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完善我國行政單位經費支出核算增強成本效益意識

王廣輝

摘要：本文針對國行政單位會計存在的問題，提出了改革建議，尤其是在經費支出的核算與控制上提出了具體措施。首先提出構建行政單位經費支出賬戶體系，增加反映經費支出的總分類賬戶和明細分類賬戶；其次提出了行政單位會計報表及報表分析的改進建議。使行政單位會計在控制經費支出、節約財政資金等方面發揮應有的作用。

一、問題的提出

1、我國行政單位經費支出失控

行政單位是指進行國家行政管理，組織經濟和文化建設，維護社會公共秩序的單位，也就是人們常說的政府機關。去年兩會期間，部分政協委員指出：我國的行政成本不但遠高于歐美發達國家，而且高于世界平均水平25%。居高不下的行政成本，不僅加大了財政負擔，而且損害了人民群眾的切身利益。我國行政經費浪費嚴重的問題仍然是今年兩會期間的熱點問題。近來，關于政府公務人員一天耗電量是普通百姓的19倍，每年一輛公務車的運行成本至少在6萬元，有的甚至超過10萬元等，這些反映行政管理費用浪費的消息不斷的見諸于報端。此外，近幾年國家各級審計機關披露的信息顯示，我國行政單位（政府機關）財務管理很亂，會計違規現象十分普遍。像揮霍公款，貪污挪用公款，截留預算資金和應繳財政專戶款，行政管理費超預算支出，私設小金庫等，使國家財政資金大量流失。行政單位出現的經濟腐敗等問題，其嚴重程度是前所未有的。今年6月3日，中國審計署審計長李金華在“中國科學與人文論壇”發表演講時稱，中國深化政府體制改革、轉變政府職能，不僅要建立一個廉潔的政府，還要建立一個廉價的政府，政府的成本太高，就是再廉潔也是浪費納稅人的錢。

上述情況表明，我國行政單位會計監督職能發揮的不好，尤其是對經費支出的監控不力，行政單位內部缺乏有效的會計監控機制。也說明行政單位財務管理制度很不完善。在傳統的經費領報核算方式下，財政撥款一旦進入行政單位就會有去無回，財政部門便失去管理與控制權。更何況，行政單位還存在著大量預算外資金和其他收入資金，財政部門更是無法實施監控。因此，一旦行政單位內部缺乏嚴密的會計核算制度和會計監督制度，財務管理肯定出現混亂，支出會難以控制，國家財政資金會大量轉移為公務人員的個人消費，形成公職人員的經濟腐敗。

2、我國行政單位會計制度存在明顯缺陷

我國行政單位會計受計劃經濟體制影響較深。我國現行的《行政單位會計制度》是1997年制定的，歷史較長。行政單位會計制度的改革問題沒有引起理論界和各級管理機構的關注。行政單位會計信息不全面，不能滿足我國市場經濟發展的需要。首先，現行的行政單位會計制度僅設有十七個總賬會計科目，在我國各行業中絕無僅有。無論是資產、負債，還是收入、支出，其核算內容很不完整。賬戶體系的不完備，會計核算上存在明顯的漏洞。因此，行政單位會計不可能提供很全面的、價值很高的會計信息。一些科目涵蓋內容過于寬泛，核算內容很不具體，反映問題不深入，造成財務管理與財務分析的針對性不強。尤其是支出類科目更為單一，一個經費支出科目成了包羅萬象的反映資金耗費的科目。根據經費支出的核算資料，難以完成對行政單位資金耗費實施有效的會計監控。另外，行政單位會計報表與報表分析也很薄弱，報表資料不詳盡，尤其缺乏經費支出方面的詳細的報表信息，況且寥寥數個財務分析指標，基本上反映不了資金管理上的優劣，也無法評價政府管理的績效水平。

近年來，我國預算會計領域推出了國庫集中支付制度和政府采購制度，在控制公共支出上收到了效果，但總體上講仍然沒有改變我國行政單位會計不力的局面。兩種措施，前者僅處于局部單位的試點階段，絕大部分行政單位還是經費領報的核算形式；后者在操作中也存在明顯的問題，且政府采購僅占行政單位經費支出的一部分。

3、我國行政單位會計核算缺乏成本效益意識

在我國，行政單位會計屬預算會計體系的主要部分。預算會計是以預算管理為中心的會計，所以行政單位會計目標要服從于預算會計的總體目標，行政單位會計服務的主體主要是中央和地方財政預算。在這種核算理念的主導下，我國行政單位會計目標、會計原則及會計任務等過于強調為國家預算服務，滿足國家宏觀經濟管理的需求。重宏觀，輕微觀，只強調社會效益，忽視了行政單位作為獨立經濟利益主體的地位和財政資金支配和消耗的主要承擔者的特點，這是我國行政單位會計存在的主要弊端。我國行政單位的賬戶設置要求與財政部制定的政府預算收支科目相一致。因此，作為會計主體的行政單位，其內部會計核算不完備，對內資金管理水平不高。筆者感到，行政單位不講求經濟效益，也沒有取得理想的社會效益。一些人片面的認為，只有企業的生產經營活動，才存在追求經濟效益的目標，殊不知，降低經費支出，提高服務質量，減少決策失誤，同樣是講求經濟效益，而且是影響層面更大的經濟效益。國家政府機關中公款消費無所不及，經濟腐敗愈演愈烈，這與我國輕視行政單位會計核算制度與方法建設，輕視行政單位內部財務管理制度建設等息息相關。

二、關于行政單位會計核算的成本效益意識

行政單位業務活動的目的是為了滿足社會公共需要，它的資金來源基本上都是國家財政撥款。由于行政單位的業務活動不生產產品、不產生利潤，因此行政單位不存在成本核算和經濟效益的考核。長期以來，在我國行政單位業務活動中沒有成本效益觀念，節約資金的意識很差。筆者認為，行政單位資金管理水平與企業相比差之千里。眾所周知，經濟效益是投入與產出之比，在行政單位的業務活動中投入了大量的資金，這些資金的使用效率如何也體現著經濟效益。不講求經濟效益、不考核經濟效益，是我國行政單位會計核算中存在的主要弊端。

值得說明的是，強化行政單位的成本效益意識，不是要政府機關去經商辦企業，搞創收、亂收費等等。行政單位的成本效益意識，是降低經費支出的意識、是節約財政資金的意識、是提高財政資金使用效率的意識、是增強政府機關服務職能和提高服務質量的意識。

當前，對我國行政單位會計制度及財務管理制度進行改革是十分必要的。行政單位會計改革要吸收我國企業會計改革的成功經驗和借鑒國際上的先進方法，建立科學規范的行政單位會計模式和運行機制，以利于加強財政預算管理和規范行政單位內部財務管理，促進其建立自我發展、自我約束機制，提高財政資金使用效率，促進社會的和諧發展，使我國行政單位會計能夠適應我國市場經濟發展的需要。行政單位會計制度需改革與完善的東西很多，當前最突出的是經費支出方面的管理與核算問題。本文對如何控制經費支出，如何增強成本效益核算觀念，提出改革建議。

三、行政單位經費支出賬戶體系的構建

從我國行政單位特點看，經費支出是其最核心經濟的業務，也是影響多方利益的要害環節，必須高度重視。我國現行的行政單位會計制度中反映行政單位為完成公務活動所耗費資金的賬戶只有經費支出一個賬戶。已如前述，經費支出成了一個包羅萬象的賬戶，盡管按內容分，經費支出下設了基本工資、補助工資、其他工資、職工福利費、社會保障費、公務費、業務費、修繕費、設備購置費、其他費用10個明細科目，但明細科目的劃分不夠科學，沒有突出反映各項支出的性質特點，許多需重點管理的支出項目被“公務費”“業務費”所掩蓋。像會議費、招待費、考察費、差旅費、公車費等容易形成消費黑洞的支出項目并沒有設單獨的賬戶核算，使經費支出的核算信息缺乏實用價值，不便于財務管理與會計控制。此外，來源于預算內資金與來源于預算外資金形成的支出混雜在一起，一些違規支出的資金來源不清。支出膨脹的源泉在哪里，現行的行政單位經費支出核算資料不能一目了然地作出反映。在預算外資金收入呈逐漸擴大趨勢的情況下，對預算外資金收入形成的支出沒有完備的核算資料，因此預算外資金支出的管理存在明顯的漏洞。

針對上述情況，筆者建議增加反映經費支出的一級賬戶，將需要重點管理的一些支出項目單獨設置總賬科目，并且按預算內資金支出和預算外資金支出分設二級賬戶。完善行政單位經費支出的賬戶核算體系，使反映支出的會計信息清晰、全面，便于控制行政成本（或公務成本），便于提高財務管理和財務分析水平。筆者提出的經費支出的賬戶體系見下表（表1）：

表1 經費支出賬戶體系一覽表

一級賬戶二級賬戶明細賬戶或核算的具體內容

一、人員經費支出

1、預算資金支出

2、預算外資金支出（1）基本工資（2）補助工資（3）獎金（4）其他工資（5）職工福利費（6）社會保障費

二、對個人和家庭的補助支出 1、預算資金支出

2、預算外資金支出（1）離休費、退休費、退職費（2）撫恤和生活補助費（3）醫療費（4）住房補貼

三、會議費支出 1、預算資金支出

2、預算外資金支出（1）會議室及場地租用費（2）參會人員住宿費和伙食補助費（3）會議用汽車租賃費（4）會議材料印刷費（5）工作人員誤工補助和伙食費

四、差旅費與考察費支出 1、預算資金支出

2、預算外資金支出單位工作人員出差、出國的住宿費、交通費、伙食補助費等

五、招待費支出 1、預算資金支出