【摘要】：

本文以公共行政理論的研究成果為指導(dǎo)，闡述了服務(wù)型政府的內(nèi)涵和基本特點(diǎn)，結(jié)合我國的國情，吸收國內(nèi)外行政改革理論與經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)意義和必要性，進(jìn)而提出作為中國行政改革的基本目標(biāo)取向——構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑選擇。

【關(guān)鍵詞】：行政改革、政府轉(zhuǎn)型、服務(wù)型政府、思考

在當(dāng)今信息化和全球化的背景下，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，我國在行政體制改革中借鑒西方的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建服務(wù)型政府的取向成為一種共識(shí)。特別是中國加入WTO后，學(xué)者們意識(shí)到中國的入世首先是政府的入世，建立服務(wù)型政府的方向性選擇，更是成為一種必需和必然。在積極應(yīng)對WTO的挑戰(zhàn)和全球化浪潮的推動(dòng)下，轉(zhuǎn)變政府職能、建立服務(wù)型政府的理論研究成為理論界的一個(gè)亮點(diǎn)和熱點(diǎn)，也成為行政改革設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和執(zhí)行者的難點(diǎn)。筆者在學(xué)習(xí)公共事業(yè)管理專業(yè)的過程中，對我國構(gòu)建服務(wù)型政府的理論研究和實(shí)踐加以了關(guān)注，并收集和閱讀了有關(guān)的文獻(xiàn)資料。本文即是筆者結(jié)合所學(xué)專業(yè)進(jìn)行的分析、歸納和粗淺思考，期待老師的垂拔指正。

一、 服務(wù)型政府的內(nèi)涵與特征

關(guān)于政府的治理和管理問題，一直是理論界不斷探討的話題。最近二三十年來在政府治理問題上的各種思想經(jīng)過碰撞，逐步傾向于生產(chǎn)力與效率方面，也即新公共管理理論。而從某種意義上來說，公共管理的核心和本質(zhì)就是建設(shè)服務(wù)型政府。（注1）

新公共管理理論有6項(xiàng)核心主張：第一，服務(wù)于公民而非顧客：即公共利益源于對共同價(jià)值準(zhǔn)則的對話協(xié)商，而不是個(gè)體自我利益的簡單相加。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客”的需求，而且更關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。第二，追求公共利益：即公共行政官員必須致力于建立集體的共同的公共利益觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)動(dòng)下找到解決問題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。第三，超越企業(yè)家身份，重視公民身份。與視公共資金為己所有的企業(yè)家行事方式相比，如果公務(wù)員和公民都致力于為社會(huì)作出有意義的貢獻(xiàn)，那么公共利益就會(huì)得到更好的實(shí)現(xiàn)。第四，戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)：即符合公共需要的政策和計(jì)劃，通過集體努力和協(xié)作的過程，能夠最有效、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。第五，責(zé)任并不是單一的：即公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。第六，服務(wù)而非掌舵：即公務(wù)員越來越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。

在我國，服務(wù)型政府是在借鑒西方國家行政改革的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情，著眼于全面建設(shè)小康社會(huì)的需要而提出的政府治理模式。服務(wù)型政府既是全新的政府治理模式，同時(shí)更是嶄新的政府管理理念。建設(shè)服務(wù)型政府既是歷史發(fā)展的必然趨勢，又是政府實(shí)現(xiàn)良好社會(huì)治理的內(nèi)在要求，也是我國深化各項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。從理論上來講，服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。（注2）從實(shí)踐來看，服務(wù)型政府逐漸成為我國政府改革的主要目標(biāo)取向。黨的十六大把政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等四項(xiàng)內(nèi)容。在貫徹實(shí)施《中華人民共和國行政許可法》工作會(huì)議上，溫家寶總理指出，要繼續(xù)改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管方式，更加重視履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，各級(jí)政府要把財(cái)力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的精力更多地放在推進(jìn)社會(huì)發(fā)展和解決人民生活問題上。在十屆全國人大二次會(huì)議期間，溫家寶總理在陜西代表團(tuán)聽取意見時(shí)更加明確地指出，管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府。南京、重慶、成都、珠海等相當(dāng)一部分地方政府已經(jīng)把建設(shè)服務(wù)型政府作為發(fā)展目標(biāo)，積累了建設(shè)服務(wù)型政府的有益經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)理論界對服務(wù)型政府的研究和我國的改革實(shí)踐，筆者將服務(wù)型政府的內(nèi)涵概括為：

1、服務(wù)型政府是一種全新的政府運(yùn)作模式。

它不是中國政府性質(zhì)與根本宗旨的變化，而是中國政府運(yùn)作形態(tài)和方式的轉(zhuǎn)變，是相對于管制型、權(quán)力型、命令型政府而言的，是以全新的服務(wù)理念為支撐的政府。因此它必將充滿生機(jī)和活力，不斷追求發(fā)展和進(jìn)步。

2、服務(wù)型政府突出以民為本的服務(wù)行政理念。

在我國現(xiàn)階段，就是要按照“三個(gè)代表”的重要思想，圍繞實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，真正代表最廣大人民的根本利益，把政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放到為中國特色經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)服務(wù)上來，放在為社會(huì)大眾和廣大人民謀利益上來，改進(jìn)服務(wù)手段，提高服務(wù)質(zhì)量。

3、服務(wù)型政府的核心定位是服務(wù)職能，服務(wù)與管理、管制之間是辯證的關(guān)系。

服務(wù)型政府不是只講服務(wù)，不要管理，而是把服務(wù)作為管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，管理是為了更好的服務(wù)，是要將現(xiàn)代政府的服務(wù)理念貫穿滲透到政府經(jīng)濟(jì)管理的完整系統(tǒng)之中，最終落實(shí)和體現(xiàn)在政府經(jīng)濟(jì)管理的各部門、各層次、各環(huán)節(jié)的具體實(shí)踐與行動(dòng)上。

有學(xué)者從管制的依據(jù)、內(nèi)容、程序和后果四個(gè)方面指出服務(wù)型政府與管制型政府的管制行為有著原則上的不同。中國社科院法學(xué)所憲法室主任周漢華研究員還提出：在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，首先要明確服務(wù)型政府不等于收費(fèi)型政府；其次，不要從一個(gè)極端走到另外一個(gè)極端。政府應(yīng)有強(qiáng)制性，我們不能在講到服務(wù)時(shí)又發(fā)生新的缺位。

4、服務(wù)型政府是一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)的政府管理體系。

它以提高政府工作的整體效能和服務(wù)水平為中心，以“三個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，構(gòu)建的是以市場為導(dǎo)向、以公共服務(wù)為特征的管理系統(tǒng)，要形成有利于社會(huì)資源合理配置的機(jī)制與有利于各種生產(chǎn)要素競相迸發(fā)的社會(huì)輿論和文化環(huán)境。 另外筆者從服務(wù)型政府的內(nèi)涵中歸納它在規(guī)模、職能等方面的特征有：

1、政府規(guī)模最小化。

首先，政府提供服務(wù)是有成本的。其次，政府官員不能承擔(dān)管理失敗的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)失敗了，經(jīng)營虧損了，必須自己消化，政府官員不承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。所以從這個(gè)角度說，政府的規(guī)模越大，意味著損失也越大。而規(guī)模小，則官員少，運(yùn)行成本低，也就是馬克思所設(shè)想的“廉價(jià)政府”。當(dāng)代不少發(fā)達(dá)國家州、市一級(jí)政府的官員一般只有數(shù)十人，有的僅有幾人。

2、政府職能少而優(yōu)。

“少”，即政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是彌補(bǔ)市場不足，對市場無能為力或產(chǎn)生較多負(fù)效應(yīng)的領(lǐng)域起到干預(yù)責(zé)任。“管得最少的政府就是最好的政府”這一原則對我們不一定適用，但很值得借鑒。“優(yōu)”，即政府的社會(huì)管理職能主要是創(chuàng)造最優(yōu)環(huán)境，為社會(huì)全體公民提供全面優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，為全社會(huì)提供公平公正的公共服務(wù)，盡到為人民服務(wù)的主要職責(zé)。

3、政府理念民主化。

強(qiáng)調(diào)主權(quán)在民。公共服務(wù)型的政府必須是一個(gè)無私的政府。如果一個(gè)政府有私人利益，屬于公器私用，就不是一個(gè)公共型政府。

二、構(gòu)建服務(wù)型政府是中國行政改革的基本目標(biāo)取向

（一）我國行政改革的歷程和面臨的主要問題

新中國成立時(shí)的政府職能是高度集中、統(tǒng)一管理的模式。其特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭和專政職能而忽視民主職能；對社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制；對社會(huì)服務(wù)職能實(shí)行統(tǒng)包統(tǒng)攬的做法，服務(wù)職能相對薄弱；在職能行政方式上重行政手段而忽視法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制展開，要求相應(yīng)地轉(zhuǎn)變我國高度集中的政府職能和家長式的管理方式。1988年的機(jī)構(gòu)改革明確提出：轉(zhuǎn)變政府職能，其中心內(nèi)容是政企分開，下放權(quán)力。1993年在提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一背景下，改革的重點(diǎn)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。職能定位取得突破性進(jìn)展的1998年提出了要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)管理的權(quán)力真正交給企業(yè)。實(shí)現(xiàn)跨越的2003年十六大，指出改革的主要內(nèi)容和目標(biāo)就是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府管理水平，通過設(shè)立、改組、組建一些新的部委機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管職能，強(qiáng)化公共服務(wù)職能等改革目標(biāo)。

盡管轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但仍然面臨一些問題。

1、 政府與市場、政府與社會(huì)的職能邊界不夠合理。

在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系或制度結(jié)構(gòu)中，政府與市場是兩種最基本的安排，兩者的關(guān)系從本質(zhì)上表現(xiàn)為主張全能政府的制度安排與主張市場在資源配置中起基礎(chǔ)作用的制度安排之間的利益互動(dòng)過程。政府與市場兩者的職能邊界問題在某種意義上就是政府干預(yù)或市場調(diào)節(jié)的程度如何。從我國目前情況來看，政府過多地干預(yù)了市場，替代了市場機(jī)制，因此，我們必須合理地配置兩種制度安排，使之有利于增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

政府與社會(huì)的關(guān)系實(shí)際上是指政府對社會(huì)事務(wù)的管理，兩者的職能邊界具體表現(xiàn)為政府對社會(huì)事務(wù)的管理范圍，模式和方法。目前，政府對社會(huì)事務(wù)的管理仍然保留著巨大的體制慣性，政府無所不包，而社會(huì)力量相對弱小，這顯然與市場化和民主化的潮流不相適應(yīng)，需要使政府與社會(huì)職能的邊界合理化。

2、 政府內(nèi)部職能配置不夠科學(xué)。

從縱向來看，中央政府與地方政府、地方政府與基層政府之間的職能配置不夠規(guī)范，各級(jí)政府

的職能內(nèi)容和范圍劃分不夠科學(xué)。從橫向來看，部門之間常出現(xiàn)職能模糊，職能交叉和政出多門等情況，說明部門間職能配置也缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。

3、在政府職能體系中，偏重經(jīng)濟(jì)職能而忽略社會(huì)職能。在各級(jí)政府管理過程中不同程度的存在著這一問題。政府把資源更多地優(yōu)先分配給經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，而忽略了社會(huì)管理層面；在政府的公共支出中，用于充當(dāng)企業(yè)主體的投資等建設(shè)性支出過多，而教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)的服務(wù)性支出偏少，反映了政府社會(huì)職能偏弱的傾向。

4、在履行職能的方式上，重管理輕服務(wù)。我國政府職能轉(zhuǎn)變中存在的上述四個(gè)主要問題，突出地體現(xiàn)為政府職能的“越位”，“錯(cuò)位”和“缺位”并存。這就需要通過職能轉(zhuǎn)變，使之盡快歸位，到位，既履行好經(jīng)濟(jì)職能，又勝任社會(huì)職能，建設(shè)一個(gè)滿足社會(huì)公共需求的服務(wù)型政府。

（二）構(gòu)建服務(wù)型政府的必要性

我國是社會(huì)主義國家，“社會(huì)主義的本質(zhì)在于解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削消除兩極分化， 最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”。（注3）而現(xiàn)在讓一部分人先富起來的戰(zhàn)略引起了貧富之間的差距，并且這種差距逐漸定型為一種靜態(tài)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。雖然80年代初，研究經(jīng)濟(jì)增長發(fā)展戰(zhàn)略問題時(shí)，就指出增長不等于發(fā)展，1983年，提出了要把追求GDP的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诮?jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)上滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要，使人們獲得實(shí)惠為目標(biāo)，但是不能否認(rèn)，在政府工作中，GDP增長事實(shí)上仍然作為政績考評(píng)的主要指標(biāo)，各級(jí)政府特別是地方政府把主要精力放在圍繞人均GDP增長的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，政府職能在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上強(qiáng)，而在公共物品的供給上偏弱，這種政府職能上的“越位”，最終會(huì)引起經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不協(xié)調(diào)的發(fā)展，現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展的某種失衡以及某些公共物品供給的嚴(yán)重缺乏就是具體的表現(xiàn)，這一方面和我黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念不符，另一方面，這種類型的政府體制也與成熟市場經(jīng)濟(jì)下政府職能定位不符。（注4）而入世之后，我國的政府管理要國際化。這一切，都彰顯了目前我國建設(shè)公共服務(wù)型政府的必要性。

1、構(gòu)建服務(wù)型政府是人民群眾的迫切愿望。

我國的政府是社會(huì)主義國家的政府，是人民的政府，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下履行國家政府職能的組織。隨著改革開放的不斷深入、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快，人民群眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)和參政意識(shí)不斷增強(qiáng)，對政府的要求也越來越高，但是由于長期的慣性影響，無論政府機(jī)關(guān)還是公務(wù)員，在履行職能過程中都還有許多不盡如人意的地方，如官僚主義、形式主義嚴(yán)重，門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦，行政審批程序煩瑣，推諉扯皮，效率低下，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等現(xiàn)象屢禁不止，不作為、亂作為，辦事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象還未從根本上得到解決，等等。這些問題解決不好，人民群眾就不會(huì)滿意，政令就不能暢通，從而也就無法實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)。作為黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，怎樣才能充分發(fā)揮全體人民的積極性來發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化，怎樣才能始終得到人民群眾的支持很擁護(hù)呢？說到底，就是要全心全意為人民服務(wù)，堅(jiān)持用人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來衡量政府的一切決策，堅(jiān)持“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的工作路線，堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，為群眾誠心誠意辦事實(shí)，盡心竭力解難事，堅(jiān)持不懈做好事。顯然，在“管制型政府”條件下，把管“民”放在首位，無法體現(xiàn)上述三個(gè)堅(jiān)持，惟有建立起“服務(wù)型政府”的體制，以服務(wù)人民、服務(wù)市場為己任，才能真正做到上述三個(gè)堅(jiān)持，真正體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。 2、構(gòu)建服務(wù)型政府是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制健康運(yùn)行的客觀要求。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府是資源配置中心、生產(chǎn)調(diào)度中心、價(jià)格制定中心、消費(fèi)配送中心，政府的職能無所不包。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府只是市場規(guī)則的制定者和市場環(huán)境的監(jiān)管者，而無論規(guī)則制定還是市場監(jiān)管，都是為市場、企業(yè)、公民提供服務(wù)的。政府的職能范圍是有限的，管理方式必須由指揮經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟(jì)，管理目的在于糾正“市場失靈”、彌補(bǔ)“市場缺陷”，只有這樣，才會(huì)有充分競爭的市場經(jīng)濟(jì)。在理想的市場狀態(tài)下，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不需要政府插手其間。市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行之所以需要政府，是因?yàn)槭袌龃嬖谑ъ`，客觀上要求政府在保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性、確立和維護(hù)市場交易的“游戲規(guī)則”、組織公共產(chǎn)品供給、協(xié)調(diào)對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系等方面履行職責(zé)。否則市場經(jīng)濟(jì)就不可能健康運(yùn)行。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府履行市場職責(zé)主要不是管理、管制市場，而是服務(wù)于市場；不是參與市場決策，而是影響市場條件。如果政府在市場活動(dòng)中既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，既是“游戲規(guī)則”制定者，又是“游戲”活動(dòng)參與者，就很難保證市場活動(dòng)的公平、公正性和市場產(chǎn)出的高效率。因此，要保持社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的健康運(yùn)行，政府必須履行市場職責(zé)，要實(shí)現(xiàn)市場運(yùn)行的高效率，必須實(shí)現(xiàn)從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。

3、構(gòu)建服務(wù)型政府是開放經(jīng)濟(jì)條件下政府職能國際化的必然選擇。

隨著我國和世界經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速，國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加密切，競爭更加激烈。這就決定了我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)必須是一種開放型的經(jīng)濟(jì)。開放經(jīng)濟(jì)對政府管理提出了一系列新的課題和挑戰(zhàn)。首先，我國政府必須履行各項(xiàng)承諾，遵守WTO的“游戲規(guī)則”，在WTO框架下規(guī)范各種貿(mào)易政策、調(diào)解貿(mào)易糾紛，增加貿(mào)易政策的透明度和公開化，放棄貿(mào)易活動(dòng)的“紅頭文件”管理，統(tǒng)一貿(mào)易法規(guī)，消除地方和部門分割、“鐵路警察各管一段”現(xiàn)象，擴(kuò)大開放度等，這一切都要求政府減化管理程序、提高工作效率、規(guī)范管理過程、轉(zhuǎn)變管理方式，實(shí)現(xiàn)由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，加快從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補(bǔ)位”，嚴(yán)格按照規(guī)則辦事。其實(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)開放的提高，投資主體越來越多元化和跨國化，外商投資企業(yè)要求享受“國民待遇”的呼聲也越來越高，迫切要求政府放棄“內(nèi)外有別”政策，實(shí)施內(nèi)外統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)政策措施。最后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速，政府的管理方式必須與國際通行規(guī)則和慣例接軌。

（三）構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)意義

1、構(gòu)建服務(wù)型政府對我國社會(huì)的影響。

構(gòu)建服務(wù)型政府，不僅在于政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變，更重要的在于要實(shí)現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變；不僅在于政府應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，更重要的在于政府要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)；不僅涉及政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，更在于實(shí)現(xiàn)“政府再造”和推進(jìn)政府“自身革命”。從這樣一個(gè)初步考慮出發(fā)，構(gòu)建服務(wù)型政府對我國社會(huì)具有決定性的影響。

第一， 政府轉(zhuǎn)型對于我國市場化改革進(jìn)程具有決定性的影響。從我國企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求看，

無論是民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還是混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于政府確實(shí)把經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，重建社會(huì)信用體系，規(guī)范社會(huì)秩序，建設(shè)一個(gè)負(fù)責(zé)任的、一個(gè)講誠信和有公信力的政府。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，政府轉(zhuǎn)型已成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中最具有實(shí)質(zhì)性和關(guān)鍵性的改革內(nèi)容。

第二，政府轉(zhuǎn)型對于解決我國社會(huì)嚴(yán)重失衡，建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)具有決定性的影響。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，社會(huì)多方面的嚴(yán)重失衡日益成為我國社會(huì)穩(wěn)定面臨的嚴(yán)峻問題。如何創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，如何把貧富差距約束在經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)公眾所要求的限度內(nèi)，如何逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重差距，尋求符合我國國情的共同富裕之路，都對政府轉(zhuǎn)型提出全面挑戰(zhàn)。加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，不僅是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的客觀要求，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型越來越迫切的內(nèi)在需求和重要保障。

第三， 政府轉(zhuǎn)型對于執(zhí)政黨建設(shè)具有決定性影響。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，執(zhí)政黨建設(shè)面臨巨大的內(nèi)在和外部的壓力。在我國基本政治制度的約束下，執(zhí)政黨的建設(shè)與政府的轉(zhuǎn)型是直接聯(lián)系在一起的，政府的公共服務(wù)能力反映執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，是執(zhí)政黨與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)政治轉(zhuǎn)型和推進(jìn)政治改革的重要舉措。

第四，轉(zhuǎn)型是一場深刻的“政府革命”，對于“政府再造”具有決定性的影響。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要求政府不應(yīng)當(dāng)再扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體的角色，不應(yīng)當(dāng)再壟斷更多的經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，不應(yīng)當(dāng)擁有部門利益和集團(tuán)利益；更不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生令百姓痛惡的體制性、部門性的腐敗問題，而應(yīng)當(dāng)成為市場主體和全社會(huì)服務(wù)的公共管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)成為能反映和代表廣大人民群眾利益的政府，而是建成一個(gè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的，以人為本的現(xiàn)代政府模式。從這個(gè)意義上說，政府轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是一場深刻的“政府革命”，這個(gè)“革命”，對于抑制和解決嚴(yán)重的腐敗問題，對于加快建立一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效政府，實(shí)現(xiàn)“政府再造”，具有至關(guān)重要的作用。

2、構(gòu)建服務(wù)型政府是解決我國社會(huì)發(fā)展失衡的有效手段。

在過去的25年，我國走了一條不平常的發(fā)展道路，創(chuàng)造了“經(jīng)濟(jì)奇跡”，但也積累了一些問題和矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了不平衡、不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

城鄉(xiāng)失衡：突出地表現(xiàn)在農(nóng)村人口比重過大，大量的勞動(dòng)力滯留在勞動(dòng)生產(chǎn)率相對較低的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。雖然經(jīng)過20多年的改革開放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，農(nóng)業(yè)大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，但城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然沒有得到明顯改善。城鄉(xiāng)居民收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量等各方面差距還比較大，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡還很嚴(yán)重。 地區(qū)失衡：我國東中西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)u次落后。拿西部地區(qū)與東部地區(qū)相比，仍存在較大差距。這些差距表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和總量上的差距。2002年底，西部地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值僅占全國的14-15%左右，不足中部地區(qū)的1/2和東部地區(qū)的1/4；二是基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。

產(chǎn)業(yè)失衡：長期以來，我國第三產(chǎn)業(yè)一直比較落后，目前第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為33%左右，低于國際上同收入組別國家近20個(gè)百分點(diǎn)。一個(gè)重要原因是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)商業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移。

貧富失衡：一方面是收入分配的差距不斷擴(kuò)大，貧富分化加劇。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：一是以基尼系數(shù)反映的居民收入總體性差距逐年拉大，已經(jīng)超過國際公認(rèn)的承受線。1991年為0.282，1998年為0.456，1999年0.457，2000年為0.458，10年上升1.62倍；二是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大；三是地區(qū)間差距擴(kuò)大。2000年，東部地區(qū)人均收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大、不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的單位職工收入差距越來越大、城鎮(zhèn)內(nèi)部各階層之間的收入差距的擴(kuò)大速度明顯加快。另一方面是財(cái)產(chǎn)的集中越來越強(qiáng)，居民家庭財(cái)產(chǎn)的差別越來越大。10%的富裕家庭占城市居民全部財(cái)產(chǎn)的45%，另外80%的家庭占有財(cái)產(chǎn)總額的53.6%。

諸多失衡問題的產(chǎn)生、發(fā)展、說到底與政府制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、不同時(shí)期的方針政策，與政府的管理方式、管理手段是密不可分的，與政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和公共行政管理能力有著密切的、甚至決定性的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說經(jīng)過20多年改革探索，我國政府行政管理體制已經(jīng)發(fā)生明顯變化，中央與地方權(quán)責(zé)不明、政事企不分、以審批為基本手段的舊的行政管理體系正在被打破。但相對于其他改革，行政管理體制改革嚴(yán)重滯后，離建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的完善的行政管理體制目標(biāo)還有較大差距。

溫家寶總理召開記者招待會(huì)時(shí)，用24個(gè)字概括了新一屆政府的施政原則，即“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、東西互動(dòng)、內(nèi)外交流、上下結(jié)合、遠(yuǎn)近兼顧、松緊適度”，并特別強(qiáng)調(diào)“關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變，成敗在此一舉。”

3、構(gòu)建服務(wù)型政府是解決政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上存在缺位現(xiàn)象的有力途徑。

按照新公共管理理論，政府應(yīng)當(dāng)是公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的提供主體。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，來補(bǔ)償這方面市場機(jī)制的失靈。同時(shí)政府可以通過強(qiáng)制性的稅收及發(fā)行公債等，使公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給成本得到補(bǔ)償。因此政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是責(zé)無旁貸的。反之，盈利性、競爭性行業(yè)的發(fā)展，市場可以承擔(dān)，政府可以不必插手。但是目前，在我國各級(jí)政府，尤其是多數(shù)地方政府仍然把自己當(dāng)作經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體，而看輕自己作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)天然提供者的角色，仍然把發(fā)展經(jīng)濟(jì)當(dāng)作政府的第一職責(zé)，把公共服務(wù)當(dāng)作第二職責(zé)。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項(xiàng)目，特別熱衷于大搞政績工程，而用于公共服務(wù)的資金（如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)等）卻長期捉襟見肘，基層財(cái)政的這種情況更為突出。從全國來說，若干年來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在全國財(cái)政總支出中的比重占第一位，最高年份達(dá)到56%。1999年社會(huì)福利衛(wèi)生體育事業(yè)支出僅占當(dāng)年全國財(cái)政支出的1.23%，而黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體支出占當(dāng)年財(cái)政支出的6.18%。巨額的行政管理費(fèi)用支撐著過多的政府拱養(yǎng)人員，雖然說政府機(jī)構(gòu)也提拱“公共產(chǎn)品”、“社會(huì)服務(wù)”，但機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，在職人員過多，實(shí)際上是“公共產(chǎn)品”的越位供應(yīng)或虛耗。經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用過多和公共支出的虛耗，擠占了稀缺的公共資源，侵蝕了政府的財(cái)力，使得社會(huì)急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如公共設(shè)施、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等方面供給不足或無力供應(yīng)。從而使社會(huì)問題越積越多。

三、構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑選擇

“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)型政府”，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，比照傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，是一個(gè)重大的進(jìn)步。從改革的要求說，這又只能是一個(gè)過度。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府有兩個(gè)嚴(yán)重的誤區(qū)：一是政府長期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，起主導(dǎo)作用；二是不恰當(dāng)?shù)匕驯緫?yīng)由政府或政府為主提供的某些公共產(chǎn)品，如農(nóng)村公共衛(wèi)生，推向市場，推向社會(huì)。國內(nèi)外大量的實(shí)踐證明，長期以GDP經(jīng)濟(jì)增長為主要目標(biāo)，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)和社會(huì)公平的經(jīng)濟(jì)增長是一種不可持續(xù)的增長。20多年改革開放沒有來得及解決的大量社會(huì)問題，導(dǎo)致相當(dāng)比例的人民群眾感到就業(yè)不安全，收入不安全，養(yǎng)老不安全，社會(huì)不安全，構(gòu)成了政府當(dāng)前面臨的巨大社會(huì)壓力。保護(hù)廣大人民群眾的利益需求，建設(shè)有效的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，構(gòu)建以弱勢群體為主要服務(wù)對象的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，完善危機(jī)管理制度和危機(jī)處理機(jī)制，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與安全，都是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)產(chǎn)品。

通過分析歸納了諸多學(xué)者提出的關(guān)于構(gòu)建服務(wù)型政府的途徑和方法，筆者傾向于以下的路徑選擇。

（一）從優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向優(yōu)先于社會(huì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變目前的重點(diǎn)是：第一，在指導(dǎo)思想上高度關(guān)注實(shí)踐中突出的重大社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各種社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)重大問題的解決，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的重要前提。伴隨經(jīng)濟(jì)快速增長，迫切需要解決好失業(yè)、收入差距、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)弱勢群體保障、腐敗等問題，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。第二，建立和完善靈活、有效的社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制。從危機(jī)預(yù)警、各類預(yù)案的準(zhǔn)備，到危機(jī)下的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)指揮機(jī)制建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)作為政府的重要公共職能，加快完善。第三，加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給及基礎(chǔ)設(shè)施投入。

（二）從投資型財(cái)政體制向公共型財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變

我國實(shí)行的是社會(huì)主義制度，解決社會(huì)公正、公平，建立有效的社會(huì)保障制度，實(shí)行既符合基本經(jīng)濟(jì)制度，又有利于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)福利政策，是政府應(yīng)當(dāng)而且必須向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品。公共財(cái)政不僅是保障政府公共產(chǎn)品供給的制度安排，也是化解社會(huì)矛盾、減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持國家長治久安的制度基礎(chǔ)。目前，完善公共財(cái)政體制，應(yīng)當(dāng)從解決最緊迫的問題入手：一是要重構(gòu)國家對公共衛(wèi)生的責(zé)任體制，加強(qiáng)公共衛(wèi)生和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷加大公共衛(wèi)生在財(cái)政總支出中的比例。二是要加快建立和完善統(tǒng)一有效的醫(yī)療保障體制。三是重建農(nóng)村的合作醫(yī)療體系，這是一項(xiàng)十分重要且非常困難的緊迫任務(wù)。 （三）從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)代社會(huì)，公共信息與每一個(gè)公民的利益直接相關(guān)，具有廣泛的社會(huì)性。公共信息還有極強(qiáng)的時(shí)間性，尤其是突發(fā)性事件的公共信息，稍事耽擱都會(huì)對社會(huì)造成不可估量的危害。因此，必須建立信息公開制度，讓全社會(huì)及時(shí)了解公共信息，由此提高全社會(huì)應(yīng)對各類突發(fā)性事件的能力。包括公共信息在內(nèi)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品是面對全社會(huì)的，應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)公開。公開政務(wù)、公開政情是政府有效履行公共服務(wù)職能的重要保障。目前，重要的是要盡快出臺(tái)信息公開的相關(guān)立法，加強(qiáng)政務(wù)公開的制度化、法制化建設(shè)。

（四）從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變

法治有多重含義，它常被理解為“依法辦事”，其基本含義是：在制定法律之后，任何人和組織的社會(huì)性活動(dòng)均受既定法律規(guī)范的約束。（注5）我國的改革開放走到今天，政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與老百姓的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。從權(quán)力社會(huì)向能力社會(huì)的轉(zhuǎn)變，從國家社會(huì)向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從單向控制的行政體制向協(xié)商合作的管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，都是我國社會(huì)生活中正在發(fā)生和變化的事情。我國社會(huì)關(guān)系的日益深刻變化，已對公共服務(wù)的相關(guān)立法提出了迫切要求。加快公共服務(wù)的相關(guān)立法，不僅是政府職能轉(zhuǎn)換的需要，更是社會(huì)生活對國家、對政府提出的現(xiàn)實(shí)要求。推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是要從上至下加強(qiáng)政府官員的法律意識(shí)教育。與此同時(shí)，還要建立嚴(yán)格的法律問責(zé)制。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系社會(huì)事務(wù)的公共權(quán)力。當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是，著手逐步實(shí)現(xiàn)決策咨詢的法定化，建立有公民和專家參加的咨詢委員會(huì)制度。此外，要積極推進(jìn)行政程序、行政執(zhí)法和政策評(píng)價(jià)的法定化。

（五）從條塊分割的行政體制向統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政體制轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)行的行政體制下，不僅某些經(jīng)濟(jì)事務(wù)存在條、塊分割的問題，在教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等諸多社會(huì)事務(wù)方面也存在著嚴(yán)重的條、塊分割問題。這說明，從中央到地方各級(jí)政府要有效地履行公共服務(wù)。必須徹底克服現(xiàn)行條、塊分割行政體制的嚴(yán)重弊端，嚴(yán)格實(shí)行公共服務(wù)的“屬地管理”原則，依法授予地方政府處理突出性事件和各類社會(huì)危機(jī)的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)權(quán)力。依法明確界定中央與地方的職責(zé)權(quán)限，建立中央與地方的合理分權(quán)體制，是我國政府改革的重大任務(wù)。我國是一個(gè)大國，各地方的情況差異很大，在保證中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，應(yīng)當(dāng)充分賦予地方處理和解決公共事務(wù)、應(yīng)對突發(fā)性事件的事權(quán)，并對此做出明確的法律規(guī)定。在這方面，我們還面臨著一系列的改革課題。例如，中央政府和地方政府的事權(quán)劃分問題，地方的立法權(quán)問題，干部的管理權(quán)限問題，公眾對政府的監(jiān)督問題等。SARS危機(jī)后，我們要充分吸取教訓(xùn)，從我國的實(shí)際出發(fā)，理順中央政府與地方政府的關(guān)系。

結(jié)語：

由于篇幅所限，由于筆者收集和掌握的資料不夠充分，更由于筆者學(xué)習(xí)和研究的膚淺，本文對構(gòu)建服務(wù)型政府所選擇的路徑如何進(jìn)行實(shí)踐未加以更深入的思考，也未給出具體可操作性的方法和思路，期望在以后的工作和學(xué)習(xí)中加以進(jìn)一步研究思考，以冀與專家、學(xué)者、政府官員及共同關(guān)心我國社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的社會(huì)各界人士一起共同推進(jìn)我國服務(wù)型政府的建設(shè)。在此，要衷心地感謝在筆者學(xué)習(xí)過程中給予幫助的所有老師、朋友和家人，并且，特別要感謝在本文寫作過程中給予筆者指導(dǎo)和拔正的中國人民大學(xué)的李傳軍老師。

引文注釋：

（注1） 陳華棟：《論服務(wù)型政府》，《管理研究》2004年第5期，第217頁。

（注2） 劉熙瑞：《服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國行政管理》2002年第7期，第5頁。

（注3）鄧小平：《鄧小平文選》，北京人民出版社，1993年，第373頁。

（注4）沈榮華：《提高政府公共服務(wù)能力的思路選擇》，《中國行政管理》2004年第1期，29頁。

（注5）張方顯：《法理學(xué)》北京法律出版社1997年第1版，第236頁。

參考文獻(xiàn)：

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