摘要：政府行政模式（medel of governmental administration）是政府行政理念、行政職能、行政目標(biāo)和行為方式的總稱；它與一定的環(huán)境背景相適應(yīng)，并隨著環(huán)境背景的變化而轉(zhuǎn)換。全球化（Gobalization）是對世紀(jì)政府公共行政面對的新環(huán)境，WTO的加入使這種新環(huán)境對中國政府公共行政的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。全球化和WTO的加入必將促進(jìn)中國公共行政的新發(fā)展和政府行政模式的轉(zhuǎn)換。因此，如何在認(rèn)識中國當(dāng)前政府公共行政的問題與特征的基礎(chǔ)上，具體分析這種新環(huán)境對政府公共行政的挑戰(zhàn)與沖擊，并探尋政府行政模式轉(zhuǎn)換的途徑，成為了當(dāng)代中國政治學(xué)、公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究的重大現(xiàn)實(shí)問題。

全球化是全世界共同面臨的一種發(fā)展趨勢，它是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會關(guān)系、社會矛盾以及解決矛盾與實(shí)現(xiàn)利益方式等各種因素相互聯(lián)系、相互影響的過程與結(jié)果，具有超越國界和意識形態(tài)的普遍性。WTO是經(jīng)濟(jì)全球化趨勢發(fā)展的集中體現(xiàn)，也是全球化系統(tǒng)中的一部分。然而，這種發(fā)展趨勢在不均衡發(fā)展的條件下，對于正在邁向市場化進(jìn)程中的中國來說既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。因?yàn)椋环矫孢@種發(fā)展趨勢迫使中國必須融入到全球經(jīng)濟(jì)中去，否則，中國就不會有發(fā)展，甚至?xí)惶蕴涣硪环矫妫?dāng)前經(jīng)濟(jì)市場化的市場和全球一體化的經(jīng)濟(jì)，都是發(fā)達(dá)資本主義國家的市場與經(jīng)濟(jì)。無疑地，全球化和WTO的加入成為了中國當(dāng)代政府公共行政環(huán)境變遷的一個(gè)日益顯著的特征。中國政府如何采取對策。轉(zhuǎn)換行政模式才能既順應(yīng)政府管理國際化（Internationalization）的發(fā)展潮流，又維護(hù)本國的利益和具有中國管理的特點(diǎn)，這是社會發(fā)展為當(dāng)代中國政治學(xué)、公共行政學(xué)進(jìn)行應(yīng)用研究提出的前沿性問題。

一、中國當(dāng)前政府公共行政的問題與特征分析

認(rèn)識和分析我國當(dāng)前政府公共行政中存在的問題是轉(zhuǎn)換行政模式的基礎(chǔ)性工作。因此，就得由此入手來進(jìn)行本項(xiàng)研究。在政府公共行政方面，我國長期奉行社會主義制度和計(jì)劃管理體制必須對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活都實(shí)行高度集中管理的指導(dǎo)思想，使許多本來應(yīng)該通過市場與社會中介組織來管理的事務(wù)，也都通過設(shè)立政府機(jī)構(gòu)來管理。把太多的社會功能加在政府肩上，大大擴(kuò)充了政府的職權(quán)范圍。公共行政活動充分體現(xiàn)了政府干預(yù)的直接與廣泛性。管理手段的單一性、行政命令的強(qiáng)制性和企業(yè)主體的附屬性的總特征。實(shí)行對社會高度集中的管理與控制成為了行政活動的目標(biāo)。“指令體系成為了唯一與法律等同的東西”。其結(jié)果政府權(quán)力日益強(qiáng)化、機(jī)構(gòu)愈加臃腫龐大，導(dǎo)致了政府對公共物品供給的壟斷、政府過度干預(yù)的低效率、財(cái)政赤字和社會主義民主發(fā)展進(jìn)程的延緩。

從歷史的觀點(diǎn)來看，建國初期以來、特別是90年代提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，盡管我國對因國內(nèi)環(huán)境變遷而帶來的一系列政府管理問題進(jìn)行了多次富有成效的改革，但諸多問題仍未取得根本性的解決，政府管理難以有效地適應(yīng)全球化與WTO的要求。概括起來，當(dāng)前我國政府公共行政存在的問題及其特征主要表現(xiàn)為如下方面：

第一，就我國政府公共行政的整體理念而言，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)與民主政治所要求的服務(wù)行政（Service Administration）和法治行政（Administration of the Rule of Law）理念尚未真正轉(zhuǎn)變和形成。與建國時(shí)期的政府職能和根本任務(wù)相適應(yīng)、與傳統(tǒng)政治學(xué)和我國獨(dú)有的“行政管理學(xué)”相適應(yīng)，我國強(qiáng)調(diào)與信守政府作為國家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量，“國家的本質(zhì)特征是和人民大眾分離的公共權(quán)力”。這種力量應(yīng)當(dāng)用以緩和沖突、保持“秩序”。這種觀念一直延續(xù)到現(xiàn)在，由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具，忽視了公共行政在提供公共服務(wù)方面的服務(wù)性作用；“行政管理”主體與被管理對象（社會公眾）之間的關(guān)系是不對等的關(guān)系，忽視了社會公眾對行政活動的參與以及社會公眾需求對政府行政行為的導(dǎo)向性作用；“行政管理”的功能是對社會進(jìn)行管治，忽視了社會和社會公眾對“行政管理”主體及其行為的制約與監(jiān)督，忽視了“行政管理”過程中公共責(zé)任機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展；隨之而來便是忽視了行政權(quán)的制約性、行政活動領(lǐng)域的有限性以及行政行為的依法性。表現(xiàn)出整個(gè)“行政管理”日益凌駕于人民大眾和社會之上的明顯特征。

我國雖然也強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，但由于歷次政府行政改革只注重了有形的機(jī)構(gòu)裁減與人員合并，而忽視了服務(wù)行政、法治行政理念的轉(zhuǎn)變與形成，終究使職能轉(zhuǎn)變難以進(jìn)行或流于形式。服務(wù)行政就是要使政府公共行政從更多地強(qiáng)調(diào)“特殊集團(tuán)”的意志到更多地強(qiáng)調(diào)社會公眾的意志；從公共行政活動以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向到以社會公眾的需求為依歸；從強(qiáng)調(diào)公共行政對直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具性作用到強(qiáng)調(diào)對經(jīng)濟(jì)、科技文化和社會公共事務(wù)的管理以及提供公共服務(wù)的服務(wù)性作用；從強(qiáng)調(diào)公共行政活動對上級負(fù)責(zé)到強(qiáng)調(diào)對社會公眾負(fù)責(zé)，建立和發(fā)展廣泛的社會公共責(zé)任機(jī)制。服務(wù)行政謀求提高行政效率的同時(shí)，更謀求提高服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意程度，發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制。

法治行政就是要堅(jiān)持法律最高和政府權(quán)力應(yīng)受法律約束。客觀上說，社會主義市場經(jīng)濟(jì)作為一種法治經(jīng)濟(jì)，它在我國的確立和深入發(fā)展產(chǎn)生了對法治的極大需求，成為了全社會推動法治建設(shè)的內(nèi)在動力。然而，法治只是社會政治上層建筑中的一部分，而且與上層建筑的其它部分相互聯(lián)系、相互影響。當(dāng)法律最高和國家公共權(quán)力應(yīng)受法律約束的理念沒有形成。上層建筑的其它部分沒有隨著法治建設(shè)的進(jìn)程予以調(diào)整和改革的條件下，我國傳統(tǒng)的“法治”觀念不能創(chuàng)造更大的可預(yù)測性和政治的透明度、不能降低個(gè)人受專斷的官方?jīng)Q定左右的變數(shù)、也不能做到加強(qiáng)司法和遏制權(quán)力腐敗。

因?yàn)槲覈鴤鹘y(tǒng)意義上“一切斷手法”、“一切軌于法”的“法治”是建立在國家行政權(quán)高于立法權(quán)和司法權(quán)的體制基礎(chǔ)之上。這種“法治”是作為國家行政機(jī)關(guān)管治社會的工具與手段而存在和起作用；它既無法形成對政府行政權(quán)力行使的限制與制約，也無法表現(xiàn)出它的最高權(quán)威性。在這種“法治”觀念支配下，法只是掌握在政府手中而沒有有效地被社會公眾所掌握。這突出地表現(xiàn)為在政府行政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際過程中，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法木究的現(xiàn)象普遍存在；法不能有效地為社會公眾用來維護(hù)與實(shí)現(xiàn)自身的合法權(quán)，更無法有效地用來制約政府權(quán)力的行使；政府對社會公眾賦予義務(wù)、剝奪權(quán)利以及對社會公眾申辯的駁回，往往缺乏必要的和充分的理由與說明。因此，越強(qiáng)調(diào)“法治”和依法辦事，就越導(dǎo)致了行政權(quán)力對市場與社會的干預(yù)和對社會公眾合法權(quán)利的侵害，就越導(dǎo)致了權(quán)力的商品化。

市場化和民主政治的發(fā)展使政府公共行政的法治原則成為了法律最高的同一語。“法治意味著法律的統(tǒng)治”。這種法治應(yīng)充分符合并反映市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律與要求，應(yīng)充分體現(xiàn)社會公眾的利益與意志；社會秩序應(yīng)由這種法治來加以規(guī)定和維持。同時(shí)，法應(yīng)為社會公眾所掌握，為他們用來捍衛(wèi)與實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)利和制約政府權(quán)力而起作用。因此，樹立當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)與民主政治所要求的法治行政理念是我國行政發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

第二，就我國政府公共行政的具體環(huán)節(jié)而言，在行政立法方面，“法律的至高地位和至上權(quán)威尚未得到社會普遍認(rèn)同的歷史條件下，立法所追求的主要是法律的工具性價(jià)值。”這種“工具性”的立法指導(dǎo)思想導(dǎo)致了我國地方利益和部門利益“立法”的出現(xiàn)。本質(zhì)上說，社會主義法是廣大人民根本利益和意志的體現(xiàn)，但這種本質(zhì)規(guī)定性并不能證明現(xiàn)實(shí)中的法就是人民根本利益和意志的體現(xiàn)。法是由國家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的，行政立法者借助立法來反映和確定其自身的特定利益、甚至維護(hù)其自身的權(quán)力和壟斷地位的“經(jīng)濟(jì)人”特性使其不惜抵觸憲法和法律，并呈現(xiàn)出主要不是從“全局利益”出發(fā)考慮問題，而是作為本部門、本地區(qū)代言人出現(xiàn)的立法特征。

現(xiàn)實(shí)中還有的地方政府和部門，把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“計(jì)劃”翻版為行政法規(guī)，行政手段以行政立法的形式出現(xiàn)，并在公共行政改革和加強(qiáng)政府法制建設(shè)的旗號中用這種“計(jì)劃”式行政法規(guī)去干預(yù)市場主體的經(jīng)營活動，從而造成了市場經(jīng)濟(jì)的扭曲發(fā)展和一定程度的國家法制的不統(tǒng)一；導(dǎo)致了政府行政權(quán)力及其干預(yù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張。政府行政立法還通常以收費(fèi)、辦證照等為內(nèi)容，亂收費(fèi)、亂罰款，在市場準(zhǔn)入方面大做文章，造成了市場主體的沉重負(fù)擔(dān)。這種“計(jì)劃”式的行政法規(guī)對市場經(jīng)濟(jì)的大量干預(yù)，并沒有充分體現(xiàn)政府行政機(jī)關(guān)維護(hù)市場主體和社會公眾基本權(quán)利的意識和觀念，甚至出現(xiàn)了政府行政機(jī)關(guān)以“泛化”①的行政法規(guī)任意干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動的不當(dāng)規(guī)制和規(guī)制泛濫等問題，形成了授權(quán)對象超越授權(quán)范圍進(jìn)行立法的大量事實(shí)。這是當(dāng)前我國政府公共行政中應(yīng)當(dāng)引起高度重視的一個(gè)新動向。

在行政執(zhí)行方面，總的來說，我國政府公共行政的執(zhí)行問題重于立法問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和執(zhí)法不公的現(xiàn)象普遍存在。一方面，行政執(zhí)行過程中執(zhí)法不公的問題嚴(yán)重，一些政府行政部門、政府經(jīng)濟(jì)管理部門和壟斷性行業(yè)，在利益的驅(qū)動下，利用職權(quán)或行業(yè)壟斷地位助長權(quán)力進(jìn)入市場和權(quán)力商品化，進(jìn)而產(chǎn)生了以尋租（rent－seeking）為典型特征的“權(quán)錢交易”。另一方面，行政執(zhí)行手段不力的問題突出、執(zhí)行手段疲軟。法律在賦予政府執(zhí)行權(quán)力的同時(shí)，卻沒有規(guī)定強(qiáng)度相應(yīng)的執(zhí)行手段，執(zhí)行往往都是根據(jù)地方政府或各部門的要求采取措施。這就會導(dǎo)致不采取措施就不能有效實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行權(quán)；采取措施又沒有明確的法律依據(jù)，甚至還容易受地方利益、部門利益和執(zhí)行人員利益的驅(qū)動，濫用行政權(quán)。

在行政處罰方面，處罰的目的與手段之間不協(xié)調(diào)，以罰代刑放縱了違法者；處罰與違法行為所造成的后果不相適應(yīng)，處罰軟弱無力使違法者有利可圖。同時(shí)，該得到有效規(guī)制的行政處罰權(quán)卻沒有得到規(guī)制，濫用職權(quán)的現(xiàn)象嚴(yán)重。沒有處罰設(shè)定權(quán)的行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、且自罰自收；①有處罰設(shè)定權(quán)的政府機(jī)關(guān)超越其職權(quán)界限增加處罰種類，改變處罰適用范圍，處罰不依程序。這已成為了社會的一大弊端。

在政府行政組織內(nèi)部的相互關(guān)系方面，政府與企業(yè)、市場。社會公眾之間關(guān)系的制度還沒有建立與形成；政府行政組織內(nèi)部在機(jī)構(gòu)設(shè)置、層級劃分。分工協(xié)作。溝通方式、職能范圍等方面，存在著部門職能重疊、政出多門、長官意志。事權(quán)分散。扯皮推倭、相互制約、辦事效率低下的現(xiàn)象；有直接或間接隸屬關(guān)系的上下級行政機(jī)關(guān)之間、有授權(quán)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間、一般權(quán)限部門和專門權(quán)限部門之間職權(quán)逾越或侵權(quán)的現(xiàn)象嚴(yán)重。

在政府人力資源管理方面，以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機(jī)制、績效管理與評估機(jī)制、晉升機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制尚未形成，公共服務(wù)意識和職業(yè)道德觀念不強(qiáng)，缺乏公共倫理（public ethics）和健全的權(quán)、責(zé)、利機(jī)制，長官意志嚴(yán)重。由此發(fā)展到政府中的工作人員只對權(quán)力執(zhí)掌者和上級主管負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)、下級的晉升與獎(jiǎng)勵(lì)通過滿足上級的利益與欲望而獲得實(shí)現(xiàn)的地步。普通公務(wù)員由升遷無望發(fā)展到漸漸喪失開拓精神和消極頹廢，結(jié)果在政府行政組織內(nèi)部缺乏了開拓進(jìn)取的動力，缺乏了生機(jī)與活力。

在行政監(jiān)督方面，國家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會公眾對政府行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)制與渠道不暢通，導(dǎo)致監(jiān)督職能弱化；沒有把已有的各種形式的監(jiān)督與追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任直接聯(lián)系起來，導(dǎo)致監(jiān)督不力，導(dǎo)致實(shí)踐中職務(wù)越大、地位越高，就越?jīng)]有追究責(zé)任的狀況，也導(dǎo)致了上有政策、下有對策、違法亂紀(jì)的情形時(shí)有發(fā)生。

總之，中國當(dāng)前政府公共行政在很大程度上仍處于傳統(tǒng)公共行政階段，公共行政活動以效率和效益為導(dǎo)向與目標(biāo)，公共行政的改革與發(fā)展也完全是作為尋求提高效率的途徑。不言而喻，效率目標(biāo)和解決各種利益沖突的民主目標(biāo)在實(shí)際運(yùn)作上的矛盾沖突和無法達(dá)到的統(tǒng)一，使得公共行政在把效率作為核心價(jià)值目標(biāo)來追求的同時(shí)，忽視了公共行政應(yīng)當(dāng)重視與承擔(dān)的社會公平、社會責(zé)任和服務(wù)質(zhì)量；在強(qiáng)調(diào)政府與社會公眾之間關(guān)系的不對等性和公共行政直接維護(hù)政治統(tǒng)治的工具性作用時(shí)，忽視了政府應(yīng)置于社會公眾監(jiān)督之下的機(jī)制與渠道建設(shè)，也忽視了公共行政的服務(wù)性功能。因此，在全球化背景和加入了WTO的條件下，政府公共行政所存在的這些問題無疑地會使中國面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

二、全球化對政府公共行政的挑戰(zhàn)與沖擊

20世紀(jì)末期，“全球化”這個(gè)詞匯成為了一個(gè)用途廣泛的流行語（Catchword）而出現(xiàn)在社會科學(xué)、各種公共場合與學(xué)術(shù)討論中。它通常用來描繪這樣一個(gè)基本事實(shí)：民族國家不能再用本國的解決方法來解決現(xiàn)在不斷增加的全球性社會問題，這些問題的解決具有了全球性的尺度（global dimension）。這些全球性社會問題中最根本的就是人類的生存與發(fā)展問題。概括地說，全球性問題的形成和越來越突出是全球化產(chǎn)生的基礎(chǔ)；全球化就是采取一定的方式去面對與解決全球性問題。

就具體含義而言，全球化首先是指政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會活動等各種因素相互連接、相互影響的動態(tài)過程。這表明的是各民族國家、政府和人民面對與解決人類生存與發(fā)展問題的方式。正如英國政治學(xué)家約翰·貝里斯（JohnBayhs）和史蒂夫·史密斯（SieveSmi山）所說“全球化就是世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會效果越來越相互連接、相互影響的過程”。步東尼·吉登斯（Anthony Giddens）強(qiáng)調(diào)全世界聯(lián)系的增強(qiáng)是這個(gè)過程的根本特征。伊恩·克拉克（Ian Clark）認(rèn)為全球化是國際聯(lián)系的產(chǎn)品（the production of International Relation。）。

全球化還指各種因素相互聯(lián)系、相互作用過程的結(jié)果。威廉（William Twining）認(rèn)為全球化過程就是要在全球建立和鞏固一個(gè)統(tǒng)一的世界經(jīng)濟(jì)（a unified world economy）、社會生態(tài)體系（a single ecological system）和一個(gè)復(fù)雜的通信網(wǎng)絡(luò)（a complex network of communication）。弗共克J．利科納（Frank J．Lechner）和約翰·博利（John BOli）認(rèn)為，全球化正在使這個(gè)世界變成一個(gè)單一的地方，在那里，不同機(jī)構(gòu)、組織的功能成為了一個(gè)系統(tǒng)中的一部分；距離遠(yuǎn)近不同的人們共同生活在一個(gè)星球上；不斷增加的國際貿(mào)易和投資把許多國家?guī)肓巳蛐缘馁Y本市場體系。全球化就是連續(xù)不斷地把世界社會的各種因素都集中在一起的過程。

正是各種因素相互聯(lián)系、相互影響的全球化過程形成了一種面對和解決全球性社會問題的新關(guān)系。這種新關(guān)系要減少民族國家解決人類共同面臨的生存與發(fā)展問題的左右變數(shù)，使本土性在全球化的邏輯框架內(nèi)運(yùn)行。在這個(gè)意義上，全球化過程無疑地意味著民族國家都要根據(jù)這種新關(guān)系進(jìn)行改革，使本國公共行政的理念、政府職能和運(yùn)作方式適應(yīng)全球化所形成的新關(guān)系。然而，當(dāng)今世界各民族國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展并不是處于同一水平線。在不均衡發(fā)展的條件下，這種新關(guān)系的形成過程必定會表現(xiàn)出全球化與本土化之間的沖突。同時(shí)，在超越國家為中心來思考和處理問題的思維范式以及強(qiáng)有力的國際協(xié)調(diào)機(jī)制尚未形成的條件下，還會出現(xiàn)各國為了謀求自我利益而在經(jīng)濟(jì)利益和權(quán)力平衡關(guān)系方面進(jìn)行爭奪而發(fā)生沖突，這表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)大國以其本國的制度體系與價(jià)值體系為標(biāo)準(zhǔn)去演化弱小國家。所以，在全球化過程中，如何趨利避害、做出改革與選擇將是各民族國家的根本任務(wù)，轉(zhuǎn)換行政模式就是其中的一個(gè)重要方面。

全球化對政府公共行政的挑戰(zhàn)與沖擊主要是由于已有的行政模式對全球化趨勢的不適應(yīng)性所引起的。全球化對政府公共行政的挑戰(zhàn)與沖擊主要表現(xiàn)為：

（一）全球化使政府公共行政的功能國際化。全球化作為21世紀(jì)影響人類社會發(fā)展最深遠(yuǎn)的現(xiàn)象之一，帶來了公共行政的巨大變化。隨著全球化的發(fā)展，WTO組織中的各種事務(wù)也變得日益復(fù)雜。對發(fā)達(dá)國家來說，已經(jīng)很難準(zhǔn)確地區(qū)分各種利益與各種關(guān)系；對于發(fā)展中國家來說，由于各種利益和管理能力的差異，使問題變得越來越大。一方面，資金、信息、技術(shù)和人口等各種資源都可以跨國界地自由流動，使國與國之間的政策相互影響；另一方面，像世貿(mào)、歐盟等跨國性組織對其成員國的事務(wù)也產(chǎn)生了更加重要影響，不僅可以透過資源的跨國性調(diào)配來獲得最大效益，而且還可以直接影響成員國的政策。因此，全球化和WTO組織所具有的超越國界和意識形態(tài)的普遍性，在相當(dāng)程度上對各國政府公共行政的主權(quán)（Sovereignty）界限產(chǎn)生了挑戰(zhàn)與沖擊，形成并代之以有效的國際合作機(jī)制，從而極大地推動了公共行政功能和政府管理的國際化。

全球化對公共行政功能和政府管理國際化的推動，具體表現(xiàn)為：1．促使共同政策與行為方式的形成。全球化促使各國在環(huán)境保護(hù)、全球性公共安全、人權(quán)、技術(shù)開發(fā)與保護(hù)等全球性問題上形成了一系列的共同政策和國際慣例。這些政策和慣例已滲透到國際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、貿(mào)易、社會文化等各個(gè)領(lǐng)域，對人類的思維方式、發(fā)展模式、生活與消費(fèi)方式都產(chǎn)生了重大影響。各國不得不根據(jù)本國的情況和國家政策的需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整、設(shè)立相應(yīng)的具有協(xié)調(diào)功能的國際管理機(jī)構(gòu)與制度，以適應(yīng)公共行政功能國際化和政府管理國際化的需要、實(shí)施國際性的政策協(xié)調(diào)與合作。行為方式的趨同促使了電子商務(wù)（E-commerce）、電子事務(wù)（E－business）、電子政務(wù)（E－government）和政府在線服務(wù)（government services online）的大量運(yùn)用。2．促使和加強(qiáng)國際技術(shù)的合作。科學(xué)技術(shù)和WTO等國際組織的發(fā)展加速了資本的全球流動，形成了新的國際分工。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)的運(yùn)用不僅為政府管理國際化和在線服務(wù)提供了技術(shù)保證，促進(jìn)了信息交流的速度與精確度；而且技術(shù)本身的高附加值日漸成為財(cái)富的主要來源而構(gòu)成了促使各國合作的內(nèi)在動力。3．加速世界經(jīng)濟(jì)一體化（Integration）的進(jìn)程。市場化的發(fā)展使市場經(jīng)濟(jì)體制在世界范圍內(nèi)得以普及、使大公司的跨國經(jīng)營成為可能，并逐漸形成了一體化的資本市場、世界性的金融體系和國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。世界一體化的市場機(jī)制也推動了各國政府公共行政功能與國際社會接軌。

（二）全球化使政府公共行政向服務(wù)行政的方向發(fā)展。隨著公共行政功能和政府管理國際化的加強(qiáng)，促使了公共行政所隱含的政府公共部門的基本運(yùn)行方式、政府公共部門與市場和社會公眾之間關(guān)系基本定位的變化。政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系由治理者與被治理者之間的關(guān)系變?yōu)榱斯卜?wù)的提供者與消費(fèi)者、顧客之間的關(guān)系。社會公眾成為了政府服務(wù)的對象，是公共服務(wù)的消費(fèi)者和顧客。這不僅使顧客、消費(fèi)者、社會公眾與他們作為社會的主人、所有者具有了同一的意義，而且，“權(quán)力是對公共服務(wù)供給的直接控制”，使根據(jù)社會公眾的需要提供公共服務(wù)成為了政府公共行政的應(yīng)有之義。這種變化對我國來說甚至將是革命性的變化。

公共服務(wù)職能使政府成為了公共服務(wù)供給者的角色（role as a Public service Provide），而不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)和與社會相脫離的“力量”。這樣，政府公共部門不僅需要重新界定職能和實(shí)現(xiàn)其部分職能的市場化；即使對于那些必須由政府承擔(dān)的職能和負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù)，政府也必須強(qiáng)調(diào)社會公眾至上，以效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價(jià)指標(biāo)，以較低的成本來提供最有效的服務(wù)。政府公共行政不再是管治行政（Governance Administration，而是服務(wù)行政（Service Administration）。20世紀(jì)70年代以來西方國家普遍開展的“新公共管理運(yùn)動”（New Public Management Movement）就是政府公共行政向服務(wù)行政發(fā)展的典型實(shí)例。這場改革運(yùn)動在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)政府行政活動必須改變公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（structure of public service networks）、建造高績效體系（high－performance systems）、關(guān)注顧客服務(wù)（Customers Service ）使政府在線服務(wù)的發(fā)展像電子商務(wù)一樣不可阻擋，并越來越多地向發(fā)展中國家蔓延開來。在其所產(chǎn)生的影響上，它成了一股全球性的強(qiáng)大力量，改變了英、美等許多西方國家的政府行政架構(gòu)、管理理念和服務(wù)范式。1993年9月克林頓簽署的段立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)）（Setting Customer Service Standards）第12862號行政命令（ExecutiveOrder），責(zé)令聯(lián)邦政府部門制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)行政命令有6條是要求政府部門為顧客提供選擇公共服務(wù)的資源和選擇服務(wù)供給的手段，其目的就是要使政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù)。這對中國等發(fā)展中國家公共行政的改革與發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。（三）全球化使政府公共行政在同一時(shí)期的性質(zhì)趨向共同、目標(biāo)趨向多元。全球化使政府公共行政在同一時(shí)期的性質(zhì)趨向共同（tend to common）、目標(biāo)趨向多元（pluralism）。一方面，國家的存在決定了人類社會所有的公共行政活動都具有執(zhí)行國家意志、緩和沖突、維護(hù)國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì)，從而在行為方式上也都表現(xiàn)出職能、程序、要素與過程。這是表明政治與行政不可分離。正是在這個(gè)意義上，從20世紀(jì)40年代開始，就有學(xué)者對“政治——行政二分法”（the politics－administration dichotomy）的觀點(diǎn)進(jìn)行了批評。另一方面，由于各個(gè)國家具體的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會意識形態(tài)的不同，各個(gè)國家一定時(shí)期、一定歷史條件下社會所面臨和所要解決的主要矛盾的不同，又使各個(gè)國家公共行政活動的性質(zhì)在同一個(gè)時(shí)期呈現(xiàn)出差異。然而，全球化所具有的超越國界和意識形態(tài)的普遍性正在逐漸縮小這種差異，使各民族國家公共行政活動的性質(zhì)在同一時(shí)期趨于共同：增進(jìn)、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品；即使是執(zhí)行國家意志。維護(hù)國家政治統(tǒng)治秩序的行政活動也開始逐漸“軟化”（softening）。政治統(tǒng)治巧妙地涉入到社會公眾的普通生活，從“搖籃到墳?zāi)埂倍急患{入到國家、政府的制度安排之中。政府行使公共權(quán)力以維持基本的社會秩序、保障社會的公平與公正和實(shí)現(xiàn)公共利益。

與此相反，在同一時(shí)期內(nèi)政府公共行政的目標(biāo)卻趨向多元化。服務(wù)對象的多元性和服務(wù)范圍的廣泛性決定了政府公共行政目標(biāo)的多元性。全球化條件下的服務(wù)行政不僅要以社會公眾的需要為其行為導(dǎo)向、照顧與采納社會各方面的利益與意見。為此，各國政府都走向在線服務(wù)、構(gòu)筑數(shù)字化政府。而且，社會公眾對公共行政活動所供給的政策、規(guī)則、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的評價(jià)也是按照他們的意志和利益標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。如果公共行政活動不能與社會公眾的要求保持必要的一致，就會導(dǎo)致社會公眾對政府公共部門的不信任。正是基于這種發(fā)展趨勢，成本與效率觀念、績效管理、顧客至上、在政府公共部門與管理中引進(jìn)競爭與市場機(jī)制等措施與方法為當(dāng)今世界各國普遍采用。公共行政的目標(biāo)也由單一地追求行政效率發(fā)展到全方位追求社會公平、提高效率和服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)公共責(zé)任和提高社會公眾的滿足度。

三、轉(zhuǎn)換政府公共行政模式已適應(yīng)全球化的發(fā)展要求

政府行政模式是政府行政理念、行政職能、行政目標(biāo)和行為方式的總稱。全球化的發(fā)展為各民族國家改革公共行政、轉(zhuǎn)換政府行政模式提供了新的動力與誘因，構(gòu)成了改革與轉(zhuǎn)換行政模式的強(qiáng)大背景。只有這樣，才能融入世界發(fā)展的潮流。就中國而言，根據(jù)當(dāng)前政府公共行政中存在的問題以及全球化的挑戰(zhàn)，改革公共行政和轉(zhuǎn)換政府行政模式應(yīng)具體；做到：

第一，轉(zhuǎn)換政府公共行政的管理理念。全球化所要求的政府管理理念包括社會導(dǎo)向（Community-Driven）、任務(wù)導(dǎo)向（Mission－Drive）、結(jié)果導(dǎo)向（Results－Oriental）、顧客導(dǎo)向（Customer-Driven）和市場導(dǎo)向（Market－Oriented）。這些“導(dǎo)向”是要將顧客的需求作為政府公共部門存在、發(fā)展的前提和政府改革、組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的目標(biāo)，體現(xiàn)的是服務(wù)型管理。

這種管理理念下的公共行政改革包括：一是改革我國的政府機(jī)構(gòu)。裁減不必要的機(jī)構(gòu)，合并功能重疊的機(jī)構(gòu)；對于那些本質(zhì)上不屬于政府功能的社區(qū)性、社團(tuán)性活動轉(zhuǎn)移給社會上的個(gè)人、團(tuán)體和社會中介組織；加強(qiáng)與發(fā)展協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)。通過機(jī)構(gòu)的分化與組合，改變我國政府機(jī)構(gòu)高高在上的官僚機(jī)構(gòu)性質(zhì)而成為公共服務(wù)的供給者；實(shí)現(xiàn)各級政府之間、各政府機(jī)構(gòu)之間的合理分工與適度分權(quán)。二是建立健全政府公共部門之間、政府公共部門與社會公眾之間信息交流的機(jī)制與渠道，建立和完善政府管理信息系統(tǒng)（Management Information system of Government）。運(yùn)用信息技術(shù)使我國行政組織的金字塔結(jié)構(gòu)改變成扁平式、無中心式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。信息技術(shù)的使用將使政府公共部門的各種行為更為透明。三是建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府公共行政對社會公眾負(fù)責(zé)、對結(jié)果負(fù)責(zé)和對績效負(fù)責(zé)。事實(shí)上，只要政府對社會公眾負(fù)責(zé)，社會公眾也就會義無返顧地去履行他們的基本義務(wù)。政府責(zé)任是公共責(zé)任機(jī)制的重要部分。建設(shè)責(zé)任政府是建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制、遏制政府腐敗不可缺少的。我國的情況也不例外。

第二，重新界定政府職能。在全球化的發(fā)展趨勢下，政府公共行政面對的全球性問題、公共事務(wù)與社會公眾都具有廣泛性、多變性和復(fù)雜性的特征，這使得越來越多的問題成為了公共行政的對象；國際聯(lián)系的進(jìn)一步加強(qiáng)使超越國界和主權(quán)的國際合作成為必要。這勢必導(dǎo)致政府職能的泛化，使政府公共行政干預(yù)與涉獵的范圍擴(kuò)大。因?yàn)橹挥型ㄟ^政府公共行政行為，才有可能制定出長期的、綜合性的實(shí)施計(jì)劃，確保政策的持續(xù)性和有效性。現(xiàn)實(shí)中許多國際經(jīng)濟(jì)的談判與合作也都是以政府間的談判與合作表現(xiàn)出來的。經(jīng)濟(jì)全球化過程也是國際經(jīng)濟(jì)政治化的過程，全球性問題只有通過政治機(jī)構(gòu)之間的合作才能解決。這都會使得政府公共行政活動超越國界而廣泛參與國家間、政府間的聯(lián)系與合作。

另一方面，全球化發(fā)展的結(jié)果使提供公共服務(wù)成為了政府最重要、最廣泛的職能和最根本的任務(wù)，政府的職責(zé)主要表現(xiàn)為確定公共服務(wù)供給的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，保證供給者無法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會謀取不正當(dāng)?shù)睦妗⒈Ｕ仙鐣健Ｍ瑫r(shí)，面對全球性問題，單獨(dú)國內(nèi)行動和決策所能解決的政策問題減少，通過政府間集體決策和政策協(xié)調(diào)來解決的政策問題增多。這又勢必導(dǎo)致政府職能的弱化。有人正是據(jù)此提出了全球化削弱了國家主權(quán)的觀點(diǎn)。

因此，在全球化背景下，我國重新界定政府職能就應(yīng)包括泛化和弱化這兩個(gè)不可或缺的方面；不能只突出一方面而否定另一方面。現(xiàn)階段我國政府職能泛化的領(lǐng)域重點(diǎn)是加強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的合作與聯(lián)系，保護(hù)和捍衛(wèi)我國公民、企業(yè)在他國的合法權(quán)利，以及提供公共服務(wù)等方面。我國政府職能的弱化主要應(yīng)采取：取消阻礙社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展的那些政府權(quán)力；把本來屬于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)毫無保留地還給企業(yè)；對各級政府進(jìn)行合理分權(quán)，把過分集中于上級政府的權(quán)力下放給下級政府；發(fā)揮社會中介組織和社會團(tuán)體的作用；建立和強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控的權(quán)力。管理監(jiān)督國有資產(chǎn)的權(quán)力和社會公共服務(wù)的權(quán)力。

第三，轉(zhuǎn)換服務(wù)范式，構(gòu)筑數(shù)字化政府。全球化意味著全球信息溝通網(wǎng)絡(luò)的形成與世界聯(lián)系的加強(qiáng)，這導(dǎo)致了公共行政對信息技術(shù)（IT）的戰(zhàn)略使用和運(yùn)用信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)公共行政的目標(biāo)。我國在信息化發(fā)展方面還很滯后。因此，在實(shí)現(xiàn)政府管理模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)當(dāng)把模式轉(zhuǎn)換與運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)有機(jī)的結(jié)合起來；方便社會公眾和有利于傳遞公共服務(wù)的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息技術(shù)的手段和方式表現(xiàn)出來。最突出的表現(xiàn)就是構(gòu)筑數(shù)字化政府、走向在線服務(wù)，包括運(yùn)用信息與通訊技術(shù)、特別是因特網(wǎng)技術(shù)來管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)；擴(kuò)大信息技術(shù)在政府公共行政中的應(yīng)用與服務(wù)，把工業(yè)時(shí)代形成的集中管理、分層結(jié)構(gòu)的“大政府”通過因特網(wǎng)信息技術(shù)再造為新型的組織形式與管理體系。

數(shù)字化政府（digital government）是數(shù)字時(shí)代信息技術(shù)和政府服務(wù)范式的革命，其核心是政府通過網(wǎng)絡(luò)去處理屬于其管轄范圍內(nèi)的公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)。社會公眾通過因特網(wǎng)能迅速了解政府機(jī)構(gòu)的組成、職能、辦事規(guī)程、各項(xiàng)政策法規(guī)和政府服務(wù)項(xiàng)目等信息，在網(wǎng)上表達(dá)自己的意志和提出對公共服務(wù)的要求、實(shí)現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù)；同時(shí)，政府通過因特網(wǎng)公布服務(wù)信息。直接獲得社會公眾對服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量的要求與反饋信息。管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)。這有利于社會公眾更完全地了解政府和政府更完全地了解社會公眾、有利于提高政府收集與處理信息的能力和辦事效率。有利于政務(wù)公開與透明。

第四，綜合運(yùn)用先進(jìn)的管理方法。為了適應(yīng)全球化發(fā)展要求，我國政府管理應(yīng)由過去單一的方式管理到綜合運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的手段與方法。主要包括編制戰(zhàn)略計(jì)劃和進(jìn)行戰(zhàn)略管理、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與管理、推進(jìn)政府公共部門發(fā)展、傾聽顧客聲音、提高服務(wù)質(zhì)量、在線服務(wù)、項(xiàng)目評估。這對于我國協(xié)調(diào)市場與政府的角色，平衡效率與公平。責(zé)任、民主等互有沖突的價(jià)值，建設(shè)與國際慣例接軌的管理體制都是十分必要的。