論文關鍵詞:國有企業委托代國有資產管理體制

論文摘要:委托代理問題是公司治理結構的核心問題。從委托代理理論出發，通過對國有企業委托代理關系特殊性的分析提出改革國有資產管理體制是解決國有企業委托代理問題的關鍵。要完善國有企業的治理結構，必須積極推進國有資產管理體制的改革。

近年，公司治理結構作為現代企業制度的核心，受到社會各界日益廣泛的重視。完善法人治理結構已成為我國國有企業改革的關鍵。江澤民同志在黨的十六大報告中提出:“按照現代企業制度的要求，國有大中型企業要繼續實行規范的公司制改革，完善法人治理結構。而要完善國有企業治理結構，鑒于我國國有企業委托代理關系的特殊性和公司治理結構方面存在的問題，改革國有資產管理體制就顯得尤為關鍵。

一、我國國有企業委托代理關系的特殊性

委托代理關系的形成與現代企業的出現是分不開的。在現代企業制度中，由于所有權和經營權分離，必然存在委托代理關系。同時我國國有企業由于自身性質和所處環境的不同，它的委托代理關系又具有自己的特殊性。

(一)委托代理關系冗長、復雜，代理成本較高。在一般現代企業中，企業的各層是由一組委托代理關系連接起來的，公司治理結構中存在著兩層委托代理關系，即股東對董事會的所有權委托和董事會對經理的經營權委托，也即股東升董事會斗經理。但是，在我國國有企業中，委托代理關系不僅發生在企業內部的所有者與經營者之間，而且發生在初始所有者和代理所有者之間。長期以來，我國國有資產的管理一直實行“國家統一所有，地方分級管理”的模式。國有企業作為全民所有制的組織形式和法律形式，實際上實行的是政府所有制。這樣，中央政府成了接受全民委托的代理所有者。而中央政府經濟目標的多重性和受托資產規模的龐大，決定了其不可避免地產生對地方政府的委托代理關系。并且，各級政府按照政資分離的原則組建國有資產管理部門專門行使國有資產所有權職能，國有資產管理部門又組建國有投資公司代表國有資產出資人和企業發生產權關系，即全民一中央政府一地方政府一國有資產管理部門什國有投資公司升企業董事會葉經理。由此可見，在我國國有企業的委托代理關系中，在最終代理所有者與企業發生委托代理關系之前，所有者之間要發生層層委托代理關系。與西方現代企業和非國有企業相比較，國有企業的委托代理鏈冗長、委托代理層次多、委托代理關系復雜，這勢必會加大代理成本。

(二)初始委托人和最終代理人之間是一種多層的間接的委托關系。從理論上講，國有企業的所有權屬于全體人民。但全體人民并沒有直接把資產委托給代理所有者，而是經歷了一個冗長而復雜的代理關系，經過了層層的中間委托。因此，董事會和經理并不直接對初始委托人即全體人民負責，只對自己的主管部門負責，各級主管部門對其上級負責。其中，政府作為代理人往往具有多重目標，管理國有資產只是其中的一個方面。政府作為國有資產代理者的目標與政府作為公眾事務代理人的目標不會完全一致，也就是在追求利潤最大化的同時，還有其他一些社會目標。由于以上原因，一方面，委托內容肯定會變形，代理人不可能完全代表初始委托人的利益;另一方面，這種委托代理關系也會給國有企業所有權的體現、流動、組合在法律、政策和實踐上造成較大障礙。

(三)初始委托人對最終代理人的監督是一種間接的監督，缺乏效率。在委托代理關系的設計中，監督約束機制是保證委托代理關系的最根本條件。假如委托人對代理人的監督約束關系弱化或者不存在，代理人就有隱藏事實真相的動機，就有可能做出危害委托人的事情。而在我國國有企業的委托代理關系中，一方面，初始委托人虛置，沒有能夠人格化體現，國有企業的投資者只能充當外部人，因此，初始委托人對最終代理人的監督缺乏動力;另一方面，既然國有企業的委托代理關系是一種間接關系，那么，初始委托人對最終代理人的監督就是一種間接監督。政府作為一個層級的梯形組織，由下而上的多層級造成了信息的阻隔，初始委托人、初始代理人和最終代理人很難進行信息交流。因此，國有企業的信息不對稱現象更為嚴重，監督效率較差。所以，即使國有企業的內部治理結構合理、監督有效，這種間接的外部監督也會使整個委托代理體系的效率大打折扣。

(四)中間部門具有雙重身份，弱化了產權保護動機。在國有企業的整個委托代理鏈中，除了初始委托人和最終代理人，其他的中間部門都具有雙重身份。這些中間部門既是上一級的代理人又是下一級的委托人，既代理上一級的任務，同時又向下一級委托任務。而國有資產委托人和代理人會有不同的利益追求，中間任何一個部門存在的兩種利益，都會導致其具有的代理人和委托人雙重行為角色相悖。一方面，中間部門具有完成上級部門任務使企業利潤最大化和國有資產保值增值的目標和行為;另一方面，作為代理人，它的利益又不同于委托人，從而具有運用隱瞞信息、做假賬等手段來欺騙委托人謀求自身利益的沖動。這樣，中間部門的雙重身份導致了同一主體的利益矛盾，進而會使每一級中間委托人謀求自身利益的最大化:作為代理人，它會通過各種形式分享經濟利益，甚至會在委托人監督不力的情況下，忽視委托人的利益，強化自身的利益;作為委托人，它沒有足夠的監督下級的動力，甚至有可能與代理人合謀，犧牲國有資產來實現自身利益最大化。尤其是在當前體制轉軌的過程中，容易出現制度斷裂和權力真空，導致委托代理關系發生扭曲和變形。

二、我國國有企業治理問題的關鍵

關于我國國有企業治理問題，目前學術界主要有兩種觀點:一是對企業內部的直接治理，二是對企業外部的間接治理。

對企業內部的直接治理，緣于存在企業所有權和經營權分離導致委托人和代理人利益的不一致，進而可能出現代理人謀求自身利益而危害委托人利益的現象。事實上，我國國有企業經過二十多年的改革，從放權讓利、利改稅、承包經營到建立現代企業制度，企業的自主權在逐步擴大，但同時國有企業虧損面也在擴大。之所以會出現這種現象，最重要的一點是委托人和代理人利益不一致，產生了激勵不相容，導致國有企業非生產性成本的增加、企業利潤下降、國有資產嚴重流失，形成了比較大的代理成本。因此，國有企業治理的關鍵是設計一套國有企業委托人和代理人之間激勵相容的監督約束機制，使委托人和代理人的效用函數趨向一致，協調二者之間的利益。

間接的外部治理觀點認為，企業治理成敗的關鍵在于是否有完全競爭和完備的外部市場體系。首先，要存在競爭的產品和生產要素市場。在這種條件下，產品和要素在市場上自由流動，形成市場價格和平均利潤，為比較企業業績和評判企業經理的能力提供標準。其次，需要有一個充分競爭的經理人員市場，經理人員的薪金水平由市場來決定。這樣，可以使兩權分離條件下經營者與所有者的激勵由不相容變成相容，便于委托人對代理人的直接監督。因此，充分競爭的市場體系是企業治理的首要問題。 應該說，直接內部治理觀點和間接外部治理觀點都有可取之處，但都未能抓住問題的本質，沒有抓住國有企業治理問題的關鍵所在。直接內部治理觀點主張設計一套激勵約束機制，對代理人進行監督，以克服信息不對稱、監督成本過高、權責不統一等問題，但沒有注意到國有企業委托代理關系鏈冗長、初始委托人沒有監督動力和能力、委托代理鏈中間的各級政府和主體既是委托人又是代理人的利益矛盾。間接外部治理觀點認為國有企業治理的關鍵在于創造一個充分競爭的市場環境，但沒有認識到國有企業委托代理關系的特殊性，沒有認識到為什么在同一制度環境下，國有企業治理問題比非國有企業更嚴重、非國有企業比國有企業發展得快。

因此我國國有企業治理問題的關鍵，既不在于企業的內部治理，也不在于市場環境，而在于國有資產管理體制。這與我國國有企業委托代理關系的特殊性有關?？梢哉f，我國國有企業委托代理關系的特殊性和公司治理方面存在的問題，在很大程度上是由我國國有資產管理體制造成的。(1)“國家統一所有，地方分級管理”的國有資產管理模式，加長了國有企業委托代理關系鏈，加大了公司治理成本。（2)國有資產缺乏人格化的代表，國有產權主體虛置和缺位，使得委托人對代理人的監督缺乏效率，公司治理中“內部人控制”現象嚴重。(3)政府多重職能合一、職能嚴重錯位，一方面使得管理國有資產的職能被弱化、所有者的職能被社會職能所沖擊，另一方面，導致中間部門的雙重身份，委托人的利益得不到保護。(4)政資不分，行政干預過多，使得企業無法成為合格的市場主體，企業內部治理得不到改善。(5)國有資產配置的條塊分割，嚴重影響了國有資產的流動和重組，充分競爭的外部市場體系無法形成。由此可見，要解決我國國有企業的委托代理問題和公司治理問題，關鍵是改革我國國有資產管理體制。

三、改革國有資產管理體制，完善公司治理結構

江澤民同志在十六大報告中指出，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制山。江澤民同志的論述，明確了國有資產管理體制改革的方向，對構建新的國有資產管理體制做出了創新性的戰略安排。深化國有資產管理體制改革可以從以下幾個方面進行。

(一)變國有資產的“國家統一所有，分級管理”為“分級所有，分級管理”，減少委托代理層次，縮短委托代理鏈條。“國家統一所有，分級管理”的國有資產管理體制是在高度集權的計劃經濟時期形成的，從長期的實踐來看，這種管理體制，不僅不利于明確各級政府對國有資產的權力和責任，無法充分調動地方政府在國有資產管理上的積極性，而且也是造成國有企業委托代理鏈冗長、委托代理層次多、委托代理關系復雜的重要原因。所以，要完善公司治理結構，必須盡快建立國有資產“分級所有，分級管理”的新體制，形成中央政府和地方政府的出資人制度。這樣，一方面可以縮短委托代理鏈，降低代理成本;另一方面也可以減少委托代理層次，增加信息傳遞的有效性，提高監督效率。

(二)設立獨立的國有資產管理專司機構，促進出資人到位，強化所有者約束。我國原有國有資產管理機構的設置存在兩大問題:一是國有產權機構與行政管理機構合一，政府的一般經濟社會管理職能與國有資產管理職能不分。這一方面造成了政資不分、政企不分;另一方面又使得國有資產管理職能往往受到社會管理職能沖擊而弱化，國有經濟承擔了大量的社會職能和目標，無法真正按照市場原則來從事生產經營活動。二是國有資產所有者的各項權能被分割，如投資決策權歸計劃部門行使，資產收益權歸財政部門行使，人事管理權由黨組織和人事部門行使等。這種管理職能的分割必然導致部門之間相互爭搶利益和推誘責任，致使國有產權主體虛置、缺位現象更加嚴重和所有者約束軟化。因此，必須在其他政府部門之外設立獨立的國有資產管理專司機構，把國有資產管理職能從政府的一般行政管理職能中獨立出來，使國有資產管理專司機構責、權、利相統一，管資產和管人、管事相結合，集中行使國有資產所有者的權能。這樣，才能促進國有資產出資人主體到位，形成較強的所有者約束，并有利于政資分開、政企分開。

(三)建立商業性國有資產經營機構，把政府的國有資產管理機構與國有資產經營機構分開，規范國有企業的委托代理關系。在我國國有資產總量中，競爭性資產的比例相當高，對這部分國有資產經營管理體制的完善就成了重中之重。一般來說，競爭性國有資產以盈利為基本目標，應通過建立商業性國有資產經營機構來進行經營和運作。從國際經驗和上海、深圳等地的試點情況來看，在國有資產管理機構與生產經營企業之間，組建國有控股公司來經營國有資產具有可行性。其優勢在于:一方面，國有資產經營機構受國有資產管理機構委托，經營國有資產，使所有者從產權經營事務中擺脫出來，專門行使所有者職能。由于國有資產經營機構是專業化機構，擁有人才和信息優勢，因此能夠有效配置國有資產、提高利用效率;另一方面，國有資產經營機構能夠把政府行政機構、國有資產管理機構與國有資產參與企業隔開，可以緩沖和抑制行政性干預，落實企業的生產經營自主權，從制度上保證政企分開。這種體制在結構上包括三個基本層次:第一層次，建立獨立的國有資產管理機構(國有資產管理委員會)，代表國家集中行使國有資產所有者職能，實現政府的社會經濟管理職能與國有資產管理職能的分離;第二層次，建立商業性國有資產經營機構(國有資產控股公司)，受國有資產管理機構的委托專門從事國有資產的運營，實現國有資產管理監督職能與國有資產經營職能的分離;第三層次，國有資產經營機構通過出資對企業或公司參股或控股，取得所有者收益，實現出資人所有者收益與企業法人自主權的分離。