論文關鍵詞:高等教育質量評估新制度經濟學

論文摘要:目前我國高等教育質量保障工作取得了很大的成就，但也面臨困境，巫待超越。新制度經濟學關于產權、交易費用、委托一代理、制度變遷等方面的理論為我們深入思考高等教育質量評估系統和評估過程中存在的問題以及可能的答案提供了思路和借鑒。

我國高等教育的發展已經由量的擴張進人到質的提升階段。目前我國高等教育質量保障工作取得了很大的成就，但也面臨困境，函待走出。新制度經濟學關于產權、交易費用、委托一代理、制度變遷等方面的理論為我們深入思考高等教育質量評估系統和評估過程中存在的問題以及可能的答案提供了思路和借鑒。

一、新制度經濟學的相關理論

“產權是人們對財產的所有權以及基于所有權而引發的對財產的各種使用處置權利的總稱”。產權不僅是人們對財產使用的一束權利，而且也確定了人們的行為規范，是一些社會制度”。現代高校產權可以分解為終極所有權、法人所有權、控制權(決策權和監督權)以及經營權。所有權、控制權和經營權三權分立和相互制衡，高校產權才能明晰，不同權利主體之間的權、責、利關系才能明晰。“有效的產權制度是高等教育市場機制充分發揮作用的基本條件，是降低交易費用的根本途徑”。

由于政府不可能親自去管理全國的高校，因此必須與高校管理者簽訂合同(契約)，把高校委托給這些管理者管理。高校制定的不同年限的計劃和規劃就成了高校和政府之間的契約、高校管理者與教師之間的聘用合同就是高校管理者與教師之間的契約，學生從高校獲得的學費單據以及學歷、文憑也是高校與學生之間的契約的載體。由于高等教育服務對象的特殊性，這些契約都只能是不完全契約。同時，在教育服務上，個人(初始委托人)與政府、政府與高校管理者、高校管理者與院系、院系與教師、學生與學校之間存在委托與代理關系;在質量評估上，政府與教育部高等教育教學評估中心(類似的還有中國學位和研究生教育發展中心)、本科教學評估中心與評估專家組、評估專家組與專家之間存在委托與代理關系。由于委托人不可能“完全理性”，對代理人的個性(代理人的偏好系數)以及外部沖擊(擾動)的函數具有完備的知識”，再加上信息不對稱，所以交易費用(包括搜尋和信息費用、討價還價和決策費用以及監管和執行費用)在所難免。交易費用分市場型交易費用(使用市場的費用)、管理型交易費用(企業內部發號施令的費用)和政治型交易費用（政治體制中制度框架的運行和調整費用)三種。

新制度經濟學認為，制度是對所有利益相關者的利益和權力的分配方式。陰制度分顯性(成文的)和隱形(不成文的)兩大類，需求和供給兩者的力量決定了制度的產生。制度需求與制度供給之間動態的平衡的打破就會引發制度變遷。根據制度變遷的主體不同，制度變遷可以分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。強制性變遷對于我國高教評估的全面、有效推行起到了積極的作用，但同時也不利于高等教育評估制度的健康發展。在制度變遷中還存在著報酬遞增和自我強化的機制，這樣就會出現路徑依賴。

二、我國高等教育質量保障的困境

(一)產權模糊，權責不清，激勵不力

我國盡管《高等教育法》明確了高校是法人實體，但國家的終極所有權(出資者產權)和學校的法人產權的界限模糊。目前我國的高等教育評價，由教育部高等教育教學評估中心(在省一級層面則為陸陸續續成立的教育評估院)組織專家組去評價高校，類似于國家體育局去評價國足教練的局面，成績上不來但是又不能撤銷和解散國足。“我要評”的時候國家自然是理直氣壯，學校卻有了“要我評”的尷尬和無奈。這樣的制度現狀對學校的校長和教師的約束、激勵功能非常有限，國家的監督動機和能力弱化，權責模糊，運行效率低下。

由于缺乏激勵約束機制，代理人履行好代理職責的動機較弱。高校管理者，主要由政府任命，很難形成一個充分競爭的代理人市場，造成代理人相對缺乏責任感、風險感和約束感。初始委托人的監督有心(關心)無力(信息不對稱，交易成本過大)，政府的監督是有力(行政強制約束力)無效(不明顯，高校應付過了評估就依然故我)，社會的監督是有效(第三方客觀公正，專業化)無責(沒有授權，名不正言不順)，最后出現高校質量監督實效的真空。由于高等教育質量評估中委托代理層次過多，關系復雜，監督和代理成本(包括委托人的監督支出、代理人的保證支出和剩余損失)就相當大。再加上高等教育中委托代理的契約更多地表現為隱性契約，監督困難，代理成本高昂。國家對高等教育的價值訴求多元，目標多維，高等教育的績效指標難以明確，考核起來也存在困難。學生委托權益難以體現，一旦和學校的“交易”發生很容易被學校“拿住”。

(二)學校建設和學生培養目標混沌，信息保護致使不對稱

本來高等教育服務的無形性、非標準性和差異性，就已經使得對高等教育服務的過程與質量的高低以及消費者所獲效用的大小難以測度和準確評價，再加上高校在學校建設和學生培養的目標制定上朦朧，高校師生出于自身利益保護也不會主動披露對學校不利的信息，所以外界社會普通民眾對高校的質量信息只能依靠學校是否重點、是否“985"、是否“211”等來模糊解讀，影響了社會資本對高校的投人。

學校的中長期規劃設定的學校建設目標中世界一流大學和高水平大學、國內一流大學和國內一流大學的“一流”、“知名”如何界定和評判，學生培養似乎都畢業了就合格了，學校的培養任務就完成了，這遠遠不夠。

(三)利益相關者參與水平低，質量評估公信力有待提高

在評估過程中，教育部高等教育教學評估中心組織評估小組，小組再聘選來自高校的教育管理者和高教評估相關領域專家，整個過程完全是高等教育屆內部的獨角戲，外部完全處于觀望狀態，最后以失望告終。學生作為確定性的利益相關者始終都被排除在外。

2002年，教育部將合格評估、選優評估和隨機評估三種形式的評估統一為普通高等學校本科教學工作水平評估。就目前已經公布的數據看，2003年到2005年期間評估171所本科院校，優秀和良好的比例達到93%，與社會各界對高等教育質量的評價“明顯不一致”。學校在評估過程中的黑幕(冰山一角)時有耳聞，評估期間師生負擔加重(從另一個方面說明平時的工作沒有落實，即內部質量保障也有問題)，怨聲載道。

三、我國高等教育質里保證的出路

(一)制度供給與創新

可以說，我國的高等教育質量評估通過強制性制度變遷來供給的制度是比較充裕的，《中華人民共和國教育法》第二十四條規定:國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度，《中華人民共和國高等教育法》第四十四條明確提出:高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監督和由其組織的評估，線條輪廓和思路是清晰的，但大多還停留在計劃經濟的管理思維景象中，由于經驗不足，在局部機制以及操作層面上還有待細化和改善。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“教育管理部門要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校辦學水平進行評估”，但到目前為止，還只是“高等教育界”的內部人士在封閉博弈。1990年國家教育委員會發布《普通高等學校教育評估暫行規定》，規定高等教育評估的目的是“增強高等學校主動適應社會需要的能力，發揮社會對學校教育的監督作用”，“調動各類學校的積極性”，高等教育評估的原則是“區別對待、獎優罰劣”，但在實際評估中各類院校的指標同一，在評估結果的利用上效率不高。1994年的《中國教育改革與發展綱要實施意見》指出，“要建立健全社會中介組織，包括教育評估機構等，發揮各界參與教育決策和管理的作用”，到目前為止，高等教育評估社會中介組織依然“寄身”或“寄生”教育行政部分名下，并不能自主獨立開展高等教育評估活動。在計劃經濟的環境下，由國家自上而下的強制性制度變遷可以保證政令暢通，但在市場體制下，誘致性力度都不夠。 設計出一種國家、高校和學生個人的權利和義務、責任和利益相制衡，委托人監督失效的風險和代理人選擇“逆向選擇”和冒“道德風險”的風險博弈均衡，促進競爭、增強激勵和加強約束的激勵相容的機制，為民辦高等教育與公辦高等的競爭和發展提供公平的制度環境和教育生態，激活被評院校的參與積極性，而不是讓他們“諱疾忌醫”，瞞報“病情”。

國家可以主導高等教育評估，但在評估組成員的構成上要打破同行占主導的局面，避免人情分、面子分，規避利用評價權來尋租的行為，建立重復博弈下的聲譽機制，對評估組專家的培訓和考評系統，剔除在評估過程中有“污點”的專家。多吸收社會各界人士(要搞好評估前的培訓工作)參與，包括增加學生的話語權和投票權。

明確學校建設和學生培養目標目標，把大學生就業和學習成效(Learning Outcoming)作為衡量學校教學的指標，觀察其價值增值(Value Added)的程度，制定學生的知識、能力和情感方面的多層次易測量的目標。

采用市場化的引導策略，克服制度變遷過程中的路徑依賴，妥善處理好既得利益集團的安撫與處置問題。

(二)信息的科學管理

在高等教育評估的委托代理鏈中，高等院校服務的質量信息流向是逆向的，信息量呈現遞減的趨勢，每一層委托代理鏈的存在都會造成信息的截留和失真，報喜不報憂。

雖然教育部已經開始每年公布一次學校教學基本狀態數據，但畢竟受眾范圍有限，數據有限，現在信息社會為我們提供了技術支持，我們完全可以建立高校質量評估信息中心，依照相關指標，確立包括投人(如國家投資和社會投資、基礎設施設備等)、生產(生師比、校園社團等)、產出(如學生成績合格率/優秀率/畢業率、科研成果的數量和等級、對社會的貢獻等)各個環節的數據和信息監測體系(包括校友反饋、用人單位反饋、家長反饋)，建立信息的收集、整理、分析、維護、更新、發布系統和平臺，彌補大學內外信息的不完全和不對稱的缺陷，同時還接受來自大學校園內外師生和社會各界的監督，避免人為造假的“道德風險”。這樣的數據庫一旦建立，以后的再評估就只需在此基礎上發現學校的點滴“進步”，有利于學校的持續改進，真正達到質量保證的作用，而不是搞“應試型”評估，臨時抱佛腳，組織突擊，同時也減輕了被評高校的負擔，減少了市場型交易費用。

(三)市場約束

市場約束是組織治理機制的重要組成部分，主要是通過市場對組織經營管理者行為的制約，減少所有權與經營權分離導致的代理成本，通過開放激活競爭，引導資源合理配置。

評估市場和評估過程開放。建立高等教育社會評價中介組織認可委員會，鼓勵符合條件的社會評價中介組織參與到高等教育質量評估中來，社會評價中介組織內部理事會確保組織的使命和宗旨的公益性和穩定性，董事會管理評價活動的具體開展，專家小組負責評價的公信力。

評估專家甄選和引進信息開放，吸收社會系統乃至學生參與其中，防止其在評估過程中的“偷懶”或者做“老好人”的道德風險。

引導民間大學排行榜的健康發展。教育高等教育行政部門的責任是規范民間組織科學合理、公正公平發布各種大學排行榜，引導家長和學生正確看待和理解大學排行榜的參考價值以及意義。教育行政部門可以把民間組織發布大學排行榜事宜納人高等教育評價的范疇，從公共管理的角度制定相關規范，不干預民間組織的具體信息收集渠道和評價指標體系，但要約束大學與民間正在之間互相借重為己謀私利的做法，把民間組織發布大學排行榜導向社會監督高等教育機構的軌道上來。政府高等教育行政部門是不是可以給這些排行榜中規范、科學的排行榜也來個排行，如最與時俱進的大學排行榜、服務學生選擇高校最全面、最到位的大學排行榜、數據最公開的大學排行榜、采用指標最多、最全面的大學排行榜、爭議最多的大學排行榜。

(四)內部治理與激勵

高等教育質量保證歸根結底還是要內部質量保障機制的健全和完善，外部評估只不過起監督、檢查、審計的作用，再完美的外部評估沒有內部的配合和意見建議的落實最后都是空談。也正是看到了這一點，2007年教育部在《關于進一步深化本科教學改革全面提高教學質量的若干意見》中指出:“各高等學校要建立用人單位、教師、學生共同參與的學校內部質量保障與評價機制。從2003年開始的每五年一輪的高等教育評估已經結束，面對新一輪的評估，主要還是激勵高校不斷完善內部質量保障機制。

外部制度設計再科學也需要在該制度下生存的人的執行，否則制度就成了“一些空的軀殼”和“廢紙一堆”。高校運行狀態的好壞，很大程度上與校長的態度和能力是密切相關的。我國高校校長大多是行政任命，被任命的校長一般出于自身利益的保護沒有主動退出的愿望，這樣很容易出現逆向選擇問題。因此，可以考慮推進校長選拔、約束、競爭、激勵機制，實行全國乃至全球公開招聘。實行校長負責下的高校員工全員合同聘任制，實現能進能出、能上能下人才流動生態。充分激活包括教授會、教職工代表大會、學生會、家長會、校友會和畢業生雇主聯合會等在內利益相關者參與機制，妥善處理學術權和行政權的契合關系，保證監督群體的剩余索取權。