一、證據登記保存的概念

《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規定，行政機關收集證據，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。從三十七條可以看出，實施證據先行登記保存是行政執法機關在對立案工作進行調查過程中遇到特殊、緊急情況時所采取的一項證據保全措施，它在實施時必須符合以下要件：（1）必須是在特殊、緊急情況下實施；（2）在七日內作出處理決定；（3）須經行政執法機關負責人的批準；（4）登記保存的物品是須是與違法行為直接關聯的證據；（5）對采取保全的物品進行登記。證據先行登記保存作為獲取證據的一個重要途徑，在行政處罰中發揮著重要作用，因此在行政執法部門日常執法中使用頻率也比較高。

二、在實施證據先行登記保存中存在的問題

在執法過程中，一些行政執法機關和執法人員對證據登記保存概念及適用要件的認識上存在誤區，導致在調查取證時不能依法、全面、客觀進行。主要有以下幾個方面：

1、超過法定期限實施證據登記保存。行政處罰法第三十七條第二款規定，實施證據先行登記保存，應當在七日內及時作出處理決定，如果行政機關在七日內不能做出處理，則應將登記保存的證據發還給所有人。對于這一款規定，一些行政執法機關和執法人員認為，處罰法規定的時間太短，七天內不可能作出處理決定，從而超出法定期限進行證據登記保存。例如在王某訴貿易局行政違法一案中，貿易局在查處未經定點屠宰生豬時，對行政相對人私宰的生豬肉產品進行登記保存后，七日內未作出處理決定，也沒將生豬肉產品發還給行政相對人，從而引發行政糾紛。

2、任意擴大證據登記保存范圍。實行證據先行登記保存，必須是在特殊、緊急情況下，如證據有可能滅失、時過境遷后將難以取得等，行政執法機關才能實施。對沒有必要進行證據登記保存，或通過詢問筆錄、證人證言、現場筆錄等其他證據就能夠確定行政相對人違法事實的，則不能采取該措施。在執法中，行政機關往往把握不準實施證據登記保護的條件，在沒有必要采取證據登記保存或用其他證據就足以認定行政相對人違法的情況下，任意擴大其范圍，以貌似合法的方式進行變相的強制扣押。如我院審理的宋某訴交通局交管行政征收案中，交通局為責令原告交納規費，在不必要的情況下將宋某的摩托車扣押，聲稱需要登記保存，原告不服，提起行政訴訟，經審理，依法判決被告將車返還。

3、需要保存的證據不予登記或登記不規范。登記保存物品是采取這項措施必不可少的一個環節，行政執法機關在現場提取證據后，應當制作登記保存物品的清單。但行政機關在執法中往往忽略了這一點，通常只考慮證據登記保存的“實質”，在形式和程序上存在瑕疵，或者不制作證據先行登記保存單，或者不認真規范制作，馬馬虎虎，草率了事，漏填或者用“一車、一筐、半箱”等含糊單位標記，以至于不能完全、準確地反映登記保存的物品內容，容易與相對人在保存物品的名稱、種類、數量、質量等方面產生分歧，引發行政復議或行政訴訟。如我院審理的一起工商行政強制案件中，工商行政管理部門在登記保存物品清單中只表明衣服三箱，最后法院支持了原告的主張。

4、實施先行登記保存的物品與被處罰行為無關聯性。先行登記保存的物品作為證明案件真實情況的證據，必然具有客觀性、關聯性和合法性三個基本特征，它必須與違法行為有直接必然聯系的。但行政機關在執法過程中，往往不注意這一點，如城管執法部門在查處違反市容管理亂貼手機廣告案時，對與違法行為毫無關聯的手機實施先行登記保存，違背證據關聯性的原則要求，從而引起矛盾糾紛和行政訴訟，造成被動局面。

5、未經行政機關負責人批準實施登記保存。進行證據登記保存，必須經行政執法機關負責人批準，這種批準可以是“一案一批”，也可以是“事先授權”，即在明確具體標準的情況下，授予行政執法人員根據具體情況處置的權力，行政執法人員采取“先行登記保存”后，應及時向行政機關負責人匯報。但在實際操作中，執法人員往往憑借個人一時沖動，感情用事，在未經批準的情況下，隨意采取先行登記保存措施；或者在情況緊急的情況下，為保全證據而采取這種措施，事后怠于向負責人匯報，以求追認。

三、解決證據登記保存問題的幾點建議

1、慎用證據先行登記保存措施。在法律、法規或規章對強制措施有規定的情況下，最好不要采取先行登記保存。如在處理無照經營案件中，采取查封、扣押強制措施比先行登記保存有許多優點。一是時限長。查封、扣押最長期限可以30天；先行登記保存作為取證的一種手段，在7天內必須做出處理。二是處理方便。《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定（修正）》中規定，“所查扣的物品，在3個月內無法找到相對人的，應當作為無主財產，上繳財政”，先行登記保存就缺乏這種特殊規定。

2、靈活運用其他證據。在日常執法中，不同證據因執法對象、依據法規的不同而各有優勢，行政執法機關應當隨著執法環境的變化，靈活運用各類證據，認定相對人違法行為。例如在一些案件中，證據不可能瞬間消失或滅亡，或者案情比較簡單清楚，可以采取調查筆錄、視聽資料和勘驗筆錄等其他形式去收集、證明和認定行政管理相對人的違法事實，不必非要采取先行登記保存這一方式收集證據。

3、依法實施證據登記保存措施。實施“先行登記保存”措施，必須經行政機關負責人批準。這一核準原則的設立，從立法者、實施者的角度闡明了作出這一具體行政行為，不能憑借個人一時沖動，感情用事。在緊急的情況下，可以先口頭征得機關負責人同意，事后應及時補辦書面審批手續。

4、認真制發有關執法文書。證據先行登記保存是一項嚴肅的執法活動，實施時必須嚴格按程序履行相關手續，按照有關規定制發證據先行登記保存通知書和物品清單。制作通知書時，應嚴格按照本行業規定的格式文書書寫，并親手交給行政管理相對人；制作證據保存清單時，必須有當事人在場，當事人不在場可以邀請其他人員參加。對物品進行清點，應用明確、通用的計量單位登記造冊，詳細記錄物品的名稱、規格（形狀）、包裝、提取的位置等。在制作完畢后，當場交由當事人或其他人員核對，確定無誤后簽字、蓋章，避免日后再生異議。

5、加強行政執法隊伍素質建設。不斷提高行政執法人員政治業務素質，是推進依法行政的重要保障。要強化對行政執法隊伍的政治教育和法律、法規培訓。對濫用、錯用、誤用先行證據登記保存，造成當事人經濟、財產損失，責令相關人員承擔賠償責任，以此強化執法人員的責任，督促他們在實施證據先行登記保存措施時，依法、合理、慎重對待，正確適用該措施。