論文摘要：本文以政府行政權力的合法性來源為出發(fā)點，提出行政職權只有建立在正當程序的框架下才能符合社會契約的原有旨意。通過考量國外行政理念以及中國現(xiàn)存情況，認為應在遵循公正、追求效率、符合民意的價值定位上完成行政職權的轉變，以期為建設民主法治社會提供借鑒意義。

論文關鍵詞：行政權力；程序正義；公民權

一、政府權力的合法性——以社會契約為視角

關于政府的起源，古老的社會契約論早已為世人提供了答案。每個人都自愿放棄自己的相當部分的自然權利，并將其讓渡給由契約產生的共同體，被共同體接受和吸納的全體成員的權利和力量轉變?yōu)橹鳈啵餐w本身成為掌握主權的公共人格——主權者，它有權威在維護公共秩序與和平方面表達意志或采取實際作為。可見，政府的行政權力不是與生俱來更非君權神授，而是基于全體公民部分權利的讓渡而組成的聚合體。公民的自然權利是政府行政權力的淵源，民意授權是政府權力的合法性基礎。

社會契約的宗旨是對政府的約束性，或者霍布斯所言的作為政府的主權者的理性利己主義動機達到的客觀效果。在霍布斯這里，人們成立社會的原始契約產生了共同體意義上的主權者，同時，共同體把所有權利和權力都交給了共同體成員選定的一個人或一些人。然而隨著權力的膨脹，政府似乎早已忽略了自己行政職權的合法性來源，化身成為特權政府。

二、政府職權的約束——以程序正義為視角

國家的政府擔負著管理和調控社會經濟生活各方面的職責，履行著維持社會秩序正常運行和穩(wěn)定持久的使命，是一個國家能否長治久安、人民能否安居樂業(yè)的關鍵所在。世界各國的發(fā)展經驗以及本國自身的成長歷史均證明：只有將行政權力納入法律的約束范圍內，發(fā)揮法律對政府的價值功用才能實現(xiàn)社會契約的原本旨意。傳統(tǒng)上，人們過分注意所謂的實質正義，常常超出法律之外考慮正義問題，更多的是思考道德倫理的因素，結果很容易影響法律的嚴格使用，不僅不利于法律至上觀念的確立，反而會破壞法治。

美國學者羅爾斯的正義學說從程序指向轉到道德指向，哈貝馬斯的溝通學說從道德指向轉到程序指向——這一逆向而動的修正論述——向我們證實了這樣的命題：在涉及價值判斷的爭論中，固守實質正義的立場并不能解決共識問題，所以有必要通過中立的程序安排來尋求在自主性前提下的相互理解和相互承認。盧曼曾經說過：“在西方，在舊的身份共同體關系的解體與資本主義新秩序的確立這一歷史過程中，有兩項制度起到了神奇的作用。一個是社會或私法領域里的契約，另一個是國家或公法領域里的程序。”

三、行政程序的旨意——以價值定位為視角

隨著“重塑政府理論”和“協(xié)商理論”的推動，美國的行政管制表現(xiàn)出“非行政化”的特點。首先體現(xiàn)為行政管制的“市場化”。戴維·奧斯本與特德·蓋布勒在《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》一書將此稱為“受顧客驅使的政府”——滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要，即政府把公共服務對象重新界定為“顧客”，讓顧客們來選擇公共服務，政府經常調查顧客的需求，傾聽顧客意見，并及時作出靈敏反應，改善服務質量，建立一個真正方便公眾的公眾驅使型政府，而不是與之相反，僅僅方便機構運作的機構驅使型政府。其次體現(xiàn)為行政管制的“社會化”。通過調整人們的行為方式來實現(xiàn)行政管制的創(chuàng)新，其重點是增加社會公眾參與行政管制的機會，促進公眾對社會的責任感和政府的信任。

英國主導的經驗主義哲學觀和民族強烈的主體性認識，使得英國公民自古即有主體平等，渴望互相尊重的個體自主理念，進而形成了和平合作、寬容妥協(xié)的社會文化。有了對個人權利的尊重，必然要求產生一套合理的制度，來確立和維系利益主體間的實踐形式和權利體系，這個制度是在自由商談和共識交往理性原則下建立的。通過考察德國17至18世紀“警察國”、19世紀至20世紀初的“自由法治國”以及二戰(zhàn)后“社會法治國”三個時期的行政形態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)展軌跡：從無視法律的行政權全面作用于公民權，演化到法律規(guī)制下行政權服務公民權，以及法治指引下行政權適時適度服務公民權。 反觀我國，“從總體上看，我國傳統(tǒng)法律之中的形式主義要素十分稀薄。這種屬性妨礙了程序法的發(fā)展是不言而喻的。反過來，程序的不合理又會限制實體法的生成和進化的機制。而實體法的疏簡沒有誘導法律解釋技術的發(fā)達，相反形成了正當化作業(yè)的法外指向，進一步壓抑了程序的分化。這是一種惡行循環(huán)。”由于行政權力的調整對象極具有復雜性和易變性，很難制定一部統(tǒng)一的法典，因此程序正義就顯得格外重要。而其中所包含的價值又是行政程序的導向，可見價值定位的正確性直接決定著行政權力的方向性。

（一）公正

公平正義是民主法治社會永恒的主題，它代表著一種分配方式所遵循的理念。程序是一種對利益進行分配的原則，行政程序通過體制模式來確定各主體的角色分配并最終確定其利益分配問題。基于全體公民合法權利讓渡而取得的政府支配權，職責在于對納稅人的財產進行集中再分配。然而對于分配對象的確定，分配方案的實施，分配成果的共享必須要有公正作為原則支撐，否則就必然導致分配不均的惡果，使得部分弱勢群體無法享受分配利益。

令人堪憂之處在于政府行政權力的滯后性，只會等社會問題出現(xiàn)后才著手整治，只有等漏洞暴露出來才意識到問題的存在。這樣的行政模式不盡人意，因此要將公平正義納入行政軌道，執(zhí)政應具有前瞻性，將資源合理科學的分配，既要滿足國家經濟發(fā)展的需求又要照顧弱勢群體的基本生活資料，確保大多數(shù)人的實體利益得到維護。法治不僅包括實體權利之治，更包括程序權利之治；不僅是實體法之治，更是程序法之治。

（二）效率

行政權歸屬主體是行政權的主導方面，其對行政權具有最后的、實質意義的控制權利，行使主體只是其利用的一個工具、手段，以此而論，行政權行使主體對歸屬主體而言就是一個成本，行政主體作為一個物質實體是歸屬主體所投入的一個成本，歸屬主體意欲通過此種投入帶來更大的物質利益和精神利益，而行使主體作為一個成本，事實上是有消耗的，包括物質消耗和文化消耗，從這個意義上講，行政權行使主體始終是行政權歸屬主體所投入的一個成本。行政成本學說可用另一句法諺來代替，即“遲到的正義為非正義”。近年來政府上訪的人數(shù)不斷增加，不滿情緒高漲，利益沖突迅速升級，弱勢群體的呼聲渴望得到迅速完美的關注。由于行政機構臃腫，國家工作人員的行政水平不高，各種手續(xù)復雜等種種原因使得行政行為低效無功。

（三）民意

按照近現(xiàn)代民主政治思想，近現(xiàn)代意義憲法與行政法中，行政主體所享有的權利是一種體現(xiàn)政府義務的公權——行政權，而行政權相對人所享有的權利則是體現(xiàn)人民主權的私權——公民權。既然政府是公民授權的產物，公民自然就是政府決策的參與者和監(jiān)督者，隨著法治社會的不斷健全，權利意識深入人心，公民權將是現(xiàn)代社會的主流。

從公民權利與行政權力背后所暗含內容的關系上看，實質上是個體民意與公意的源流關系，對此可以用盧梭的一段經典分析加以揭示：“當人們在人民大會上提議制定一項法律時，他們向人民所提問的，精確地說，并不是人民究竟是贊同這個提議還是反對這個提議，而是他是不是符合公意；而這個公意也就是他們自己的意志。每個人在投票時都說出了自己對這個問題的意見，于是從票數(shù)的計算里就可以得出公意的宣告。因此，與我們相反的意見若是占了上風，那并不證明了別的，只是證明我錯了，只是證明我所估計是公意的還是公意。假如我的個別意見居然勝過了公意，那么我就是做了另一樁并非我原來想要做的事。”

四、結語

行政權與公民權這種現(xiàn)實關系所帶來的一種直接的必然結果，就是行政權的強控制、強支配、強優(yōu)位所凸現(xiàn)出的行政權本體論，權力高高凌駕于權利甚至是權力的時空，權利常常沒有保障甚至是權利的缺失；行政權與公民權的這種現(xiàn)實關系體現(xiàn)在政府建設模式問題上，就是政府模式在很大程度上無可避免得表現(xiàn)為強權性政府，政府的隨意性很大、權力邊界模糊甚至幾乎沒有邊界，從根本上建成服務性政府的目標任重而道遠。