【摘要】：政府信息公開行為司法審查與一般行政案件相比，在不少方面具有特殊性：原告資格更加寬泛；被告除了傳統(tǒng)的行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織外，公共事業(yè)單位也可以成為被告；在起訴期限問題上，難點是確定不履行法定職責行為的起訴期限；在合法性審查方面，行政機關(guān)主張政府信息公開例外的，應(yīng)當承擔舉證責任；政府信息公開行政案件的裁判方式主要有責令履行、駁回訴訟請求以及確認判決。

【關(guān)鍵詞】：政府信息公開 行政行為 司法審查

2007年4月24日，國務(wù)院公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》已于2008年5月1日起施行。《條例》的首要立法宗旨就是要保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，為此，《條例》規(guī)定了對政府信息申請人以及第三方的權(quán)利保護制度。申請人和第三方在認為其權(quán)利受到政府公開或者不公開信息侵害時，訴諸法院尋求保護，從而引發(fā)法院對政府相關(guān)行為的司法審查。與傳統(tǒng)行政案件相比，政府信息公開行政案件在原告資格、被告資格以及合法性審查等各個方面有一定的特殊性，需要認真加以研究。

一、政府信息公開行政案件的原告主體資格

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”本條是對行政訴訟原告主體資格的規(guī)定。關(guān)于何為“法律上的利害關(guān)系”，有學者認為：“其含義是指相對人或相關(guān)人應(yīng)受司法所保護的利益受到或可預(yù)見的將受到行政行為效力的影響，其法律地位已經(jīng)或?qū)⑹艿较拗苹騽儕Z。’，[1]按照這一解釋模式，法律上的利害關(guān)系的要件之一是相對人或相關(guān)人有應(yīng)受司法保護的利益，這種利益可以歸結(jié)于公法上的權(quán)利，例如參與權(quán)、知情權(quán)以及受益權(quán)等等。而《條例》第1條就規(guī)定了對公民、法人和其他組織知情權(quán)的保護，故爾，可以認為相對人或相關(guān)人在政府信息公開中有法律上的利害關(guān)系。

根據(jù)《條例》第33條第2款的規(guī)定，政府信息公開行政訴訟的原告是“認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”根據(jù)這一規(guī)定，原告資格具有以下兩個條件：

第一，起訴人是公民、法人或者其他組織。這與《行政訴訟法》的規(guī)定是一致的，其權(quán)利主體限于本國人，并不像有些國家信息公開法規(guī)定的在一定范圍內(nèi)包括外國人。[2]

第二，起訴人認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益。

關(guān)于哪些人具有《條例》規(guī)定的原告主體資格，《條例》第13條規(guī)定：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。”第23條規(guī)定：“行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。”根據(jù)上述規(guī)定，第一類可能的原告是第三方認為行政機關(guān)公開的政府信息侵犯了其商業(yè)秘密或個人隱私的，可以作為原告提起行政訴訟。第二類可能的原告是針對行政機關(guān)根據(jù)第9條到第11條規(guī)定應(yīng)主動公開信息卻不公開的行為，而提起訴訟的人。第三類可能的原告是應(yīng)申請公開信息的，對于行政機關(guān)的公開或者不公開行為提起訴訟的申請人。

從上述分析來看，第一類起訴人的原告主體資格和《行政訴訟法》以及《解釋》的規(guī)定比較一致，爭議不大，但是對于第二類起訴人，即不服行政機關(guān)應(yīng)主動公開卻未公開的，對于是不是所有的要求公開的人都有權(quán)提起訴訟，可能會有不同認識。因為，如果賦予任何不特定主體起訴資格，則原告主體資格和《行政訴訟法》規(guī)定的原告“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，不相一致，此類案件有可能成為類似公益訴訟，只要是對政府有關(guān)信息感興趣的人，都可能提起訴訟。但是，如果不賦予起訴人原告主體資格，則《條例》對公眾政府信息知情權(quán)的保護就不完整、不徹底。第三類起訴人的原告資格一般也沒有什么爭議，但對于申請公開與自己無關(guān)的信息，行政機關(guān)拒絕公開，申請人不服起訴的，是否有原告資格，可能也有不同理解。《條例》第13條規(guī)定對申請獲取相關(guān)政府信息的公民、法人和其他組織，系“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，而第20條第2款規(guī)定對政府信息公開申請應(yīng)當包括的內(nèi)容：（1）申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；（2）申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；（3）申請公開的政府信息的形式要求。從這一規(guī)定看，并沒有要求申請人表明其和需要政府公開信息之間有什么關(guān)系，申請公開的理由是什么。上述兩條規(guī)定之間，似乎存在一些矛盾。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實施＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》第5部分第14項規(guī)定：“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供”。這種理解和《條例》第13條的規(guī)定是一致的。但是，這里是關(guān)于政府對申請人申請無關(guān)信息不提供的規(guī)定，和原告資格問題還是有區(qū)別的，這類申請人是否具有原告資格，也有不同理解。

筆者認為，對于上述兩種情況，應(yīng)當放寬行政訴訟原告資格限制，在一定程度上賦予起訴人原告資格。主要理由有兩點：第一，《條例》第1條規(guī)定制定條例的宗旨是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”。

根據(jù)這一規(guī)定，《條例》的立法宗旨有三項：一是保障公眾知情權(quán)；二是促進行政公開和依法行政；三是實現(xiàn)政府信息的有效利用。可以看出，在三項立法宗旨中，保障公眾知情權(quán)居于首位，而實現(xiàn)政府信息的經(jīng)濟作用的有效發(fā)揮居于末位。《條例》第13條規(guī)定的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要應(yīng)屬于實現(xiàn)政府信息的有效利用，其重要性要低于保障公眾的知情權(quán)。為保障公眾知情權(quán)，一般信息公開立法都以公開為原則，以不公開為例外，《條例》雖然未明確規(guī)定這一原則，但是，如果僅僅規(guī)定公眾有知情權(quán)，但無司法救濟權(quán)，則所謂的政府應(yīng)當主動公開的規(guī)定，不一定能夠得到真正落實。第二，其他國家的司法實踐表明，在此問題上，放寬原告資格限制是可行的。例如，韓國新修改后《信息公開法》放寬了提起行政復(fù)議和行政訴訟的原告資格范圍，以前是請求人對有關(guān)信息公開的公共機關(guān)的處分而受到“法律上的利益侵害的時候”才具有原告資格，但新修改后的《信息公開法》吸收學界意見和司法審判經(jīng)驗之后，在法律條文上刪除了“法律上的利益”的規(guī)定。[3]

但是，如果把原告主體資格放得太寬，不加任何限制，也會帶來一些問題，尤其是對于政府應(yīng)當主動公開的政府信息，公眾起訴請求公開時，如果沒有限制，實踐上也不可行。我們可以參考一下美國關(guān)于情報自由法的相關(guān)做法。在美國，“任何人請求行政機關(guān)提供文件遭到拒絕，都可以作為原告，沒有訴訟資格限制。但法院認為應(yīng)在聯(lián)邦登記上公布的文件和行政機關(guān)應(yīng)主動公開的文件，行政機關(guān)違反法律規(guī)定，公眾請求公開起訴時，限于受到不利影響的人。請求公開其他政府文件，原告資格沒有限制。”[4]可以參考美國的這一做法，對于此類案件，規(guī)定原告限于受到不利影響的人。

二、政府信息公開行政案件被告的確定

《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。”當然，這里的“作出”根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，包括作為和不作為兩種情形，不作為的應(yīng)當以有作為義務(wù)的機關(guān)為被告。在政府信息公開案件中，多數(shù)為申請人申請公開，行政機關(guān)拒絕或者不作為的案件，被告根據(jù)政府信息公開的義務(wù)主體是誰來確定。

《條例》第2條使用的是“行政機關(guān)”，第3條明確“各級人民政府”在政府信息公開工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)地位，第4條創(chuàng)設(shè)了一個新的機構(gòu)叫“政府信息公開工作機構(gòu)”，《條例》第9條至第13條將公布主體確定為國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門。《條例》第17條規(guī)定：“行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負責公開；行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負責公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”據(jù)上述規(guī)定，可以明確適格被告應(yīng)是具有公開職責的行政機關(guān)，包括信息制作機關(guān)和保存機關(guān)。另外，是否可以依據(jù)第4條的規(guī)定，把“政府信息公開工作機構(gòu)”看作條例授權(quán)的組織，對于一些程序性事項，如不受理公開申請，原告可以將政府信息公開工作機構(gòu)作為被告起訴。

關(guān)于“法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”應(yīng)當結(jié)合單行法的規(guī)定來確定信息公開主體，從而確定適格被告。例如，我國《大氣污染防治法》第19條第3款規(guī)定：“國務(wù)院經(jīng)濟綜合主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門公布限期禁止采用的嚴重污染大氣環(huán)境的工藝名錄和限期禁止生產(chǎn)、禁止銷售、禁止進口、禁止使用的嚴重污染大氣環(huán)境的設(shè)備名錄。”根據(jù)這一規(guī)定，公布限期禁止采用的嚴重污染大氣環(huán)境的工藝名錄和限期禁止生產(chǎn)、禁止銷售、禁止進口、禁止使用的嚴重污染大氣環(huán)境的設(shè)備名錄的主體，不是某一單一部門，而是幾個部門聯(lián)合公布。

根據(jù)《條例》第36條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，也具有公開政府信息的職責。這些組織包括地震局、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會等。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，如果產(chǎn)生訴訟，確定該組織為被告。根據(jù)《條例》第37條的規(guī)定，<