隨著國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要，政府加大了鐵路基本建設(shè)的投資規(guī)模，其中修建行車速度200-350公里/小時(shí)的高速鐵路(客運(yùn)專線)項(xiàng)目占較大比例。為實(shí)現(xiàn)鐵路又好又快發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，鐵道部在工程施工質(zhì)量控制上，建立了以施工單位為工程施工質(zhì)量控制主體，建設(shè)單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計(jì)單位和咨詢單位等各方按規(guī)定分工負(fù)責(zé)的質(zhì)量保證體系，對(duì)工程施工質(zhì)量進(jìn)行全過程控制。建設(shè)項(xiàng)目文件是工程施工質(zhì)量控制手段之一，既是有關(guān)參建單位實(shí)施過程控制的憑證，也是有關(guān)政府部門實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)。上至鐵路建設(shè)主管部門，下到建設(shè)項(xiàng)目各參建單位，應(yīng)把建設(shè)項(xiàng)目文件管理工作視為整個(gè)項(xiàng)目管理的重要組成部分，不可偏廢。

一、目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件管理存在的問題及現(xiàn)狀

1、據(jù)了解，目前各在建項(xiàng)目的建設(shè)項(xiàng)目文件管理工作仍以《鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法》(鐵建設(shè)[2001]117號(hào))及《鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工文件編制移交辦法》(辦檔[2002]8號(hào))有關(guān)規(guī)定為主要參考性依據(jù)(而117號(hào)文件已于2008年3月1日廢止)。原因是鐵道部修訂后的《鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收辦法》(鐵建設(shè)[2008]23號(hào))中取消了“竣工驗(yàn)收附表”和“鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工文件及移交資料目錄”，而文件中提到的“竣工文件內(nèi)容及提交份數(shù)執(zhí)行鐵道部相關(guān)規(guī)定”卻未明確是哪些規(guī)定。由此，項(xiàng)目文件管理工作出現(xiàn)了無“依據(jù)”的“空白期”，導(dǎo)致參建各方的無所適從。

2、隨著鐵路建設(shè)管理模式的變化，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高，管理規(guī)章的修改及新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料的采用等，曾經(jīng)有統(tǒng)一要求的各種既有文件資料處在不斷地補(bǔ)充、修改、更替中，有關(guān)主管部門又沒有及時(shí)理順，導(dǎo)致其雜亂無章。突出表現(xiàn)在一方面各種文件資料間出現(xiàn)交叉、重復(fù)，而同時(shí)一些關(guān)鍵文件資料又有不少缺項(xiàng)、遺漏，造成實(shí)際操作過程中的混亂。如“程檢表”的使用問題，2003年前鐵道行業(yè)的施工規(guī)范和驗(yàn)標(biāo)同屬?gòu)?qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于保證工程施工質(zhì)量而言，施工規(guī)范面向過程控制，驗(yàn)標(biāo)側(cè)重于最終檢驗(yàn)。所以，僅有驗(yàn)標(biāo)資料不能反映過程控制的內(nèi)容，就有了配套的“程檢表”。從2004年起，新的鐵路工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化了過程控制要求，驗(yàn)標(biāo)變成了一個(gè)既有過程控制，又有最終檢驗(yàn)的綜合標(biāo)準(zhǔn)。施工規(guī)范逐步弱化為施工技術(shù)指南。“程檢表”的內(nèi)容在驗(yàn)標(biāo)規(guī)定的文件資料中已經(jīng)體現(xiàn)，按驗(yàn)標(biāo)填寫有關(guān)表格后，再填寫“程檢表”存在一定的重復(fù)，必要性不大。但一些關(guān)鍵工序的具體操作對(duì)實(shí)體質(zhì)量有重要影響，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容也存在一定的局限性，沒有關(guān)于工序的具體要求。目前，各建設(shè)項(xiàng)目對(duì)“程檢表”是否填寫做法不一。

3、有些建設(shè)單位參考、借鑒其他項(xiàng)目的做法和文件格式，研究編制適合本項(xiàng)目的文件資料管理模式和要求，具有一定的實(shí)用性、系統(tǒng)性。但因與鐵路行業(yè)既有管理要求不一致，缺乏權(quán)威性，某些情況下并不被認(rèn)可。有的建設(shè)單位則要求參建單位按鐵道部不同時(shí)期的規(guī)定分別做出多套文件資料，造成大量重復(fù)性工作。

4、2008年7月，鐵道部編制了《鐵路建設(shè)項(xiàng)目資料管理規(guī)程》(征求意見稿)，目的是提高鐵路工程資料管理水平，使工程資料的形成、收集和整理工作有所遵循，從而實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化;保證工程資料的系統(tǒng)性、完整性、真實(shí)性和可追溯性，規(guī)范建設(shè)過程中參建各方的操作;明確建設(shè)過程中工程資料的內(nèi)容、范圍和管理要求，適應(yīng)和滿足不同方面的需求;節(jié)省和充分利用資源，清理、整合交叉、重復(fù)的相近資料;做好與現(xiàn)行其他標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建設(shè)管理規(guī)章及信息管理系統(tǒng)等的協(xié)調(diào)和對(duì)接。但由于其自身的局限性，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到上述目的。

二、鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件管理辦法的編制

要編制一套既科學(xué)實(shí)用、便于操作又滿足各項(xiàng)工作需要的建設(shè)項(xiàng)目文件管理辦法，應(yīng)處理好以下問題。

1、建立鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件資料及項(xiàng)目檔案管理大概念。隨著項(xiàng)目檔案管理工作的逐步成熟，項(xiàng)目檔案的重點(diǎn)已不能簡(jiǎn)單地理解為對(duì)接收的文件材料進(jìn)行排序、編號(hào)、裝訂等整理工作，而側(cè)重于對(duì)接收范圍的把握。即在建設(shè)全過程中有保存價(jià)值的文件材料歸齊了沒有，歸的內(nèi)容是不是有效文件，這才是項(xiàng)目檔案管理的精髓。鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案是鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件資料的直接轉(zhuǎn)化物，在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)至竣工交付使用的全過程中，所有文件資料的形成均應(yīng)符合歸檔的要求。因此，《鐵路建設(shè)項(xiàng)目資料管理規(guī)程》應(yīng)與鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案的要求相一致、相銜接，而不能出現(xiàn)脫節(jié)，甚至矛盾。同時(shí)，應(yīng)以整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目為管理對(duì)象，糾正只重視施工竣工階段文件資料管理，忽視建設(shè)前期、工程管理等方面文件資料管理的傾向。 2、以滿足“項(xiàng)目檔案四個(gè)作用”為落腳點(diǎn)，吸納多方意見。基于鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)多，涉及專業(yè)多，參與管理者多，形成文件資料種類多、數(shù)量多等特點(diǎn)，建設(shè)項(xiàng)目文件資料和檔案管理是一項(xiàng)繁雜的工作。為此，鐵道部主管部門應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目歸檔文件資料要滿足原始憑證作用、原始科技與生產(chǎn)信息存儲(chǔ)作用、技術(shù)管理作用、認(rèn)識(shí)與參考作用等要求，組織有關(guān)部門、單位、專家組成編制小組，在廣泛征詢各方意見的基礎(chǔ)上，編制一部包括立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、養(yǎng)護(hù)維修等活動(dòng)的“鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件資料及檔案管理標(biāo)準(zhǔn)”。

3、準(zhǔn)確把握編制“標(biāo)準(zhǔn)”的原則。一是要根據(jù)國(guó)家、鐵道行業(yè)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合鐵路建設(shè)管理特點(diǎn)，全面反映參建各方的過程控制、節(jié)點(diǎn)要素、目標(biāo)管理等基本內(nèi)容;二是“標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)與現(xiàn)行鐵路工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范配套，并體現(xiàn)鐵路建設(shè)與發(fā)展的新要求，特別應(yīng)把高速鐵路(客運(yùn)專線)建設(shè)的有關(guān)技術(shù)特點(diǎn)、質(zhì)量要求、保證措施等內(nèi)容體現(xiàn)出來;三是要明確鐵路建設(shè)程序中各階段、各專業(yè)必須形成文件資料的內(nèi)容和歸檔的范圍，力求做到內(nèi)容詳細(xì)具體、信息全面系統(tǒng)、格式規(guī)范實(shí)用，同時(shí)應(yīng)具有較強(qiáng)的操作性，便于實(shí)現(xiàn)過程控制，滿足各方面的需要;四是要適應(yīng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理模式的變化，注意“標(biāo)準(zhǔn)”內(nèi)容的開放性。

4、統(tǒng)一一套完整的工程資料用表，涵蓋過程控制與質(zhì)量管理的重要施工資料用表。結(jié)合高速鐵路的建設(shè)特點(diǎn)和各專業(yè)、各施工過程的整體需要，保障落實(shí)質(zhì)量責(zé)任制。按照項(xiàng)目類型、專業(yè)種類，對(duì)應(yīng)不同的表格，給予編號(hào)，并以標(biāo)準(zhǔn)的格式固定下來，方便檔案管理人員對(duì)項(xiàng)目檔案歸檔范圍、表格填寫、法律簽署等進(jìn)行指導(dǎo)，真正做到標(biāo)準(zhǔn)性、權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性。

5、明確檔案館在項(xiàng)目竣工前對(duì)項(xiàng)目檔案進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收的要求。明確向各級(jí)檔案館報(bào)送項(xiàng)目檔案的內(nèi)容和組卷表。

三、京津城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目的文件管理

1、京津城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件資料管理情況

由于高速鐵路在整個(gè)鐵路行業(yè)是新事物，建設(shè)項(xiàng)目文件資料歸檔范圍的確定也在摸索期。在鐵路行業(yè)項(xiàng)目檔案管理標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施前，京津城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目采取了“粒粒歸倉(cāng)”、“寧多勿缺”的歸檔原則。具體實(shí)施中，項(xiàng)目建設(shè)單位主要是以《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》(DA/T28—2002)及鐵建設(shè)[2001]117號(hào)、辦檔[2002]8號(hào)文件為基本框架，增加客運(yùn)專線工程施工質(zhì)量條件下的新內(nèi)容(特別對(duì)路基、橋梁、通信、信號(hào)、電力、電力牽引供電、涉外等方面)加大收集力度。某些有特殊要求的專業(yè)則執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)，如北京南站、天津站等房建工程均按當(dāng)?shù)爻墙ú块T地方標(biāo)準(zhǔn)的要求辦理。

2、京津城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理新模式

按照鐵道部指示，京津城際鐵路管理模式為京津城際鐵路有限責(zé)任公司作為產(chǎn)權(quán)單位，委托北京鐵路局代其運(yùn)營(yíng)、維修。根據(jù)國(guó)家檔案管理相關(guān)規(guī)定，京津城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案原件應(yīng)由公司管理，但因公司的客觀條件所限，也采取了由北京鐵路局代其保管的形式。為分清責(zé)任，公司與北京鐵路局簽訂了該建設(shè)項(xiàng)目檔案代保管協(xié)議。協(xié)議主要條款規(guī)定，公司對(duì)檔案內(nèi)在質(zhì)量及其完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)性負(fù)責(zé)，北京鐵路局按鐵道行業(yè)檔案管理要求進(jìn)行整理上架，并對(duì)檔案實(shí)體安全負(fù)責(zé)。京津城際項(xiàng)目檔案管理的這一新模式，是個(gè)例還是今后客運(yùn)專線檔案的管理方向，還需要隨著鐵路改革的不斷深入進(jìn)行探索。