鹽與人們的日常生活密切相關，例如食用鹽；同時又是基礎工業、特別是化學工業(燒堿和純堿)的原料，例如工業鹽。對于后者，中國歷來重視其管理。建國以后，一直實行計劃管理體制。1990年國務院頒布了《鹽業管理條例》；1994年頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》；1996年頒布了《食鹽專營辦法》。隨著我國經濟體制改革的逐步深化，工業鹽能不能放開?工業鹽管理體制如何適應社會主義市場經濟的要求?是繼續實行計劃管理體制，還是逐步向社會主義市場經濟體制過渡?由此，產生了一系列的矛盾和問題。

一

在中國，中央政府對鹽實行官營專賣自戰國時代就開始了。從那時起，鹽稅一直是官方聚斂民財、充實國力的支柱稅種。鹽的專賣就是建立在食鹽專營基礎上的。鹽之所以重要，一是人的生存離不開鹽；二是鹽稅是當時的支柱稅種。

歷史上鹽的主要用途是食用。中國建國初期的1950年，食鹽占總產鹽量的88.9％，工業鹽僅占6.2％。1987年工業用鹽量已超過食用鹽量。1992年工業用鹽已達1458萬噸，占總產鹽量的63％。到1994年，僅燒堿、純堿行業用鹽就占總產鹽量的66.7％，食鹽僅占25％。隨著中國工業的發展，鹽的用途在構成上發生了巨大變化。同時，國家工商業的發展也使鹽稅不再是支柱稅種。

按既有法規，鹽的生產經營實行計劃管理，生產納入國家統一計劃，無論是國有鹽場還是集體鹽場，所產的鹽都必須交鹽業公司銷售，私營企業和個人禁止辦鹽場，鹽價由國家物價主管部門統一制定。

對鹽業的計劃管理是通過輕工部門，具體由中國鹽業總公司實施，即中國鹽業總公司及各地的鹽務管理局(或鹽業公司)代表政府行使鹽政管理職能。同時它又是一個企業(地方為鹽業公司或鹽務局，一套人馬，兩塊牌子)，負責鹽的經營與流通。它掌握著鹽政執法權，負責研究和提出有關政策、法規，實施鹽政管理，對鹽的生產、銷售、運輸進行監管；同時，它又掌握著制鹽企業的經營權，鹽銷往哪里，銷售給誰，都由它說了算。

鹽場沒有經營自主權，不能銷售，不能結算，只管生產。鹽場不知道鹽銷給了誰，不知道售價多少，更不知道收回多少貨款。有的雖然實行鹽堿直供，鹽場只能按計劃調撥，企業間不能直接結算，必須到鹽業公司結算。

用鹽企業必須按鹽業管理部門規定的渠道、結算價格和計劃去采購；鹽的生產企業凡是不按計劃生產、銷售的鹽都按私鹽查處；鹽的運輸實行準運證和準運章制度，由鹽業管理部門核發。

鹽價的構成較為復雜。1994年12月鹽價改革前，工業鹽的價格有出場(廠)價、分配價、批發價、零售價四種形式。分配價中含：出場(廠)價(鹽場可得到的貨款)、鹽業發展基金、鹽稅、中央平衡差、筑裝管理費、中國鹽業總公司服務費。集運費在分配價外收取。批發價中還含有地方的各種費用，如地方平衡差、地方鹽業發展基金等等。銷售費用、包裝費用在價外收取。不同的地區，鹽的價格和收費的數額有所差異。

在稅收上，鹽也是極為特殊的，1994年稅制改革前只征收特種稅——鹽稅。

二

中共十四大后，經濟體制改革的力度進一步加大，國家取消了燒堿、純堿的指令性計劃，將其推入市場。

進入市場的兩堿企業開始考慮如何適應市場，如何增強自身競爭力，如何提高經濟效益等問題。而兩堿的原料 ——工業鹽仍處在計劃經濟的“保護傘”下。

1993年，中國經濟發展一度過熱，貨幣發行量過大，通貨膨脹壓力較大，物價指數便成為政府和全國人民關注的焦點。這一年，鹽業又獲豐收，連續幾年的豐產，鹽的庫存量大幅度上升。同年8月，國家物價主管部門在全國鹽超產、積壓嚴重的情況下，提高了工業鹽價格，鹽價平均提高60元/噸，漲幅達39％以上。國家提高工業鹽價格，原意是想解決因原材料價格上漲，鹽的生產成本上升，造成鹽場效益下降、虧損的問題。但新的鹽價使兩堿企業無法承受。一是自身無法消化，這將使兩堿行業年成本增加支出約9.6億元，而1993年兩堿行業的利潤約3.4億元；二是若價格向下游工業轉移，將會引起玻璃、陶瓷、造紙、肥皂、紡織、農業、醫藥、有色、冶金、電力、軍工等下游行業和產品的連鎖反應，增加通貨膨脹的壓力，不利于國家控制物價指數；三是鹽堿產品已接近國際市場價格，難以通過提高產品價格將其轉移。故兩堿企業拒絕執行，新的鹽價未能到位。兩堿企業、協會和化工主管部門開始向國務院及有關部門反映這一問題，并呼吁放開工業鹽價格。

鹽堿兩個行業的價格之爭自此拉開了序幕。鹽方的利益表現為鹽業全行業的利益；堿方的利益表現為兩堿企業的利益。

1994年，國家為了適應計劃體制向社會主義市場經濟體制轉變的要求，對稅制進行了重大改革，實行了以增值稅為主體的流轉稅制度。按照稅制改革精神，取消產品稅，改征增值稅。對于鹽業，取消了鹽稅，改征資源稅和增值稅。由于增值稅的計劃及稅負問題使鹽堿行業的價格之爭演變為價稅之爭，并開始激化。鹽業部門認為，稅改后的稅負高于稅改前的鹽稅，超出的稅負應由用鹽企業承擔；化工部門認為，根據國家稅制改革的精神，增值稅為價內稅，應采用倒扣的方法計劃，不能因稅改而變相漲價。

除上述解釋之外，就是國家稅務主管部門內部對此也有另外一種解釋，他們主張以1992年為基準測算，兩堿企業的稅負下降6.2億元，鹽的稅負上升4.75億元，故擬將鹽業增加的稅負，通過價稅聯動向兩堿企業轉移。據化工部門測算，兩堿企業減少稅負4.8億元，再考慮1993年燒堿的產品稅從15％降到12％，減少稅金1.5億元，扣除這一因素，實際降低的稅負為3.3億元，抵不上鹽業順加過來的稅負，若再加上1993年8月鹽的提價將要增加成本9.6億元，兩堿行業將不堪重負。再者，這相當于在1993年8月后，在不到半年的時間內又一次提高了鹽價。兩堿企業當然無法接受。

國務院有關部門和化工部門都提出，海水是取之不盡、用之不竭的，海水是流動的，不會因采鹽而使資源枯竭，建議不征或少征資源稅，以此降低鹽業稅負。而鹽業部門的主要精力放在落實鹽價上，寄希望于國家在制定鹽價時，將稅負順加到化工及其他下游產品。經過有關部門協調，將北方海鹽的資源稅由25元/噸降到20元/噸。雖然資源稅略有下降，但總的來看，鹽的稅負是上升了。稅改前，鹽只征收鹽稅15.4元/噸；稅改后，工業鹽的資源稅和增值稅合計平均為54元/噸，每噸鹽的稅負比稅改前提高了39.5元，兩堿用鹽約1600萬噸/年，增加稅負約6.3億元。無論是對于鹽業還是對于堿業，誰都難以承受，誰也不愿承擔。為此，工業鹽價格一直確定不下來，鹽堿之間無法結算，鹽業無法開票收回貨款，兩堿企業無增值稅票而不能抵扣，鹽、堿企業的生產經營都受到了影響。

在這期間，兩堿協會、化工主管部門和鹽業部門多次向國務院及有關部門反映這個問題。

為了盡快解決鹽堿之間的價稅矛盾，國務院有關部門著手進行鹽價改革。同年12月，國家計委下發《關于改革鹽價管理的通知》，出臺了新的工業鹽價格，簡化價格構成，取消分配價，適當打緊了經營費用，將筑裝管理費、集運費、中國鹽業總公司服務費等商品流通費并入批發價。但有的費用由價內打到了價外，不含稅鹽價略有下降，資源稅有所降低，但含稅鹽價還是提高了，相當于又一次漲價。這次鹽價調整并沒有從根本上解決鹽堿之間的價稅之爭，鹽堿企業間仍未能結算。

在價值規律的作用下，過高的工業鹽價格，刺激了小鹽場的發展，小鹽場負擔小、用工機制靈活、成本低、產品價格低。在市場競爭中則把大鹽場推到了不利的位置，鹽業公司堅持要按國家定價銷售，而市場則不接受這一價格，調撥計劃就難以實現，大鹽場受到了小鹽場強有力的挑戰。與此同時，國家實施環保措施關閉了一批小造紙企業，兩堿市場出現疲軟，再加上鹽堿之間的價稅矛盾尚未解決，導致兩堿企業拖欠鹽款達30多億元，制鹽企業也遇到了較大的困難。

1993年8月和1994年12月，在原鹽供大于求的情況下，國家物價主管部門兩次提高工業鹽價格，都受到了兩堿企業的抵制。山東、四川、江蘇、天津、湖北等地多次發生鹽場停止向兩堿企業供鹽的事件。為避免企業停產，一些兩堿企業曾試圖從外地鹽場或與鹽業部門合資辦的鹽場購鹽，但都遭到鹽政管理部門的查扣。

1994年1月18日，山東省鹽務局組織全省性的鹽政大檢查，重點查處私販、私銷鹽。對省內欠款較多的五家兩堿大中型企業停止供鹽，如省鹽政執法人員在濰坊化工廠門口設崗查鹽，工業鹽不允許進廠。幾家企業的庫存鹽告急，隨時都有停產的可能。經省經貿委出面協調后，才恢復了工業鹽供應。

1994年，武漢葛化集團公司沒有按省鹽務部門的計劃購置價格較高的調撥鹽，而是從山東、青海與本地鹽業部門合資建設的鹽場購鹽，而被湖北省鹽務局以私鹽查扣，并要罰款1400多萬元，迫使葛化集團公司與省鹽務部門對簿公堂。

三

在國務院有關部門進行工業鹽管理體制改革期間，鹽業管理部門多次向國務院領導和有關部門反映，要保留現行的工業鹽計劃管理體制。1994年10月，中國鹽業總公司在籌備“全國鹽業運銷會議”之機，起草了《工業鹽計劃管理暫行辦法》，對工業鹽計劃管理做了更為嚴格的規定，準備在會上拋出，試圖重新樹立計劃管理的權威。

鹽業部門為什么不愿意放開工業鹽?一種說法是，會沖擊食鹽市場。因為食鹽實行專營，如果工業鹽不實行專營，就會有人用工業鹽當食用鹽銷售，一些不法商販就會以土鹽、劣質鹽充作食用鹽銷售；同時，會沖擊我國的碘缺乏病防治工作。因為工業鹽放開后，無碘鹽會沖擊食鹽市場，所以防治碘缺乏病工作就會受到影響。

據了解，在全國查處的以工業鹽充、劣質鹽充食鹽銷售的案件中，都與兩堿企業無關。而在查處的案件中，大部分是鹽業部門的某些人與不法商販相互勾結、狼狽為奸。

另一種說法是，制鹽企業生產環境艱苦，經營困