年份 (二) 政府規模龐大 1 政府層級過多、機構臃腫 當今世界200多個國家中，有8個小國僅設一級中央政府，有25個國家只設中央和地方兩級政府，有67個國家其中包括美國、日本、加拿大和澳大利亞等國只設三級政府，我國現在卻是中央、省、市、縣和鄉五級體制。每一級地方組織又層層設置了與上一級政府相對應的機構。正式、臨時機構繁雜，其中省一級平均超設機構25個，地區超設機構20多個，城市超設機構15個，縣超設機構10個。過多的政府層級和不斷膨脹的機構設置，使政府各項開支巨大，給財政造成了沉重的負擔。 2 政府行政人員數額巨大 在我國，機構林立導致了政府行政人員的迅速增加，隨之而來的便是無法遏制的增長迅猛的巨額人員經費支出，這是地方政府行政成本最大的一個成本項目。據統計，我國人口同行政事業單位由財政供養人數的比例，建國初期是600∶1 ，1978年為50∶1 ，2003年為28∶1。財政供養人員管理失控，增長迅猛，財政支出的大部分被“人頭費”吃掉了。現在許多行政機關雖然也強調要減員增效，但實踐中有時卻會逆向運行。如某省國土資源系統超員高達30 % ，個別縣國土局多達500 多人，超編好幾倍。 改革開放20多年來，我國國家機關、黨政機關和社會團體工作人員是不斷增加的，2002年的行政人員數額同1978年相比，凈增608 萬人，是1978年的2.13倍，平均每年增長3.24 % ，同西方其他國家相比，增長速度是驚人的。以公務員對本國經濟貢獻率最高(達到60 %) 的日本為例，1950～1989年間，日本政府的公務員在就業人員的總數中的比例一直穩定在2 %～4 %之間，在將近40 年的時間內，政府規模僅擴大了59.8 % ，每年平均增長1.27 %。 (三) 政府決策失誤 一般來說，行政決策失誤會從三方面加大行政成本：第一，行政決策失誤往往會給社會造成巨大的損失，加大行政外在成本；第二，為糾正行政決策的失誤，需要花費很大力氣，需要投入大量的人力、物力和財力；第三，錯誤的行政決策本身也要耗費資源。回首我國政府的決策歷程，由于決策不當而形成的行政成本數額巨大。 據《中國新聞周刊》2002年3月18日報道：總投資3000 萬元的南京紫金山“觀景臺”，由于嚴重破壞紫金山自然人文景觀被拆除，不得不使南京市政府付出了高達1200 多萬元的“政府糾錯”成本。武漢市也因違反國家有關防洪法規，而下令炸掉位于長江河道內的“外灘花園”，交出了1.6億元的學費。因此政府決策正確與否，直接關系到政府行為的成敗，也直接影響著政府行政成本的高低。 (四) 不良的行政行為 1 追求政績 受我國傳統的政府政績考核方式及各級政府公務員的升遷制度的影響，政府行為的短期化和各級政府公務員片面追求任期政績的現象十分嚴重，部分政府公務員無視本地財政的承受能力，強行興建諸如高樓大廈、大型廣場或公園等形象工程，更有甚者，一些地方政府在城市建設方面并沒有長遠規劃，而是“一屆領導一套方案”，根本沒有考慮到政府行政成本問題，浪費了寶貴的財政資源。 2 奢侈消費 有資料顯示，僅2005年我國各級行政機關公車消費3000億元，公款吃喝2000億元，公款考察旅游1000億元，三項合計高達6000億元，占當年國家財政收入的20% ，相當于國防開支的3 倍、全民教育投入的5倍。根據國家相關規定，正省級干部配備專車，副省級干部固定用車。而目前的實際是，從省到縣的各級領導干部都配備了專車，甚至許多鄉鎮領導干部也都配備了專車。而且各級干部換屆調整后，新人又要配備新車。因此造成了車輛購配數量越來越多，行政管理費用越來越高的后果。以相對貧窮落后的甘肅省為例，全省行政公務用車達2.5萬輛，年費用達13.4億元，占省財政收入的12 %。而沿海發達省份的相關費用比甘肅更大。 至于公款吃喝，中央及中央相關部門的限令并沒有有效遏制此類現象的泛濫。公款考察旅游也是浪費驚人，一個廳局級干部出國到歐洲，公費至少支付3萬多元，相當于西部建一所村學的費用。一些地方政府機關將出國列為了例行規定，主要領導周游列國，中層干部西歐美國，一般干部港澳馬泰，年年輪流出行。一些地方、行業，更是假借會議、培訓的名義，組織集體旅游，集體違紀。2005年11月，在山東濱州召開的全國中小學后勤工作論壇會議上，被曝光的“千人大會聽鼾聲”的照片，是許多名為會議實為集體旅游的真實寫照。 3 追求預算最大化 政府作為“經濟人”，一方面追求自身利益的最大化，在政府預算中具有追求預算最大化的本能性，會使盡所有解數，爭取更多的經費；另一方面，為了下一年度不削減預算經費，即使本年度項目有盈余，也會把每一分錢花掉，為的是使下一年度在本年度的基礎上，爭取追加預算經費。可以說，政府是按追求預算最大化原則行事的集團，它必然有一種無限擴大行政成本的內在本能。例如在2005 年3月廣州市財政局公布的《廣州市2004年預算執行情況和2005年預算草案報告》中，僅市工商局一臺臺式電腦預算就為2.5萬元，且全部采購預算都加大30 %～50 %。 (五) 行政工作效率低下 1 程序繁雜 處理社會公共事務時應遵守一定的程序，講究一定的規范，但是任何規范與程序都應該有一個度的問題，如果超過合理的界限，程序與規范就成了妨礙社會公共事務有效處理的障礙。在我國，審批程序往往要轉幾個環節，從申請單位到主管部門，再從主管部門到分管部門，然后再報同級有權審批的行政部門，其中有很多中間環節只是起了傳遞帶的作用。如此繁雜的程序，造成了行政低效率，使有限的資源不僅得不到正常的發揮，而且會產生空消耗和負消耗。 2 部分行政人員素質低劣 當前有些干部理論素質、思想境界、精神狀態和知識水平、工作方式、工作作風不適應市場經濟體制的要求；有些干部不遵政令，擁權自重，上有政策，下有對策；有的干部深入基層少，做表面文章，搞形式主義等。上述干部的表現在影響和制約政府工作效率的同時，浪費了大量國家資源，加重了財政負擔。 六、價值鏈分析對行政成本控制的一點啟示 價值鏈理論是在1985年哈佛商學院的Michael Porter教授在其《競爭優勢》一書中首次提出的。并對其進行了比較詳細的闡述。其含義是：從價值形成過程來看，企業從創建到投產經營所經歷的一系列環節連接成一條活動成本鏈。價值鏈理論認為，企業的發展不只是增加價值，而是要重新創造價值。在價值鏈系統中，不同的經濟活動單元通過協作共同創造價值，價值的定義也由傳統的產品本身的物質轉換擴展為產品與服務的動態轉換。 在這里，筆者認為雖然政府不是企業的范疇，不能為社會提供有形的產品，但其決策制訂和行政管理的功能卻間接為整個社會創造了更多的價值。因為政府的總體規劃具有普遍的指導意義，代表未來社會的功能熱點和發展方向，例如2007年4月1日，國家全面放開了人民幣業務，外資銀行正式進入中國市場。作為中國進入WTO后的承諾之一，此舉將把人民幣業務這塊蛋糕推向國際市場，由此可見銀行業的發展面臨新的機遇和挑戰，金融體制的改革將繼續成為社會變革的領頭羊。 首先我們來看政府決策制訂的過程剖析： 圖6-1 政府決策制訂的過程 從圖中，我們可以看到政府的決策制訂大致分為四個階段，猶如一條作業成本鏈貫穿始終，它清楚地向我們展示了每個階段成本的來源，也就是政府在為社會創造隱性價值的價值鏈。 其次我們再來看政府行政管理的過程剖析： 圖6-2 政府行政管理的過程 如圖所示，行政管理的過程也可大致分為四個階段，只有從每個階段的源頭入手，才能從根源上把握成本的限度，這和前面決策制訂大同小異。 繼續以前述的今年人民幣全面開放政策為例，從上級政府到下級政府，從政府機關到基層民眾，各方對于新的變化都有一定的觀察和適應的過程，在這個抽象的過程鏈中時刻存在著信息不對稱的現象，而完善的對象各不相同總體經濟的形式；如何間接扶植本土銀行的競爭環境；老百姓的反映程度以及隨時都可能發生的意想不到的問題，這些都是政府的行政成本。 在這里，我們不得不說現代信息技術和網絡技術的迅猛發展對于政府的行政成本控制的關鍵意義。價值鏈不僅要傳遞物流、資金流，同時也要傳遞信息流。價值鏈上的各方要想在本環節中取得成功，關鍵的一點就是要實現信息的共享與集成，政府機關與相關事業單位要充分了解百姓的需求，并及時與上級負責部門在管理上進行協調，真正做到價值鏈上的各環節都以社會和百姓的利益作為決策和執行的基礎。實時的信息交換可以節約大量的信息儲存和傳遞成本。只有這樣，才能降低價值鏈的整體成本，確保價值鏈的整體增值并使其具有更強的競爭力。 所以我們就能理解為什么這些年來各地政府開發電子商務，利用網絡資源的腳步正在加快。政府通過物色合適的網絡接入服務商開展電子商務。由于多個客戶共享一臺主機的資源，每個用戶承受的硬件費用、網絡維護費用、通信線路費用均大幅度降低，這是當前非常可靠實惠的做法。這樣做不僅大大節省購買機器和租用專線的費用，也可以降低聘用相關專業人才的費用。 七、有效控制行政成本的對策 (一) 積極推進政府職能的轉變 1 明確政府職能 筆者認為政府職能轉變的重點，不是職能的數量，而是職能轉變的內容。如果確實屬于政府職能的事情，再多也應由政府去做，人數不夠還應該增加人數，轉移出去等于推卸責任。因此，政府職能轉變的關鍵，不在于精簡人數和減少職能，而在于梳理職能的性質，分清哪些該由政府去做，哪些不屬于政府的職能范圍。 按照社會主義市場經濟的要求，我國已經明確將政府職能定位在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面，因此我國政府必須從直接管理為主轉為間接調控為主，把企業交還給市場，把應當由社會承擔的責任逐漸歸還給社會，同時要保障農業、教育和醫療等公共支出需要。當然在政府職能分清的過程中，還要注意協調各方的利益，注意工作的方式和方法。 2 培育和發展社會中介組織 要轉變政府職能，降低政府行政成本，必須政事分開、政社分開，積極培育和發展社會中介組織。在市場經濟條件下，該組織既能夠維護公平競爭秩序、保護市場主體利益，又能夠通過遵循行業規章、實現行業自律。因此中介組織具有本行業代言人和政府“助手”的雙重身份。要切實轉變政府職能，許多社會事務就必須交給社會中介組織去承擔，因為只有社會具有完善的自我管理和自我服務功能。 3 引入市場機制 企業以追求利潤最大化為目的，有著一整套科學規范的成本控制體系。西方許多國家已經開始嘗試把市場機制引入政府，用企業家精神重塑政府，以顧客為導向建立政府服務體系，推進管理創新、體制創新，提高政府績效，降低行政成本。我國可以在考慮本國實際情況的基礎上，借鑒國外的相關經驗，在某些準公共產品和俱樂部產品的提供方式上引入市場機制，提高公共服務效率，降低政府行政成本。 (二) 確定合理的政府規模 在明確政府職能的基礎上，合理界定各級政府的機構和人員數額，實行精兵簡政。 1 推進政府機構改革 按照“精簡、務實、高效”的原則，適度進行人大、政協、黨派和社會團體機關的機構改革。在符合建立一個適應社會主義市場經濟體制和社會主義民主政治體制，具有中國特色的、功能齊全、結構合理、運轉高效的行政管理體系目標的前提下，相應壓縮這部分行政機關的公用經費開支，在整體上構建一套精干的行政機構，從根本上壓縮行政成本。 2 嚴格控制財政供養人口的增長 嚴格控制各級機關事業單位的人員編制，對各級各類行政機構及事業單位的領導職數和人員編制的設置標準及許可權、監督權等進行立法，實現法定化。強化人民代表大會及其常務委員會對領導職數和人員編制的監督權，嚴格對領導職數和人員編制增設的審核程序。 (三) 提高政府決策的正確性 1 提高決策的民主化和科學化 所謂提高決策的民主化，即政府在制定決策前，要進行充分的調研，完善社會聽證制度，廣泛深入了解公民的需求，并經過可行性分析和論證，制定出滿足公眾和社會多層次需要的決策，以免造成不必要的損失。 所謂提高決策的科學化，即在掌握充足、準確信息的基礎上，遵循科學的決策程序和專家咨詢制度，并采用科學的技術方法，正確認識決策的環境和具體對象的特點，以期最大程度上制定符合客觀規律的決策。 2 建立健全政府重大決策責任追究制度 對于那些造成重大經濟損失或嚴重危害社會的決策失誤，都應該認真追究主要決策者的領導責任，真正做到“誰決策，誰負責”，從機制上使各級政府領導者提高決策的正確性，降低行政成本。 (四) 約束政府行為 1 樹立正確的政績考核指標 正確的政績考核指標可以引導地方政府官員進一步明確自己的職責，自發地約束自己的行為。從已頒布的“十一五”規劃中我們可以看出，我國正在逐步轉變現行的政績考核指標。在規劃中提到的22個經濟社會發展主要指標中，有8個約束性指標是中央政府在公共服務和涉及公眾利益的領域，對地方政府和中央政府有關部門提出的要求。而多年來一直作為考核地方政府政績的GDP等經濟增長指標并未被列入其中。這意味著政府的行為要從盲目追求高經濟量化指標轉變為努力降低各方面成本、實實在在為老百姓謀利益方面。隨著政府行為的不斷轉變，行政成本必將回復到合理的范圍內。 2 加強廉政法制建設 筆者建議，盡快出臺國家統一的公務用車制度改革辦法，發布對公款招待吃喝的嚴格規定，嚴格出國、外出以及會議規定，保證權力沿著制度化、法制化的軌道運行。在公車改革方面，湖南省資興市的做法值得各兄弟省市借鑒。該市市委、市政府2004年對市級領導和科局長使用的122輛公車進行了制度改革，取消專用公車，不配備專職司機，每月按標準發放交通貨幣補貼，面向社會拍賣富余車輛，僅此一項改革就節支增收近1000萬元。資興市的公車改革讓我們看到了降低行政成本的巨大空間。 3 完善監督制約機制 建立和完善監督制約機制，可采取以下措施實現：一是要加強紀檢監察、人大和司法機關的監督。二是要加強審計監督，政府單位的項目支出每年應經同級審計機關審計，同時要對其進行不定期的財務審查，確保各項經費使用規范管理。對于審計中發現的問題要及時上報、及時處理，決不徇私舞弊。三是要加強財政預算監督，繼續深化部門預算改革，對變更預算增加財政支出的項目應進入法定程序嚴格審批；對政府實施的各種公開控制項目進行成本效益分析，力爭花最少的錢辦最多的事；強化對預算外資金的管理，嚴格執行相關法律法規，減少分配的隨意性。必須預留機動財力時，也應對預留數額、支出范圍、審批程序和使用效益等作出明確規定，并進行追蹤檢查。四是要加強社會公眾和輿論監督，使全民參與到監督政府行為的過程中來，能夠更有效地降低政府行政成本。 需要說明的是，對政府行為的監督要貫穿事前、事中和事后這三個階段，尤其要加強事前和事中的監督，及時挽回損失。 (五) 提高政府工作效率 1 加快政府信息化建設 前面已經提到了，建立電子政府，推廣電子政務是當今行政改革的趨勢之一。政府信息化建設可以克服各種物流障礙和組織障礙，杜絕傳統管理組織形態和物資構成中強調分工所造成的部門分割和官僚主義，加之現代化的辦公技術和手段，使政府能夠有效地駕馭信息，及時處理各種事件，提高工作效率。 2 提高行政人員素質 定期對行政人員進行培訓，是提高其素質的直接途徑。筆者建議在培訓內容中加入行政成本的知識，可以使行政人員明確行政成本的意義、來源、補償途徑，樹立成本意識。明晰行政成本觀念，以低成本帶來經濟、社會發展的高效益，可以提高政府的公信力和競爭力，塑造良好的公共形象。同時對行政人員的思想政治教育也不容忽視，要從思想上徹底轉變部分干部的工作作風和工作態度，實事求是，提高辦事效率。 八、結論 我國具有中國特色的社會主義建設仍然處在起步和發展階段，改革開放將近30年來政府的定位和構想發生了翻天覆地的變化。政府要謀求在國家事務的運行中發揮更大的作用，必須不斷地進行探索，尋求適合我國特點的行政成本控制體系。人們常說，政府是一雙宏觀調控的手，我們都希望這雙舉足輕重的手在處理各種事務時更加輕便快捷。雖然近年來我國行政成本的支出越來越龐大，但政府的各項改進力度也越來越大，這說明輔以民眾的呼吁和專家的指導，社會正在逐漸把聚光燈對準了政府。 如同本文所述，傳統官僚體制和一些地方不正作風的存在使政府行政成本的控制任重而道遠，只有從問題的根源入手，從政府的職能體制、規模、行為、政績和效率全方位剖析，對癥下藥，同時學習國外先進的經驗，把每一分納稅人的錢都精打細算，才能游刃有余地處理各項事務。筆者認為在當今的中國官本位的思想依然根深蒂固，只有官正才能民安。 當然，由于時間等原因，本文中所闡述的價值鏈理論仍然需要更多的實證研究，這是本文的一個不足之處，也可能是未來的研究方向之一，很多問題仍然需要進一步探究。 資料來源和參考文獻： 1. 樂艷芬：《成本會計》，上海財經大學出版社，2002年 2. 張望松：《控制行政成本的國際經驗》，《中國改革》2006年第8期 3. 劉聲，潘圓：《我國行政管理費用年均瘋長23 %》，《中國青年報》，2003 年3月6日 4. 譚桔華：《政府行政成本簡論》，湖南大學出版社，2005年 5. 狄多華：《出一次國花掉一所村建學校資金》，《中國青年報》，2003年3月6日 6. 吳玉霞：《減低政府行政成本的對策》，《中州大學學報》，2006年1月 7. 崔媛媛：《運用價值鏈理論分析成本控制》，《合作經濟與科技》，2007年1月 8. 郭正平：《地方政府行政運行成本控制》，當代中國音像出版社，2004年 9. 廖恒：《事業單位改革》，電子工業出版社，2001年 10. 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