[摘要]當前，行政事業(yè)國有資產管理既是一個薄弱點，也是一個難點。江西行政事業(yè)資產存在資源配置不合理、資產總量家底不清、產權管理不到位、經營性資產缺乏有效監(jiān)管等問題。應改革現有管理體制、明確管理的職能定位和管理范圍、完善新的管理體制、準確劃分權責、規(guī)范運作。在規(guī)范行政事業(yè)國有資產管理的同時，應通過對行政事業(yè)經營性國有資產產權的集中管理，由國有資產經營公司按照市場化運作進行投融資，包括對重大產業(yè)項目投融資，對工業(yè)園區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)的產業(yè)化項目、好的高新技術產業(yè)項目以及成長型中小企業(yè)所需流動資金進行擔保等。

[關鍵詞]行政事業(yè)；國有資產管理；市場化運作

為充分發(fā)揮行政事業(yè)國有資產在政府履行行政職能、發(fā)展公益事業(yè)和打造政府融資平臺中的物質保障作用，推進國有資產有效經營，防止資產閑置和浪費，做到有效監(jiān)管，實現國有資產優(yōu)化配置，確保國有資產保值和增值，提高資產使用效益。本文結合江西省省直行政事業(yè)單位國有資產運營管理工作，探索和創(chuàng)新工作方法，為構建江西省省直行政事業(yè)國有資產運營管理新模式進行研究探討。

一、行政事業(yè)國有資產管理現狀及存在的主要問題

行政事業(yè)國有資產，是指各級政府歷年來陸續(xù)以實物劃撥和經費投入形成的資產，以及行政事業(yè)單位按照國家政策，運用國有資產組織收入形成的資產，其又分為經營性國有資產和非經營性國有資產。江西省省直行政事業(yè)資產2006年末原值為226億元，其中，土地27億元；房屋價值110億元。目前，江西省已經對省直機關及事業(yè)單位利用國有資產取得的非稅收入進行了財政專戶管理，但行政事業(yè)國有資產主要由各使用單位自行管理，相對于企業(yè)國有資產，行政事業(yè)資產從管理體制、權責劃分和法規(guī)制度建設等各方面，都顯得滯后。

(一)資源配置不合理

長期以來，行政事業(yè)單位國有資產的配置缺乏合理的、有約束力的配置標準，部門之間占有、使用的國有資產，從數量規(guī)模到資產質量檔次都差別很大，辦公用房、專業(yè)設備等配置水平相差懸殊。在資產形成過程中，宏觀上缺乏對總量、標準和需求調控，以致重錢輕物，重購置輕管理。各部門熱衷于爭資金爭項目而盲目購建，形成富余閑置和緊缺困難并存的局面。

(二)資產總量家底不清

行政事業(yè)單位資產賬目與實物不符的問題普遍存在。一是賬面數與實物數不符。事實已經形成的固定資產不入賬，或不及時入賬，形成賬外資產。如有的新購置或接受捐贈的資產不履行入庫記賬手續(xù)，直接投入使用，賬面上沒有反映；有的資產已報損報廢，卻未及時消賬，賬面上反映的都是原始購入價值，形成一部分虛有不實資產；固定資產增不及時入賬，減不及時消賬。二是賬面資產價值與實際價值嚴重背離。低于現值或高于現值的情況并存。如房屋建筑物，一般都是按竣工決算額入賬，如果按現值重估，其價值遠大于原值。

(三)產權管理不到位

國有資產管理的核心是產權管理。按規(guī)定財政部門代表本級政府行使行政事業(yè)國有資產所有者權利，各單位擁有使用權。事實上各部門都把占有、使用權當作所有權，把國有資產作為自有資產，誰占有，誰所有，誰建設，誰使用，誰管理。土地、房屋產權證由各使用單位分別持有，國有資產所有者長期空位虛置，導致缺乏有效約束控制力。

(四)經營性資產缺乏有效監(jiān)管

多數行政事業(yè)單位都有一部分非經營性資產轉為經營性資產：從政策層面上看，各單位在確保本部門行政任務和事業(yè)發(fā)展需要的前提下，將一部分多余閑置資產轉為經營性資產，既沒有明確的鼓勵政策，也沒有明文規(guī)定禁止。客觀講，各單位利用閑置資產組織創(chuàng)收，在一定程度上彌補了行政事業(yè)經費不足，也改善了職工福利，對于保障單位正常運轉和改善職工生活條件，發(fā)揮了積極的作用。問題在于“非轉經”缺乏有效的監(jiān)管，各單位在轉變資產用途或立項建設時，未報資產管理部門審批。對于這部分資產適宜不適宜轉變用途，轉變用途后能否保證資產保值增值，土地資源利用是否合理，聯(lián)建項目分成比例是否維護國家利益等，都沒有強有力的監(jiān)控管理。隨意出租、轉讓、抵押、處置，隨意開發(fā)建設，擅自以土地作為投資聯(lián)營、聯(lián)建，隱形交易，造成土地資源的浪費和國有資產的流失。同時，缺乏有效監(jiān)管的經營活動容易成為腐敗的溫床，不利于黨風廉政建設。

二、行政事業(yè)國有資產管理存在問題的成因分析

(一)管理體制不順

長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致行政事業(yè)單位國有資產管理體制不順。原因主要有：一是管理機構設置不規(guī)范。在宏觀管理層面，有些行政事業(yè)單位國有資產的宏觀管理部門是財政部門，而有些單位則是國資部門；在微觀管理層面，許多單位沒有專門的資產管理部門或專職資產管理人。二是管理職責不清、職能交叉。財政部門與國資部門的管理權限不清，單位內部財務管理與資產管理權限不清等。三是“條、塊分割”造成管理脫節(jié)。一些行政事業(yè)單位業(yè)務上實行“條條管理”，而財務又實行“塊塊管理”，這種業(yè)務管理與財務管理的脫節(jié)，造成各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調，導致行政事業(yè)單位國有資產管理的規(guī)章制度難以有效貫徹執(zhí)行。四是觀念認識上的偏差。長期以來，“重錢輕物”的管理觀念導致了行政事業(yè)單位國有資產管理的相對落空。

(二)管理機制不健全

缺乏從資產形成、使用到處置的有效管理機制，也是問題的重要根源之一。一是在資產形成與配置方面存在的主要問題：財政預算軟約束，財產配備無標準，資金來源渠道的多樣性以及缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應的監(jiān)督機制，導致資產購置方面較為嚴重的浪費甚至腐敗。二是在資產使用方面，由于缺乏嚴格的、規(guī)范的、先進的管理手段，導致資產使用效率普遍較低。三是在資產處置方面，由于缺乏規(guī)范的資產處置程序，導致處置過程的隨意性與資產浪費及流失。

(三)管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律規(guī)范與強有力的政策指導，法律與政策滯后于財產管理實踐。一是資產會計核算不規(guī)范，賬薄設置不齊全，賬外資產數量大，管理缺乏有效的約束機制，資產損失現象嚴重。二是國有資產監(jiān)督不到位，行政事業(yè)單位國有資產在轉讓、出售、處置、變賣等活動中普遍存在著沒有按照國家有關規(guī)定報請國有資產管理部門審批，也沒有進行嚴格的資產評估工作，而多半是雙方協(xié)商，私下交易，使國有資產產權變動脫離了國家監(jiān)督，私自低價轉讓、出售、變賣和處置國有資產的現象較為嚴重，導致了國有資產產權變動中國家權益被侵蝕，造成了國有資產的流失。三是“非轉經”國有資產產權虛置，管理缺位，在實際工作中，很多單位的“非轉經”沒有按照國家有關規(guī)定辦理資產轉移、審批手續(xù)，投資方和接受投資方的權利和義務沒有明確規(guī)定，以投代管，只投不管，無人對資產安全完整真正負責，造成產權虛置，管理缺位。四是管理隊伍不整齊，有逐漸萎縮之勢，多數行政事業(yè)單位國有資產管理都是由財會機構兼管，管理很不到位，有的由后勤部門管理，有的單位基本屬于棄管狀態(tài)。五是管理執(zhí)法不嚴格，盡管國家《刑法》明確規(guī)定造成國有資產流失有罪，但國有資產流失一直很嚴重，絕大多數責任人卻很少受到應有的處罰。

三、構建國有資產管理新體制的思路

(一)改革現有管理體制

1．構建所有權與使用權相分離的體制

體制問題是行政事業(yè)單位國有資產管理中各種矛盾和問題產生的主要根源。體制改革的核心內容，就是將行政事業(yè)國有資產管理的宏觀管理職能賦予財政部門(權利主體)，行政事業(yè)單位經營性資產賦予管理中心(責任主體)。由一個權利主體和責任宅體，代表本級政府統(tǒng)一行使行政事業(yè)國有資產所有者管理職能。由省財政部門統(tǒng)一行使行政事業(yè)國有資產所有權，各行政事業(yè)單位對所占用的資產擁有使用權，資產管理中心行使經營權。建立科學的高效的資產形成、使用、處置和監(jiān)督管理新機制，優(yōu)化非經營性資產的配置，提高資產使用效率，為本級政府履行行政職能、各項事業(yè)發(fā)展和打造政府融資平臺提供物質保障。同時，通過統(tǒng)一監(jiān)管行政事業(yè)經營性資產，提高資產運營效益，防止國有資產流失和國有資源的浪費。

2．實行行政事業(yè)國有資產的分類管理

行政事業(yè)資產包括非經營性和經營性資產，非經營性資產主要是實物形態(tài)管理，以安全、完整和合理、高效使用為目的；經營性資產主要是價值形態(tài)管理，以保值、增值為目的。非經營性資產由財政部門直接管理，經營性資產由資產管理中心統(tǒng)一管理。在新的形勢下，行政事業(yè)單位國有資產管理要努力實現從實物形態(tài)管理向價值形態(tài)管理轉變，從靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉變，從資產向資本轉變，以市場化管理、商品化經營的觀念去經營資產。對整個行政事業(yè)存量資產統(tǒng)籌規(guī)劃，打破歷史形成的部門占有與分布的不合理格局，根據目前行政機構設置、人員編制和業(yè)務職能，對存量資源重新配置，重新布局，適宜辦公的實行集中辦公，適宜開發(fā)建設的統(tǒng)一開發(fā)建設，適宜商用的改為商用，對現有資產重組整合，盤活存量，激活沉淀資產、閑置資產，充分體現資產的市場價值。

(二)明確管理的職能定位和管理范圍

1．明確省財政部門統(tǒng)一行使管理職能。行政事業(yè)單位國有資產管理職能統(tǒng)一由省財政部門負責，并成立江西省行政事業(yè)資產管理機構(局或處)，形成一個專司行政事業(yè)資產管理的權利主體，確保行政事業(yè)國有資產管理職能的相對獨立性，實現行政事業(yè)單位國有資產管理專業(yè)化、職能化。行政事業(yè)資產管理機構作為行政事業(yè)國有資產所有者代表，受政府委托，完整地行使本<