改革開(kāi)放以來(lái)，學(xué)術(shù)界為國(guó)有改革提出了多種思路；政府和也為此進(jìn)行了多種實(shí)驗(yàn)。但是直到，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的整體運(yùn)營(yíng)狀況仍不理想；長(zhǎng)期虧損甚至資不抵債的企業(yè)仍大量存在；侵蝕國(guó)有資產(chǎn)和公眾利益的現(xiàn)象仍在發(fā)生。這說(shuō)明，現(xiàn)有的改革思路還存在重要缺陷。筆者認(rèn)為，其中的主要缺陷就是忽視了公眾在國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理中作用。本文將表明，公眾主導(dǎo)下的治理方式是國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的根本方向。

一、資本所有者與企業(yè)治理的效率

企業(yè)是一種由不同生產(chǎn)要素所有者建立的契約式合作關(guān)系。當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐都已經(jīng)證明，只有在資本所有者的主導(dǎo)下，企業(yè)才能有較低的交易費(fèi)用和較高的經(jīng)營(yíng)效率。一切成功的企業(yè)都是由資本所有者掌握其中最主要的控制權(quán)和剩余索取權(quán)。奈特的從根本上說(shuō)明了其中的原因。他認(rèn)為，企業(yè)決策和控制功能的集中化是對(duì)資本所有者承擔(dān)其中不確定性的回報(bào)。科斯以后的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，包括阿爾欽和德姆塞茨、格羅斯曼和哈特、費(fèi)茨羅和穆勒、楊曉凱和黃有光等，在說(shuō)明資本主導(dǎo)的有效性方面都比奈特的有進(jìn)一步的發(fā)展。但是，其中有些理論是從資本本身的特點(diǎn)出發(fā)，而不是從資本所承擔(dān)的生產(chǎn)關(guān)系出發(fā)來(lái)說(shuō)明資本主導(dǎo)的有效性。例如，格羅斯曼和哈特以及費(fèi)茨羅和穆勒等人認(rèn)為，企業(yè)控制權(quán)和剩余索取權(quán)之所以交給資本所有者，是因?yàn)橘Y本資產(chǎn)具有較強(qiáng)的專用性或難流動(dòng)性。這就給一些人對(duì)資本主導(dǎo)有效性的質(zhì)疑留下了理論上的縫隙。人們很難證明，資本比其它要素具有更大的專用性和難流動(dòng)性。實(shí)際上，資本之所以主導(dǎo)企業(yè)的契約關(guān)系是由于它是企業(yè)不確定性和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者。首先，所謂承擔(dān)不確定性意味著保證契約的其他參與者獲得穩(wěn)定的收入。資本所有者可以在企業(yè)契約存在期間向其他參與者支付報(bào)酬，而不管企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)效果如何。這是企業(yè)中其他生產(chǎn)要素所有者做不到的。因此，資本所有者在企業(yè)中的主導(dǎo)地位能夠被契約的其他參與者所接受。前者用穩(wěn)定報(bào)酬的支付換取了企業(yè)契約的主導(dǎo)權(quán)，而后者則用對(duì)前者主導(dǎo)權(quán)的認(rèn)可換取了收入的穩(wěn)定性。這種自愿互利的交易指揮促進(jìn)而不會(huì)傷害契約參與各方的積極性。第二，只有承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)者才能對(duì)企業(yè)契約的成敗表現(xiàn)出最大程度的關(guān)心。其它要素所有者參與企業(yè)的契約也有一定的風(fēng)險(xiǎn)。如果企業(yè)破產(chǎn)，一個(gè)單純的勞動(dòng)者也會(huì)處于失業(yè)的困境。但是，這種風(fēng)險(xiǎn)要比資本所有者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)小得多。因?yàn)樗谄髽I(yè)契約存續(xù)期間是得到了較為穩(wěn)定的報(bào)酬的；企業(yè)破產(chǎn)并沒(méi)有使他的能力受到損失，他所損失最多只是其機(jī)會(huì)成本。而在這種情況下，資本所有者的損失則是實(shí)際財(cái)產(chǎn)。他可能血本無(wú)歸。因此，資本所有者對(duì)于企業(yè)的成敗會(huì)表現(xiàn)出比其他要素所有者更大程度的關(guān)心，以及在企業(yè)契約中發(fā)揮主導(dǎo)作用的更強(qiáng)烈愿望。在條件下，資本流動(dòng)似乎并不困難。但是這并不能改變企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱分布狀況。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)，資本的被動(dòng)流出必然要使其所有者遭受損失。第三，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)者也就是企業(yè)最主要的初始決策者。所謂初始決策是指企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)在選擇位置、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)等方面的決策。其他生產(chǎn)要素的所有者在加入這種契約時(shí)也要面臨一定的選擇，但由于不承擔(dān)主要的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因而他們的決策總是處于較為次要的地位。一個(gè)企業(yè)的創(chuàng)辦，主要被看作是資本所有者的貢獻(xiàn)。這種貢獻(xiàn)在企業(yè)發(fā)展中的意義是最難股價(jià)的。它只適合于楊曉凱等人所說(shuō)的間接定價(jià)。因而，資本所有者在企業(yè)的生產(chǎn)要素交易中總是作為壟斷的買方，而其他要素所有者則總是作為競(jìng)爭(zhēng)的賣方。如果一個(gè)企業(yè)的資本所有者不能很好地發(fā)揮其作為企業(yè)主導(dǎo)者的應(yīng)有職能，那么該企業(yè)就很難具有高效率。

有些學(xué)者試圖對(duì)資本在企業(yè)中的主導(dǎo)地位提出挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)首先借助的是人力資本理論。他們認(rèn)為，經(jīng)理人員和技術(shù)專家所擁有的專長(zhǎng)是一種人力資本；這種資本和物質(zhì)資本一樣承擔(dān)著企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)代新經(jīng)濟(jì)中，隨著物質(zhì)資本的日益充裕和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的日益復(fù)雜化，股東貢獻(xiàn)的份額越來(lái)越小，人力資本已經(jīng)變得與物質(zhì)貨幣資本同等重要甚至更加重要。因此，企業(yè)的契約應(yīng)該越來(lái)越多地由人力資本來(lái)主導(dǎo)。加爾布雷思在20世紀(jì)70年代提出的“經(jīng)理革命”和“經(jīng)理人資本主義”思想，可以說(shuō)是人力資本理論的前身（Calbraith，1971）。近年來(lái)，我國(guó)很多學(xué)者積極地把人力資本的思想運(yùn)用到企業(yè)治理理論中去，用以說(shuō)明國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的合理性。(魏杰，2001；周敦仁，2001)。人力資本理論夸大了職業(yè)經(jīng)理人和技術(shù)專家在當(dāng)代企業(yè)中作用的增長(zhǎng)，它并沒(méi)有給出由這種要素主導(dǎo)企業(yè)契約關(guān)系的充分理由。單純的人力資本所有者無(wú)法保證企業(yè)契約的其他參與人獲得穩(wěn)定收益，也不能對(duì)企業(yè)的投資損失負(fù)責(zé)。因而，他們對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效果的關(guān)心程度一般不會(huì)比投資人更高；他們作為企業(yè)主導(dǎo)者的資格也不會(huì)比投資人更充分。在現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展中，人力資本的作用確實(shí)正在日益增長(zhǎng)；因而企業(yè)制度必須讓人力資本在一定程度上分享控制權(quán)和經(jīng)營(yíng)剩余。但是，這基本上仍是物質(zhì)資本對(duì)人力資本的激勵(lì)；前者仍掌握著主要的控制權(quán)和剩余索取權(quán)。事實(shí)上，成功的現(xiàn)代企業(yè)極少是由單純?nèi)肆Y本主導(dǎo)的。即使是在微軟和聯(lián)邦快遞那樣的新興企業(yè)建立之初，比爾?蓋茨和弗雷德?史密斯等創(chuàng)業(yè)者也不是單純的人力資本所有者。他們或多或少總要投入一定的初始投資。很多創(chuàng)業(yè)者所擁有的新興技術(shù)也已經(jīng)不是單純的人力資本，而是已經(jīng)與其所有者的能力相區(qū)別并具有獨(dú)立價(jià)值的對(duì)象化資本。這種對(duì)象化資本已經(jīng)可以等同于物質(zhì)資本。西方國(guó)家經(jīng)理革命的實(shí)踐實(shí)際上在上個(gè)世紀(jì)七十年代就已經(jīng)結(jié)束。20世紀(jì)90年代，許多世界著名的大公司的股東們相繼通過(guò)首席執(zhí)行官的撤換帶來(lái)了企業(yè)的新面貌。這使人們重新認(rèn)識(shí)了資本所有者主導(dǎo)作用的不可或缺性。人們把這種現(xiàn)象成為“投資人覺(jué)醒”。從“經(jīng)理革命”到“投資人覺(jué)醒”的實(shí)踐表明，資本所有者在現(xiàn)代企業(yè)中的主導(dǎo)地位并沒(méi)有從根本上被動(dòng)搖。

有些人試圖用利益相關(guān)者理論推翻資本所有者在企業(yè)中的主導(dǎo)地位。他們認(rèn)為，企業(yè)是投資人和雇員、銀行、供應(yīng)商、消費(fèi)者等利益相關(guān)者之間的聯(lián)合；企業(yè)的控制權(quán)和剩余索取權(quán)并非必然地歸資本所有者擁有，而是取決于利益相關(guān)者之間的談判；當(dāng)其他利益相關(guān)者擁有較強(qiáng)的談判能力并對(duì)企業(yè)控制權(quán)的獲取具有較高的效用評(píng)價(jià)時(shí)，這種控制權(quán)就會(huì)向其他利益相關(guān)者傾斜，形成資本所有者與其他利益相關(guān)者共同協(xié)商或者以后者為主的治理結(jié)構(gòu)(周鵬、張宏志，2002)。利益相關(guān)者在企業(yè)治理過(guò)程中應(yīng)該有一定的發(fā)言權(quán)。但是發(fā)言權(quán)決非等同于主導(dǎo)權(quán)。僅僅由于利益相關(guān)就成為企業(yè)治理的主體，這種理由顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能說(shuō)明問(wèn)題。這里還要看誰(shuí)的利益相關(guān)程度更大。企業(yè)的高效率只能產(chǎn)生于其中利益相關(guān)程度最大的參與人的主導(dǎo)作用。而這種參與人只能是企業(yè)中物質(zhì)資本和對(duì)象化無(wú)形資本的所有者。企業(yè)在其產(chǎn)生之初就有著眾多的利益相關(guān)者，其中包括消費(fèi)者、供貨商和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等，但他們并不能成為企業(yè)治理的主導(dǎo)力量。這些主體并不是企業(yè)內(nèi)部契約關(guān)系的參與人。他們即使參加企業(yè)的治理也只能發(fā)出微弱的聲音。人力資本所有者雖然可以是企業(yè)內(nèi)部較為重要的利益相關(guān)者，但他們不能承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，不能保證其他參與人的穩(wěn)定收益，因而在取得企業(yè)主導(dǎo)權(quán)的資格、動(dòng)機(jī)和談判能力方面，他們都不會(huì)比物質(zhì)資本所有者更強(qiáng)。

還有一些人提出所謂資本雇傭勞動(dòng)的理論。這就更加荒謬。所謂勞動(dòng)雇傭資本意味著用能力保證資本的固定收益并承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣，他才能取得企業(yè)的主要控制權(quán)和剩余索取權(quán)。單純勞動(dòng)要素的所有者怎么會(huì)有這種能力呢？如果他真的有這種能力，那就不是單純的勞動(dòng)者了。所以，只會(huì)有資本雇傭那些不承擔(dān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)責(zé)任的貨幣資金，而不會(huì)存在什么勞動(dòng)雇傭資本。二、公眾與國(guó)有中的地位

在國(guó)有企業(yè)中，誰(shuí)才是真正的資本所有者呢？如果顧名思義地加以理解，那么國(guó)有企業(yè)的資本歸國(guó)家所有；政府是國(guó)家的代表，因而國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)作用只要由政府的來(lái)體現(xiàn)就可以了。其實(shí)這是一種錯(cuò)誤的觀念。只有公眾才擁有國(guó)有企業(yè)的最終所有權(quán)。在這種企業(yè)中，所謂資本所有者的主導(dǎo)地位必須體現(xiàn)為公眾的主導(dǎo)地位。

公眾作為國(guó)有企業(yè)的資本最終所有者，這不僅是我國(guó)規(guī)定的，同時(shí)也是企業(yè)的資本來(lái)源和經(jīng)營(yíng)責(zé)任所實(shí)際表現(xiàn)的。事實(shí)上，政府不可能用其不依賴于公眾的財(cái)產(chǎn)來(lái)承擔(dān)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有資本主要來(lái)源于公眾所提供的稅金和其他形式的積累。即使是在建國(guó)初期對(duì)帝國(guó)主義和官僚資本的剝奪也是以公共利益的名義進(jìn)行的。國(guó)有資本的增值將直接帶來(lái)公眾利益的增長(zhǎng)；而國(guó)有資本的損失則直接意味著公眾利益的損失。在很多情況下，這種損失還需要由公眾以新的稅金等形式加以彌補(bǔ)。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總額約十萬(wàn)億元。這些資產(chǎn)如能不斷保值增值就將給全體公眾帶來(lái)很多福利。保障、貧富差距、地區(qū)不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足和環(huán)境保護(hù)的欠賬等等都可以用它來(lái)解決。而如果這些資產(chǎn)不斷地消融和流失，公眾就要為國(guó)家的上述需要而負(fù)擔(dān)更多的稅收和交費(fèi)等等。可見(jiàn)，只有公眾才是國(guó)有企業(yè)的不確定性及其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者。

為了充分理解政府和公眾在國(guó)有管理中的地位和作用，我們可以把國(guó)有企業(yè)的委托代理關(guān)系和私人企業(yè)的委托代理關(guān)系作一下比較。在所有權(quán)多元化的情況下，現(xiàn)代公司制私人企業(yè)的資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)也是分開(kāi)的；資本所有者與企業(yè)契約的其他參與者之間也形成了委托代理關(guān)系。在這里，最終所有者和委托人是企業(yè)的股東，代理人是企業(yè)的董事、監(jiān)事、經(jīng)營(yíng)者和勞動(dòng)者，企業(yè)的委托代理鏈條可以表示如下：

股東（資本最終所有者）——董事和監(jiān)事——經(jīng)理人員——?jiǎng)趧?dòng)者

在國(guó)有企業(yè)中，公眾是最終的資本所有者；政府是公眾的初級(jí)代理人；而經(jīng)理人員和勞動(dòng)者則是公眾的刺激代理人。這樣，國(guó)有企業(yè)的委托代理鏈條可以表示如下：

公眾（資本最終所有者）——政府及其代表——經(jīng)理人員——?jiǎng)趧?dòng)者

對(duì)照上述兩種委托代理鏈條我們可以得出如下結(jié)論：

第一、政府在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的地位類似于私人控股集團(tuán)的董事局。它們都處于企業(yè)委托代理鏈條的較高環(huán)節(jié)，都可以對(duì)所控股的企業(yè)行使出資人權(quán)利，但都不是其中的最終所有者和初始委托人。私人財(cái)團(tuán)的董事局可以參與下屬企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者選擇及其他重大決策；可以占有這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)剩余。但是，它們不是這些企業(yè)財(cái)產(chǎn)的最終所有者，不能排斥最終所有者的作用；它們的行為要受最終所有者的規(guī)范和約束。董事局對(duì)下屬企業(yè)所擁有的產(chǎn)權(quán)不是最終所有權(quán)而是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。政府在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)權(quán)也是這樣。它與一般私人財(cái)團(tuán)董事局的主要區(qū)別在于，后者控制的企業(yè)數(shù)量和層次都相對(duì)較少，而前者控制的企業(yè)數(shù)量和層次都更多。雖然如此，但政府畢竟不是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的最終所有者和初始委托人。政府的產(chǎn)權(quán)與私人公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相類似。

第二、公眾作為國(guó)有企業(yè)委托代理鏈條的起點(diǎn)和初始委托人，其地位類似于現(xiàn)代私人財(cái)團(tuán)的股東。這里的區(qū)別主要在于，公眾在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)權(quán)沒(méi)有明確的數(shù)量界限；他們一般也無(wú)法通過(guò)退出的方式來(lái)保護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)。而股東的產(chǎn)權(quán)數(shù)量則是非常明確的，他們可以行使一股一票的投票權(quán)，而且可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)的方式來(lái)保護(hù)自己的利益。但是作為企業(yè)資本的實(shí)際提供者、經(jīng)營(yíng)責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)者和初始委托人，公眾與私人企業(yè)的股東處在基本相同的地位上。在私人財(cái)團(tuán)的委托代理關(guān)系中，股東是企業(yè)的真正老板，他們可以參與董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的選舉；可以參與財(cái)團(tuán)的戰(zhàn)略、資產(chǎn)處置和收益分配等重大決策；可以分享財(cái)團(tuán)的利潤(rùn)等等，董事會(huì)必須定期向全體股東報(bào)告企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。股東的這種作用就是資本所有者在現(xiàn)代企業(yè)中的主導(dǎo)作用。同樣，要使國(guó)有企業(yè)具有高效率，就必須讓公眾在整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的治理中發(fā)揮類似于私人企業(yè)股東的主導(dǎo)作用。

三、公眾治理是不可回避的改革方向

傳統(tǒng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制的弊端表現(xiàn)在很多方面，而其中最主要的就是公眾在這種經(jīng)濟(jì)治理過(guò)程中的作用不到位。例如，公眾對(duì)于管理國(guó)有經(jīng)濟(jì)的各級(jí)政府官員的去留、升降和獎(jiǎng)懲等，實(shí)際力很小；對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)重大決策的參與也很不夠；政府和企業(yè)都沒(méi)有定期地向公眾提供一份詳盡的經(jīng)營(yíng)報(bào)告。以前人們常說(shuō)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的根本問(wèn)題在于所有者缺位。其實(shí)這里不是沒(méi)有最終所有者，也不是所有者沒(méi)有人格化，而是人格化的公眾沒(méi)有真正在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。周其仁先生在國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題上某些言論有失偏頗。但是他對(duì)這種流失的原因是很清楚的。“無(wú)數(shù)的機(jī)構(gòu)和人似乎是委托人，仔細(xì)推敲都是代理人，而不是承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任的最后委托人。委托代理是一個(gè)責(zé)任鏈條，最后委托人無(wú)效，整個(gè)鏈條拉不起來(lái)。”（周其仁，2004）既然如此，那么國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的根本出路就應(yīng)該是強(qiáng)化委托代理鏈條的初始環(huán)節(jié)，實(shí)行真正在公眾主導(dǎo)下的委托代理關(guān)系。這里，我們可以提出一些公眾治理的初步設(shè)想。

二十多年來(lái)，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的思路主要是在三個(gè)方向上發(fā)展的。這三種思路都沒(méi)有突出公眾在國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理中的地位和作用，因而都難以取得圓滿成功。

第一種是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的思路。從最初的利潤(rùn)留成到后來(lái)的承包制、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度等等，都是這種思路在實(shí)踐中的表現(xiàn)。從僵化狀況到自主空間的突然擴(kuò)大，使這種思路在改革初期確實(shí)取得了一些成效。但是人們沒(méi)有注意到，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵化狀況是與全面的公共產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的。要改變這種僵化狀況就需要縮小國(guó)有企業(yè)的比重，讓民間企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中自主經(jīng)營(yíng)，并用自己的資本去承擔(dān)企業(yè)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。如果一方面讓國(guó)家和全民充當(dāng)企業(yè)的資本所有者，因而也就讓他們承擔(dān)了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又讓企業(yè)完全自主經(jīng)營(yíng)，那就必然形成“內(nèi)部人”對(duì)企業(yè)的控制，其長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)效率必定下降。經(jīng)營(yíng)者難免就會(huì)利用國(guó)家所提供的條件和委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱狀況來(lái)追求自己的特殊利益。在實(shí)踐中，注重短期效益、忽視長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的培育、負(fù)盈不負(fù)虧、濫用職務(wù)消費(fèi)權(quán)、侵蝕國(guó)有資產(chǎn)和“富了和尚窮了廟”等等現(xiàn)象都曾較為普遍地出現(xiàn)過(guò)。褚時(shí)建現(xiàn)象、于志安現(xiàn)象、金鑒培現(xiàn)象和一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)者攜贓款外逃的現(xiàn)象等等，已經(jīng)宣告了單純放權(quán)的改革思路的破產(chǎn)。

第二種是改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的思路。在實(shí)行其他改革措施的同時(shí)，人們也在呼喚國(guó)有企業(yè)的制度創(chuàng)新。這本來(lái)是一種可以抓住問(wèn)題本質(zhì)的改革方向。如果國(guó)有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中解決好最終所有者的參與問(wèn)題，那么這種改革本來(lái)是可以收到明顯效果的。但是人們普遍忽略了這個(gè)帶有根本性的問(wèn)題。他們以為，只要使各級(jí)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理符合現(xiàn)代企業(yè)的法人治理形式，加上有限責(zé)任制度和企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，就能夠既滿足國(guó)有政企分開(kāi)和自主經(jīng)營(yíng)的需要，又實(shí)現(xiàn)明晰產(chǎn)權(quán)和所有者到位的目標(biāo)。近幾年，我國(guó)多數(shù)國(guó)有企業(yè)都已由工廠變成了公司；政府由原來(lái)的上級(jí)機(jī)關(guān)變成了企業(yè)的股東；經(jīng)營(yíng)者由原來(lái)的書記、廠長(zhǎng)便成了董事長(zhǎng)、總經(jīng)理；企業(yè)工會(huì)主席則變成了監(jiān)事會(huì)主席。實(shí)行這種改革的結(jié)果，并沒(méi)有普遍地使我國(guó)國(guó)有企業(yè)的效率得到明顯提高。短期財(cái)務(wù)指標(biāo)的局部改善在很大程度上是由國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需等宏觀經(jīng)濟(jì)政策和債轉(zhuǎn)股等扶植措施造成的，它并不表明企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制得到了明顯的強(qiáng)化。低效、虧損、資不抵債、等待破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)仍然大量存在。實(shí)踐已經(jīng)證明并將進(jìn)一步證明，僅僅在形式上建立起現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，既不能解決國(guó)有企業(yè)機(jī)制僵化的問(wèn)題，也不能解決其中所有者缺位的問(wèn)題。如果沒(méi)有最終所有者的充分參與，國(guó)有企業(yè)的公司制和法人治理結(jié)構(gòu)的改革就只能是名至而實(shí)不至。

第三種是退出國(guó)有產(chǎn)權(quán)的思路。既然國(guó)有產(chǎn)權(quán)和國(guó)家的主導(dǎo)作用與企業(yè)的靈活性存在矛盾；那么改革的出路就應(yīng)是改變企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，降低國(guó)有產(chǎn)權(quán)的比重，收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)線。國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。這種思路以“民營(yíng)化”為旗幟，也受到了社會(huì)各界的歡迎。“抓大放小”、股份制改造、管理層收購(gòu)和實(shí)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整等等，都是這一思路在政策上的具體化。在實(shí)踐中，很多地方性的國(guó)有企業(yè)通過(guò)破產(chǎn)、拍賣、兼并和股份制改造等方式，已經(jīng)徹底改變了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。有些企業(yè)通過(guò)改革已經(jīng)開(kāi)始煥發(fā)了生機(jī)。但是，不可能沒(méi)有國(guó)有企業(yè)。在一些關(guān)鍵性的行業(yè)如壟斷行業(yè)、新興高技術(shù)行業(yè)等，企業(yè)的活動(dòng)具有很大外部效應(yīng)。在這些領(lǐng)域，私人或民間企業(yè)不能提供社會(huì)所需要的外部效應(yīng)；國(guó)家和全民產(chǎn)權(quán)的缺乏必然導(dǎo)致外部經(jīng)濟(jì)方面的資源配置不足。一些特大型企業(yè)集團(tuán)也有必要采取這種形式。退出國(guó)有產(chǎn)權(quán)的思路顯然沒(méi)有解決在這種情況下企業(yè)如何治理的問(wèn)題。而且，公眾參與的不足是國(guó)有企業(yè)的改革成了所有者不到位的交易；“仔賣爺田心不疼”、官商勾結(jié)、自賣自買、半賣半送等國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重地出現(xiàn)了。

反思20多年的改革歷程我們應(yīng)該得出一條重要的結(jié)論：不要試圖回避改革中的最根本問(wèn)題。國(guó)有產(chǎn)權(quán)的擴(kuò)大化是其中的根本問(wèn)題之一。但是我們?cè)诤荛L(zhǎng)時(shí)間里卻試圖回避國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革。當(dāng)今天大家都認(rèn)識(shí)到產(chǎn)權(quán)改革的必要性時(shí)，很多國(guó)有企業(yè)已經(jīng)資不抵債了。公眾在國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理中參與的不足是其中又一個(gè)根本性的問(wèn)題。有些人并非不了解這個(gè)問(wèn)題而是企圖回避它。而非國(guó)有化似乎就是回避這個(gè)問(wèn)題的途徑。如果我們?cè)诖罅康膰?guó)有資產(chǎn)的流失以后才認(rèn)識(shí)到國(guó)有產(chǎn)權(quán)和公眾治理存在的必要，那時(shí)流失掉的國(guó)有資產(chǎn)可能就無(wú)法追回了。四、關(guān)于公眾治理的初步設(shè)想

首先要改革人民代表的產(chǎn)生辦法和工作制度，保證人民代表對(duì)國(guó)有的治理能力，強(qiáng)化人民代表與公眾之間的委托代理責(zé)任。公眾對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的治理在很多方面需要通過(guò)人民代表來(lái)進(jìn)行。因而這些代表實(shí)際上是公眾的最直接代理人。人民代表由地方政府提名，然后經(jīng)形式主義的選舉加以確定的辦法不能滿足上述要求。為此，應(yīng)考慮在地方人民代表的選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行人民代表的職業(yè)化，建立人民代表定期向選民報(bào)告工作、接受詢問(wèn)的制度，防止人民代表脫離選民和在國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理中“搭便車”的現(xiàn)象。

其次要強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理中的作用。人民代表大會(huì)應(yīng)該在國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮類似于私人股份制股東代表大會(huì)的作用。這就是說(shuō)，各地的人民代表大會(huì)應(yīng)該有權(quán)制定本地區(qū)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方針、管理制度和戰(zhàn)略；有權(quán)決定本級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者及獨(dú)立董事的任免；有權(quán)決定對(duì)這些人的激勵(lì)、約束辦法；有權(quán)決定本地國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)處置和兼并重組等重要事項(xiàng)等等。因此，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)該直接對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。該委員會(huì)負(fù)責(zé)人應(yīng)由本級(jí)人民代表大會(huì)直接選舉產(chǎn)生并定期向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告工作、接受質(zhì)詢。重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和獨(dú)立董事的招聘、解聘及其薪酬的制訂等等，也都應(yīng)由人民代表大會(huì)進(jìn)行決策。有人以為，讓人民代表大會(huì)介入國(guó)有經(jīng)濟(jì)的管理，這似乎是把立法機(jī)構(gòu)當(dāng)成了行政機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有一回參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理的制度。在奧地利，國(guó)有控股公司OIAG的資本結(jié)構(gòu)調(diào)整方案也要經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)（高偉彥、張春霖，2003）。

再次要充分利用國(guó)有企業(yè)內(nèi)部職工參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理的積極性。職工并不是企業(yè)最終所有者的整體，因而國(guó)有企業(yè)不可能實(shí)行員工自治的制度。這種制度在前南斯拉夫已經(jīng)宣告失敗。但是，職工畢竟是國(guó)有企業(yè)最終所有者中的一個(gè)重要組成部分。他們比其他成員更有機(jī)會(huì)了解企業(yè)內(nèi)外所面臨的及其解決辦法，因而應(yīng)該成為治理國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一種重要力量。職工的作用主要是通過(guò)職工代表大會(huì)以及其在董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中的代表來(lái)體現(xiàn)。職工代表大會(huì)代表和及其在企業(yè)董事會(huì)及監(jiān)事會(huì)中的代表，都應(yīng)在全體職工公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生，并定期向向全體職工報(bào)告工作、接受質(zhì)詢。這些代表不能由企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者指定。各個(gè)國(guó)有企業(yè)職工的意見(jiàn)應(yīng)該成為人民代表大會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)和本企業(yè)董事會(huì)決策的重要依據(jù)。

最后，要擴(kuò)大國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理的公開(kāi)化程度，增強(qiáng)廣大人民群眾的參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)和保護(hù)他們參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)治理的積極性。我國(guó)公民對(duì)于公共事務(wù)的參與意識(shí)和參與習(xí)慣都還嚴(yán)重不足，需要多方培育公眾參與的積極性。經(jīng)濟(jì)問(wèn)題應(yīng)該成為公民參與意識(shí)和參與習(xí)慣發(fā)展的起點(diǎn)。各級(jí)政府和重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)都應(yīng)定期向全社會(huì)發(fā)布國(guó)有經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)情況的報(bào)告。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的管理應(yīng)更多地采取公開(kāi)操作的方式，其中包括經(jīng)營(yíng)者的公開(kāi)招聘、企業(yè)薪酬水平的公示、資產(chǎn)處置的公開(kāi)拍賣和招標(biāo)等等。各地有關(guān)國(guó)有經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)和管理的重大事項(xiàng)，都應(yīng)廣泛征求公眾意見(jiàn)。其中有些問(wèn)題還應(yīng)在當(dāng)?shù)刂饕襟w組織公開(kāi)討論。各級(jí)政府和人民代表大會(huì)應(yīng)就本級(jí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題向普通公民征集提案。社會(huì)各界對(duì)于積極參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)有關(guān)問(wèn)題討論、建議和監(jiān)督活動(dòng)并有所貢獻(xiàn)的普通公民，應(yīng)當(dāng)給予公開(kāi)表彰。

在當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，公眾治理的重點(diǎn)應(yīng)是對(duì)有關(guān)資產(chǎn)處置的公共決策與監(jiān)督，共同防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。與此同時(shí)，我們應(yīng)該為今后壟斷等行業(yè)有企業(yè)的公眾治理方式做好各方面的準(zhǔn)備。

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