革的結果，并沒有普遍地使我國國有企業的效率得到明顯提高。短期財務指標的局部改善在很大程度上是由國家擴大內需等宏觀經濟政策和債轉股等扶植措施造成的，它并不表明企業的經營機制得到了明顯的強化。低效、虧損、資不抵債、等待破產的國有企業仍然大量存在。實踐已經證明并將進一步證明，僅僅在形式上建立起現代企業的法人治理結構，既不能解決國有企業機制僵化的問題，也不能解決其中所有者缺位的問題。如果沒有最終所有者的充分參與，國有企業的公司制和法人治理結構的改革就只能是名至而實不至。

第三種是退出國有產權的思路。既然國有產權和國家的主導作用與企業的靈活性存在矛盾；那么改革的出路就應是改變企業的產權結構，降低國有產權的比重，收縮國有經濟的戰線。國有產權應該退出競爭性領域。這種思路以“民營化”為旗幟，也受到了社會各界的歡迎。“抓大放小”、股份制改造、管理層收購和實行國有經濟的戰略調整等等，都是這一思路在政策上的具體化。在實踐中，很多地方性的國有企業通過破產、拍賣、兼并和股份制改造等方式，已經徹底改變了產權基礎。有些企業通過改革已經開始煥發了生機。但是，不可能沒有國有企業。在一些關鍵性的行業如壟斷行業、新興高技術行業等，企業的活動具有很大外部效應。在這些領域，私人或民間企業不能提供社會所需要的外部效應；國家和全民產權的缺乏必然導致外部經濟方面的資源配置不足。一些特大型企業集團也有必要采取這種形式。退出國有產權的思路顯然沒有解決在這種情況下企業如何治理的問題。而且，公眾參與的不足是國有企業的改革成了所有者不到位的交易；“仔賣爺田心不疼”、官商勾結、自賣自買、半賣半送等國有資產流失現象嚴重地出現了。

反思20多年的改革歷程我們應該得出一條重要的結論：不要試圖回避改革中的最根本問題。國有產權的擴大化是其中的根本問題之一。但是我們在很長時間里卻試圖回避國有企業的產權改革。當今天大家都認識到產權改革的必要性時，很多國有企業已經資不抵債了。公眾在國有經濟治理中參與的不足是其中又一個根本性的問題。有些人并非不了解這個問題而是企圖回避它。而非國有化似乎就是回避這個問題的途徑。如果我們在大量的國有資產的流失以后才認識到國有產權和公眾治理存在的必要，那時流失掉的國有資產可能就無法追回了。四、關于公眾治理的初步設想

首先要改革人民代表的產生辦法和工作制度，保證人民代表對國有的治理能力，強化人民代表與公眾之間的委托代理責任。公眾對國有經濟的治理在很多方面需要通過人民代表來進行。因而這些代表實際上是公眾的最直接代理人。人民代表由地方政府提名，然后經形式主義的選舉加以確定的辦法不能滿足上述要求。為此，應考慮在地方人民代表的選舉中引入競爭機制，實行人民代表的職業化，建立人民代表定期向選民報告工作、接受詢問的制度，防止人民代表脫離選民和在國有經濟治理中“搭便車”的現象。

其次要強化各級人民代表大會在國有經濟治理中的作用。人民代表大會應該在國有經濟管理中發揮類似于私人股份制股東代表大會的作用。這就是說，各地的人民代表大會應該有權制定本地區國有企業的經營方針、管理制度和戰略；有權決定本級政府國有資產管理機構負責人和重點國有企業經營者及獨立董事的任免；有權決定對這些人的激勵、約束辦法；有權決定本地國有企業的資產處置和兼并重組等重要事項等等。因此，各級國有資產監督管理委員會應該直接對同級人民代表大會負責。該委員會負責人應由本級人民代表大會直接選舉產生并定期向本級人民代表大會報告工作、接受質詢。重點國有企業經營者和獨立董事的招聘、解聘及其薪酬的制訂等等，也都應由人民代表大會進行決策。有人以為，讓人民代表大會介入國有經濟的管理，這似乎是把立法機構當成了行政機構。事實上，發達市場經濟國家都有一回參與國有經濟管理的制度。在奧地利，國有控股公司OIAG的資本結構調整方案也要經議會批準（高偉彥、張春霖，2003）。

再次要充分利用國有企業內部職工參與國有經濟治理的積極性。職工并不是企業最終所有者的整體，因而國有企業不可能實行員工自治的制度。這種制度在前南斯拉夫已經宣告失敗。但是，職工畢竟是國有企業最終所有者中的一個重要組成部分。他們比其他成員更有機會了解企業內外所面臨的及其解決辦法，因而應該成為治理國有經濟的一種重要力量。職工的作用主要是通過職工代表大會以及其在董事會和監事會中的代表來體現。職工代表大會代表和及其在企業董事會及監事會中的代表，都應在全體職工公開競爭的基礎上選舉產生，并定期向向全體職工報告工作、接受質詢。這些代表不能由企業的經營者指定。各個國有企業職工的意見應該成為人民代表大會、國有資產監督管理委員會和本企業董事會決策的重要依據。

最后，要擴大國有經濟管理的公開化程度，增強廣大人民群眾的參與意識，調動和保護他們參與國有經濟治理的積極性。我國公民對于公共事務的參與意識和參與習慣都還嚴重不足，需要多方培育公眾參與的積極性。經濟問題應該成為公民參與意識和參與習慣發展的起點。各級政府和重點國有企業都應定期向全社會發布國有經濟經營情況的報告。國有經濟的管理應更多地采取公開操作的方式，其中包括經營者的公開招聘、企業薪酬水平的公示、資產處置的公開拍賣和招標等等。各地有關國有經濟經營和管理的重大事項，都應廣泛征求公眾意見。其中有些問題還應在當地主要媒體組織公開討論。各級政府和人民代表大會應就本級國有經濟的經營管理問題向普通公民征集提案。社會各界對于積極參與國有經濟有關問題討論、建議和監督活動并有所貢獻的普通公民，應當給予公開表彰。

在當前的產權改革過程中，公眾治理的重點應是對有關資產處置的公共決策與監督，共同防止國有資產的流失。與此同時，我們應該為今后壟斷等行業有企業的公眾治理方式做好各方面的準備。

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