論文摘要 西部地區處于特殊的地理位置和政治經濟環境，二元社會經濟結構特征明顯、制度障礙嚴重、民族與貧困問題突出、社會管理方式僵化給西部地區的社會管理帶來嚴峻挑戰。加強和完善西部社會管理，必須采取法治路徑，不斷創新西部地方立法，實現依法行政，暢通訴求表達渠道，引導公民依法參與社會管理。

論文關鍵詞 西部地區 社會管理創新 法治路徑

當前，我國現代化建設進入攻堅階段，歷史表明，社會的黃金發展期和社會矛盾凸顯期往往是交織并存的。隨著社會轉型不斷深入，不僅過去長期積累的社會矛盾凸顯，而且又出現新的復雜社會矛盾，與舊有社會矛盾交織，構成風險社會多重矛盾與沖突的背景。西部地區因為經濟欠發達更容易積聚矛盾，社會管理面臨巨大挑戰和危機。西部地區必須重視各種社會問題的研判與化解，創新社會管理方式，才能實現經濟社會的快速發展。

一、西部地區社會管理存在的問題

西部地區具有特殊的地理環境和經濟政治環境，同東部地區相比，在社會管理方面既存在共同性也有其特殊性。 （一）民族與貧困問題突出，針對性地方性法規嚴重缺失 西部地區是全國民族與貧困問題最集中的地區，國家重點扶持的貧困縣達307個。由于產業結構、交通通訊、對外開放、科教文化等明顯落后，使西部發展長期受客觀物質條件的限制，而且民眾觀念保守，認識接受新生事物緩慢，形成了一種“貧困的惡性循環”態勢。 西部民族與貧困問題的原因很多，其中一個不可忽視的因素是缺乏有針對性的地方性法規。一些地方政府受傳統“人治”觀念影響，容易忽視地方性法規的制定，同時立法技術低下、執法不守法、紅頭文件大于法等現象仍然存在，導致社會管理擁堵不堪，效率低下，最終導致民族和貧困問題積重難返。 （二）經濟競爭力低下，制度嚴重障礙 西部地區傳統農業與不發達工業并存，構成的二元經濟結構模式，政府在各項制度、政策供給和取舍上，優先偏好農業，導致農業發展緩慢，工業發展也缺乏市場競爭機制。當前我國區域經濟競爭加劇，東部地區受惠于經濟體制優先改革，同時充分利用市場規律的體制優勢和靈活的經濟手段，迅速增強了本區域競爭力，而西部地區在區域競爭中一開始就處于劣勢，東西部差距將不斷拉大。 東西部發展差距很大程度是制度障礙造成的。東部地方政府在推動地區發展中，不斷創新社會管理，提高政府對市場經濟的適應能力，靈活制定與市場經濟發展相適應的經濟制度，使地區經濟得到飛速發展。而西部地區的制度供給需求不均衡，尤其是政府提供的制度無法滿足經濟主體的需求，如法律實施變異嚴重，制度創新績效不高，習慣用傳統管理辦法管理經濟，直接插手生產要素配置等等。 （三）社會管理模式僵化，矛盾化解機制不健全 西部社會管理多為一元模式，剛性的管理手段較多，柔性的管理手段較少；公民參與社會管理缺乏有效的平臺；社會管理習慣搞運動，制度化常態化欠缺。社會管理手段存在著“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的尷尬。 當前西部地區社會運行機制不完善，特別是矛盾沖突的化解機制很不健全。政府正處于由“管理型”政府向“服務型”政府轉變的過程之中，舊的運行機制正在解體，新的運行機制正在確立，特別是矛盾沖突的化解機制，正在探索建立階段，政府在矛盾化解時還常常處于缺位、越位、錯位的境地。

二、推進西部地區社會管理創新應當依靠法治

社會管理是社會良性運行的調控活動，目的是為了實現社會關系和諧，形成更好的社會秩序，產生良好的政治、經濟和社會效益。創新社會管理，是在現有社會資源和管理經驗的基礎上，為適應新的社會發展，引入先進的社會管理方法和理念，對傳統社會管理方法和管理模式進行改進。 在當下中國，“依法治國”已是普遍共識。社會治理模式從傳統的全能政府的控制模式逐漸轉向公共導向性的法治模式，社會自治、人權保障和法制變革更加重視。在法治規則下，公民享有憲法和法律賦予的廣泛權利，所有公民和組織必須依法行事，必須承擔法律規定的法律義務；立法、行政、司法等權力部門依法律產生，受法律約束，對法律負責，都必須在法律框架內有序運行。同時，法治通過對權力界定、規范、約束和控制，使社會管理具有合法性、權威性和操作性。 因此，西部地區推進社會管理創新，應當依靠法治。要逐步完善西部地區相關地方性法規和制度，通過法規和制度來規范和促進社會管理和社會管理創新，實現解決問題和創新發展的最終目的。

三、實現西部地區社會管理創新的法治化路徑

（一）創新地方性法規 西部地區應當加強地方性法規的創新，使社會經濟關系能動地決定和配置社會權利義務關系，更好地調整利益矛盾和利益沖突。具體而言，以下幾個方面應作為重點： 一是創新民生立法。西部地區應當通過創新地方性法規，加大投入民生工程和基礎設施建設，從根本上改善民眾居住生活條件。當前，戶籍制度改革是改善民生的一個重要環節，戶籍改革的出路在于實現城市人口與農村人口的良序互動。如成都、重慶正通過創新地方性法規的形式，嘗試打破二元戶籍制度，實現城鄉一體化。試點一旦取得成功，政府對社會的管理必將大大加強，有利于維護西部的社會穩定。又比如可以完善社會保障制度，逐步將一些有益的政策固定下來上升為地方性法規，在法規上明確責任主體、確定權屬、完善操作程序，使社會保障有法可依，使有限的社保資金得到合理有序使用。此外，可以嘗試城鄉統一的社會保障體系，將城鎮的醫療、養老保險向農村開放，使農民也有參加社會保險的權利。 二是創新農村土地制度。當前體制下，農村土地是難以改變集體所有制性質的。因此，創新現行西部土地制度，關鍵要確認農村土地的性質與權屬，充分完善農村土地承包經營權，以固化權利期限、豐富權利內容等形式將農村土地承包經營權物權化，通過明晰產權的方式激勵農民脫貧。在地方立法上確認家庭承包經營權為獨立完整的物權，包含使用、占有、處分、收益等權能，該物權可以依法轉包、轉讓、互換、繼承、入股等等，與使用權緊密結合，由土地承包經營者掌握。土地承包經營權的各項內容都由物權法予以明確，在法律上確認土地承包經營權期限，當事人不得通過合同加以改變，在承包期內不得隨意調整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。

三是創新教育立法。創新西部教育，義務教育是根本，職業教育是關鍵，所以應當創新西部職業教育立法，大力加強西部職業技術教育。通過職業技術教育培訓，讓城市貧困人口和失地農民以及少數民族群眾逐步適應社會形式的發展，獲得更多更好的謀生技能和手段。雖然我國在上世紀九十年代頒布了《職業教育法》，但由于條文籠統概括，只提出了發展農村職業教育的要求，沒有切實有效的程序保障，至今仍然沒有一套完整的職業教育培訓體系。因此，創新職業教育培訓法勢在必行，西部地區可以將職業教育培訓的責任主體、資金渠道、實施程序以地方性法規的形式明確下來，規范教育投資市場，加大公益性職業教育投入，放開教育市場限制，鼓勵民間投資職業教育，逐步形成以國家投入和民間籌資相結合的投資模式，使職業教育培訓多樣化、多元化。 （二）強化依法行政 西部地區民眾的法律意識和法治環境與東部地區相比有很大的差距，因此西部地方政府在實施社會管理時更要依法行政，否則民眾不僅不會遵循依法辦事的原則，反而在制度之外去尋找潛規則，導致地方政府執法公信力嚴重下降。為了避免發生這種現象，必須加強依法行政，要明確要求社會管理工作應當按照實體合法和程序合法嚴格進行，要從主要依靠政策操作轉變為主要依靠法律操作，真正實現由行政手段到法律手段的改變。 同時，西部地方政府要在社會管理中發揮正確作用，逐步還權于社會，自覺約束和限制對社會生活的不合理干預行為。社會資源應由市場機制而不是由政府來配置，特別是對土地征用、房屋拆遷等社會管理活動盡可能以市場化運作，不能以公共利益為名與民眾爭利，減少因濫用行政權而導致不正當競爭行為，避免由此引發社會矛盾和沖突，逐步形成公平競爭、非歧視的的社會環境，保障社會的公平交易權，為社會活動提供最基本的信任基礎。通過強化依法行政，就能增強主體對社會對未來的預期信心，促使其依據社會普遍規律果斷長期決策，這將有助于西部地區吸引投資并形成良性的經濟發展局面，有助于從整體上實現社會和諧。 在依法行政的同時，還需明確政府承擔責任的形式和程序，《國家賠償法》的頒布和修訂就是在明確政府承擔責任、維護公民權益上的一大進步。但具體到西部地區，應當出臺相關的地方性法規，使《國家賠償法》更具有操作性，例如根據西部地區經濟狀況制定賠償標準，或者進一步明確行政賠償和刑事賠償的操作流程，使公民的權益受到公權力非法侵害后可以便捷地得到應有賠償。 （三）暢通訴求表達渠道，引導公民依法參與社會管理 媒體經常爆料一些地方政府以維護穩定為名阻礙民眾訴求表達，這種壓制不僅無助于解決問題矛盾，反而容易導致群體性事件的發生與突發公共事件的“蝴蝶效應”，社會穩定更不容易維護。因此，西部地區應盡力暢通正當利益訴求表達渠道，尊重和發揮良性的社會力量，用法治化的形式讓社會利益群體表達意志和權益，引導公民和社會組織依法有序協助政府管治社會，著力實現社會秩序的法治化、民主化，促進社會整體和諧穩定。 西部地區應當以地方性法規的形式，將公民依法參與社會治理的方式、途徑、內容固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與社會治理規范化、制度化、經常化。同時，重大行政決策應建立健全公眾參與制度，所有與公民利益相關或者間接相關的重大決策部署，都應當通過協商、辯論、聽證、談判等渠道，面對面直接聽取民眾意見，讓公民向立法機關、行政機關通過正規渠道提出建議和意見，使行政相對人與行政執法機關良性互動，為公民依法參與自主管理、行政管理、社會管理提供更多更寬的選擇機會，務求避免類似“什邡事件”②的發生。例如，西部農村人口眾多、農村區域廣闊、社會管理薄弱，社會管理的合理程度和效果在很大程度上取決于農村基層管理的前進路徑和發展水平。建立健全村民自治管理，引導村民依法參與自治管理，是西部農村最終實現社會管理創新必須邁出的關鍵步驟。但是，完善村民自治管理的同時，也要維持村民自治和政府管理的平衡，防止自治偏離正確方向。

四、結語

社會管理創新在于依法推進，既要強調依法建構相應的機制和制度，又要強調依法確立相應的管理模式。西部地區只有樹立正確的法治理念，用法治程序、法制體系作為支撐，以方法創新、機制創新逐步推進社會管理創新，充分運用法律、行政、經濟等手段，并使之形成合力，才能真正建構自治型、互動型、參與型社會管理，最終探索出一條符合中國國情。