摘要]20世紀80年代以來，西方國家掀起了政府再造的浪潮，政府人事管理隨之發生重大變化，表現為公務員的政治傾向加強、靈活雇傭關系出現和人事管理職能改變等。這些變化對傳統公務員制度的政治中立原則和職務常任制造成極大的沖擊。

[關鍵詞]政府再造;人事管理;變革

[中圖分類號]Ｄ523 2[文獻標識碼]Ａ[文章編號]1000 5420(2005)05 0118 06

20世紀80年代，西方國家開始了一場聲勢浩大的政府再造運動，或稱新公共管理運動。它以引進市場方法改造政府部門為主要特征，如對公有企業實行私有化，強調結果和顧客導向的管理，下放權力，政府業務合同外包，績效評估等。而作為政府管理重要組成部分的人事管理也在這場改革浪潮中發生了重大的變化，對傳統的公務員制度造成了巨大的沖擊。

一、 政治中立原則日漸式微

政治中立是傳統公務員制度的一個核心價值觀。為了克服“政黨分贓制”造成的黨派利益高于公共利益和政府工作缺乏連續性的弊端，西方公務員制度建立初期就確定了公務員的政治中立原則。其基本思想是公務員不應該有明顯的政治傾向，不能參加黨派活動，要能為任何一個具有合法地位的執政黨政府服務。人們設想，在政治—行政二分法體制下，由各個政黨代表組成的議會經過博弈形成政策(法律)，然后交由政府執行。而作為政策執行主體的公務員在政治上是中立的，按照既有的行政程序辦事，從而保證政策意圖的落實。為了保證政治中立原則，在公務員的選拔任用方面實行功績制。它以能力為主要依據，不受政治干預，且一經任用，任何人不能隨意解雇，不因政黨的輪換而進退。這種職業的保障性可使公務員免受政治壓力的干擾，公正嚴格地執行政策。雖然絕對的政治中立不太可能，因為公務員畢竟生活在現實的政治社會之中，難免受到政黨政治的影響，在執行政策的過程中有時可能摻雜著一定的黨派傾向。但在相當長的時間里，政治中立的原則還是得到了基本的維護，公務員只對政府首腦負責，議會也只通過政府首腦向公務員傳達政策意愿，而不直接干預行政事務。然而，這一被長期奉為圭臬的原則卻在新公共管理式的政府再造運動中變得面目全非了。

新公共管理運動首先是從英國開始的。它強調政府應該像企業那樣面向市場，以顧客為導向滿足公眾對公共物品的需求，政府及其雇員要對結果負責。為此，政府就需要下放權力，增強執行部門和雇員的自主性和決策權。1986年，英國出臺的“下一步行動方案”(ＴｈｅＮｅｘｔＳｔｅｐｓ)規定，在政府部門內部設立執行機構(ｅｘｅｃｕｔｉｖｅａｇｅｎ ｃｙ)，履行政府的政策執行和服務職能。執行機構在中央各部制定的政策和資源框架文件下履行其職責，包括清晰的績效目標、資源配置和相關責任人等。框架文件以長期規劃和年度報告為基礎，在機構負責人、部門和部長之間商議決定。當框架文件明確以后，執行機構負責人就對既定框架下達到最佳結果承擔個人責任，就政策執行和服務管理向議會承擔責任。同時，他們被賦予了充分的自主權，包括機構編制、人員錄用標準和程序、工資級別和待遇、內部組織結構、財務管理等方面。新西蘭也有類似的改革。1988年新西蘭通過的《政府部門法案》，確定了政府首席執行官自主管理的體制。每年由各部部長和首席執行官一起確定績效協議，詳細規定每一個財政年度所要完成的服務項目和標準。然后由首席執行官全權負責實施，如負責與工會組織的談判，決定所轄范圍的人事管理制度，像私人企業那樣公開招聘和任用人員，實行市場化工資制度等。

隨著權力的下放，責任機制發生了重大的變化。在傳統的議會主權和部長責任制下，各部部長就政策和部門內部的操作管理向議會承擔個人責任，公共責任性(ｐｕｂｌｉｃａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ)通過公務員—部長—議會這種單一的責任鏈條機制加以落實，公務員只對部長負責。而現在，首席執行官每年需向部長、內閣、總審計長和議會等提交報告，因而出現了全新的責任機制。這一機制雖然有利于對政府機構的控制和提高資源利用的效率，但傳統的政治中立價值觀卻受到嚴峻的挑戰。過去，公務員在部長的領導下，只要按照既定的工作程序和規則行事即可。而現在，主要負責人卻必須在部長、議會和民眾之間周旋。在很多情況下，一個人要同時效忠于多個主體是不可能的，因為不同主體之間的利益并不完全一致，有時甚至還相互沖突。因此，他們就必須在各種勢力和利益之間尋求一個平衡點，從而卷入政治博弈之中“它帶來了更大的透明度，擴展了公共責任性，同時也造成新公共管理者的角色政治化，危及政治中立和獨立原則。”[1](Ｐ110)主要負責人還通過參與合同談判而大大增強了對政府決策的影響力，因而進一步加深了其角色的政治色彩。

不僅如此，公務員的任用也日益受到政治因素的干擾，政治傾向成為一個重要的制約因素。在英國，1968年《富爾頓報告》公布以后，設立了高級公務員開放結構(ｓｅｎｉｏｒｏｐｅｎｓｔｒｕｃｔｕｒｅ)晉升模式，規定最高兩個級別的公務員的任用需得到首相的批準，從而加強了首相對高級公務員任用方面的影響。撒切爾夫人上臺后，進一步強化了政治干預人事任用的力度，高層崗位紛紛易手，來自工業部門的人士大量涌入政府部門，公務員任用的政治化更加明顯。有證據表明，那些支持政府績效改革的人士被首相認為是“我們的一分子”，從而更可能受到重用。[2]1996年，英國實行新的高級公務員系列，崗位對外開放競爭，使公共管理者比過去受到更多的政治影響。“他們作為新公共管理改革的代理人，這一角色本身就意味著是對政府政策和新管理主義的政治認同。”[1](Ｐ111)因此，傳統的政治中立價值在他們身上變得毫無意義了。

在美國，里根總統對人事政策方面的興趣要遠遠超過他的前任，他大大強化了人事控制權。由于里根特別強調忠誠和意識形態的重要性，有時為了找到一個合適的任職者，政府部門要花費數月的時間與眾多人員面談，其目的就是要摸清任職者的政治傾向。他們所關心的不是簡單地填補職位空缺，而是要使黨派意識扎根于官僚機構之中。[3]正如一些學者所概括的，與前任相比，里根對內閣以下的人事任命有著更大的興趣，更愿意以意識形態為石蕊試劑運用于任用過程中，更愿意長時間空置職位直至找到合適的人選。[4]其他一些國家對高級公務員甚至執行機構成員任命過程中的政治干預也相當明顯，如意大利和比利時等。

二、 政府雇傭關系重塑

在傳統的政府雇傭關系中，政府以主權者的身份確定任用資格和雇用條件，被任用當事人沒有討價還價的權利，但一個人一旦被政府雇用，就獲得了法律規定的職業保障權利，任何人不能隨意對之解雇。其特點表現為:一是雇前法律地位的不對等性，二是雇后的職務常任。一個人要想進入政府系統工作，就必須經過政府部門組織的關于其基本能力的考試，如果合格就被錄用。然后只要服從政府設定的程序和規則，就可能隨著自身資歷(加上一定的工作效率)的增加而得到晉升，工資福利等也會隨之增加。這種穩定的雇傭關系立足于政治中立，有利于培養雇員忠于職守的精神，有利于政府工作的穩定性和連續性，也有利于公務員公平執法。但是它也存在明顯的弊端:一是由于晉升的內部循環和僵硬的科層制度，使政府容易患上“幽閉癥”，難以適應快速發展的社會需要;二是論資排輩的晉升辦法使優秀人才難以脫穎而出;三是慣于“規則迷宮”者逐漸在政府中占有強勢的地位，同樣，這些擁有話語權的群體也習慣于任用規則的追逐者，排斥異己，最終導致政府的繁文縟節和低效率。因此，要提高政府的效率，就必須對傳統的僵硬的雇傭關系進行改革，發展新型的靈活的雇傭關系。

新公共管理的倡導者認為，公務員的工作可以分為兩類:一是給政治領導者提供政策建議，二是執行政策和提供公共服務。為了讓公務員能大膽、無顧慮地進行前一類工作，需要職務常任。但是，后一類工作多為事務性和技術性工作，它跟企業的市場行為沒有根本的區別。也就是說，并不是所有的政府工作都需要職務常任，誰能夠提供高效的公共產品和公共服務，誰就可以來競爭。此外，新公共管理改革強調下放權力，給予責任人更大的用人自主權。顯然，原來的職務常任制難以適應這一要求。于是，一種更為靈活的用人制度———合同聘用制應運而生。最典型的合同聘用制是，政府進行戰略規劃，確定若干年內要完成的任務，然后把這些任務分解到各個部門，并據此從政府系統內部和外部招聘執行官，以固定期限合同的形式確定雙方的權利和義務。這種合同聘用制在眾多國家中都存在，如英國、新西蘭、澳大利亞等。一些純粹技術性的工作也有采用該類合同解決用工問題的。另一種是臨時性合同，主要是針對一些季節性或臨時性的工作。1993年，美國政府共有15 7萬名臨時雇員，占全部雇員數的2%。[5]1998年，英國全部政府雇員為48100人，其中，臨時雇員為17700人，約占總數的3 7%。[6]現在，越來越多的政府工作不再由常任公務員承擔，而是以合同的形式面向社會公開招聘，職務常任制已經失去了往日的輝煌。

靈活的雇傭關系促進了人才的內外流動，也帶來觀念上的巨大變化。過去，人們進入公務員隊伍后往往把它作為自己一生的職業追求，而現在更多的人并不把它當作自己安身立命的歸宿。撒切爾夫人時期，英國為了打破公務員任用僵化的局面，實行了“激流計劃”(ｆａｓｔ ｓｔｒｅａｍ)。到1993年，進入“激流計劃”內40歲以下人員的流失率達到50%。高級公務員系列中只有不到一半的人是“終生公務員”。執行機構負責人實行有期限的合同聘用制更加劇了人才的流動，他們中有2/3的人通過公開招聘任用。雖然初期獲得聘用的負責人大多還是來自公務員系統的人員，但外部人士在不斷增加。[1](Ｐ107)另外，46%的高級公務員表示，如果有更高報酬的工作而且雇用條件又相似，他們將離開公務員隊伍。[7]法國也有類似的情況，有經驗的公務員樂于在不同公共部門之間流動或到私人部門任職。

隨著雇傭關系的日益靈活，政府雇員的身份也發生了重大變化:第一，仍然保留公務員身份，這是主要部分，但雇用雙方的法律地位趨于平等。過去，公務員管理高度中央集權，雇用條件等往往由中央統一規定，政府以一個主權者的身份凌駕于雇員之上。而現在，普遍把私人部門的集體談判制度引入政府人事管理之中，政府作為雇主方，工會作為雇員方，雙方通過談判決定雇用條件。[8]這部分人除了按傳統方法錄用的普通公務員外，在一些國家按合同方式招聘的人員也具有公務員身份，如法國。第二，不具有公務員身份，以固定期限合同形式任用的人員，人們把他們稱為“新公共管理者”，雇用條件大多通過政府與個人單獨談判來決定。在英國，所有政府執行機構的負責人都以固定期限合同的形式聘用，1996年，這一任用方式推廣至高級公務員系列。公共企業和地方政府的管理人員也采取這一形式，只不過合同具有可續性。第三，不具有公務員身份但又不以合同形式任用，是一種授權制，目前還沒有一種恰當的稱謂。在任用之初，政府規定清晰的管理目標，在任用期結束時進行績效評估，只有完成了授權，才繼續有效。這種形式首先在比利時的一些公共組織實行，如自治性的公共企業，后來延伸至聯邦政府的高層崗位。

新的雇傭關系帶來的另一個重要變化就是績效管理和績效工資的出現。在傳統的政府雇傭關系下，沒有科學和系統的績效管理，導致報酬制度和晉升方式缺乏激勵作用。工資多以職務等級工資的形式出現，只要達到某一個等級，就可以拿到相應的報酬，是一種“鐵飯碗”。而職務晉升主要依據的是一個人的資歷。有一種觀點認為，公務員都是照章辦事的，只要按照規定的程序去做，就會有合理的結果，任何人都一樣，因而無需對他們的工作進行考核。另一方面，公共部門的工作與私人部門的工作不同，很少有客觀的標準，難以進行客觀公正的考核。因而一直以來，人們并沒有下大力氣進行績效考核的改進工作，從而出現考核內容和標準過于籠統，方法不夠科學等弊端，使它淪為只是每年一次的填表而已，流于形式，考核結果難以作為其他管理環節的依據。新公共管理運動倡導以結果為導向，其重要的一環就是要建立和完善績效管理制度，實行績效工資制度。英國于20世紀80年代中期引入績效工資制度，主要運用于首席執行官和高級別的政府雇員之中。后來，這一制度逐漸得到推廣。到1989年，在政府58 5萬名雇員中，40萬人工資中的一部分通過績效考核決定。[8]受其影響，歐洲許多國家如丹麥、芬蘭、愛爾蘭、挪威、瑞士、德國、比利時、荷蘭等，也紛紛實行或考慮實行績效工資制度。現在，英國大多數政府部門都制定了清晰的職位說明書和生涯發展規劃，一線管理人員據此對下屬進行考核，考核結果成為績效工資和職務晉升的重要依據。在新西蘭，對首席執行官的考核主要根據事先商定的績效合同進行，每年一次，考核由第三方———國家服務委員會執行，由其撰寫報告，最后由總審計長審核。上述工作完成后，再決定首席執行官的績效獎金。而美國早在1978年頒布的《文官制度改革法》就提出完善績效考核制度和績效工資制度，但此后多年仍然沒有將績效和付酬直接聯系起來。1993年發表的《國家績效評論》和國會通過的《政府績效與結果法》，提出建立以結果為本的政府。此后，一些地方政府開始了績效管理的改革。如克拉克郡政府引入企業360°績效評估制度，對每一位郡政府的領導人員都進行全方位的績效評估，評估主體包括上級直接領導、平行部門領導、雇員和顧客(服務對象)，結果較為客觀。[9]佐治亞州則經過大量的準備工作，在重新確定崗位工作職責和標準的基礎上，從1996年開始實行全新的績效管理和績效工資制度。[10]總之，績效管理正在西方一些國家蓬勃興起，其特點和趨勢可概括為:績效管理與組織戰略規劃緊密相連，個人生涯規劃與組織發展目標緊密相連;重視任前規定明確的績效標準;績效考核與工資和晉升等掛鉤;重視引入企業的績效考核方法。因此，績效管理正在突破原來績效考核的瓶頸，有助于促進以績效為導向的新型雇傭關系的形成和發展。

三、 政府人事管理職能再造

傳統的政府人事管理部門的主要任務就是按照法律的規定，保護雇員的政治中立和職業安全，從而使公務員公正執法，其職能往往局限于人事管理本身，如職位分類、人員招聘、職務升降、工資制度的安排、社會保障、公平就業以及員工工作記錄等，以技術性和程序性工作為主。在政府再造運動中，這些傳統的職能仍然存在，但其內容卻發生了很大的變化，特別是增加了過去所沒有的一些新職能和新方法。

第一，政治職能凸顯。傳統的政府人事部門的工作相對獨立，其管轄權不受政治干預，較少涉及政策解釋功能，也較少涉及與外部組織的關系問題以及價值沖突問題。但在政府再造的背景下，人事部門越來越多地被卷入政治議題之中，政治功能凸顯。前面提到，為了實現政府再造，政府首腦加強了對一些原來非政治任命的人事干預，迫使人事部門在選拔人員時考察其政治傾向，這是其一。其二，在政府再造中，人事部門要與其他部門一起，將政府的戰略一一分解，然后形成績效目標，據此招聘績效執行負責人，確定績效合同，落實政府的政治戰略。其三，人事部門充當政策解釋和利益平衡者角色。[11]政府再造的重要一環是組織重構，一些政府工作合同外包，人事管理權下放，這些勢必會涉及人員裁減和其他許多人事管理變革問題。這時就需要人事部門進行政策解釋工作，也需要人事部門平衡相關利益結構，在不同價值觀(如效率與公平、政府變革與雇員保護等)之間進行取舍和妥協，還需要他們與多元利益主體之間的互動，如其他政府機構、工會、政府雇員、非營利組織、企業等。這樣，人事管理需要的就不僅僅是管理技術了，還需要有高超的政治藝術。過去，人事管理有時也會涉及政府減員等一些政治議題，但從來沒有像信息化和全球化競爭背景下的今天那樣，政府組織變革和功能調整成為經常化和普遍化的趨勢。在這種形勢下，政治功能無疑已經成為政府人事管理的應有之義。

第二，靈活的雇傭關系帶來人事管理的新職能和新方法。新職能主要包括:成本—效益分析和比較，決定哪些業務適合外包;合同談判、合同管理和合同監督等。新方法主要有:現代素質測評方法;新的績效考核方法，如目標管理法、360°考核和績效薪酬設計等;新的薪酬水平決定方法，如集體談判和個人談判等。此外，隨著權力的下放，人事管理權有從職能部門向直線部門轉移的趨勢。這就要求人事部門要更好地理解組織的戰略目標，掌握綜合知識和具備綜合管理能力，養成從全局戰略和組織績效導向的角度看問題的習慣，突破傳統科層制程序化的瓶頸，從而更好地協助直線人員做好人事管理工作。

四、結語

傳統公務員制度是在拋棄了“恩賜制”和“政黨分贓制”后發展起來的，歷經了一個多世紀的發展，也經受過許多的批評和檢驗，卻至今仍然為各國所沿用，這本身就說明了它的生命力和價值所在。它對于保證公務員公正行政，避免政府運作的動蕩，培養一大批忠于職守和精通業務的行政人才起著非常重要的作用。在政府再造浪潮中，西方一些國家對公務員制度進行了較大規模的改造，注入了時代的新內涵，有些方面還與原有的重要原則和價值不一致，如公務員政治傾向的加強和靈活雇傭關系的出現，與傳統的政治中立原則和職務常任制存在很大差別。但我們不能因此就認為傳統公務員制度應該壽終正寢了。事實上，西方國家的上述變革只發生在局部領域。例如政治干預人事任用僅限于較高級別的公務員;合同聘用制對于廣大的從事普通業務的人員也不適用。公務員主體仍然受原有公務員制度的規范。這是因為，新公共管理的原則有其一定的適用范圍，并不適合所有領域。

我們還應該看到，新的人事管理變革雖然在一些國家取得了一定的成效，提高了政府工作效率，節約了行政成本，提高了民眾對政府工作的滿意度，如英國、新西蘭等[12]，但同時它也帶來了一些新的問題。例如:在傳統政治中立原則和職務常任制下，政府雇員的職業生涯具有穩定的預期，而在政府再造中，職業生涯前景是一個變數，從而影響了雇員的工作熱情。[13]新公共管理的效率原則要求打破嚴格的人事規則和程序，勇于創新，并給管理人員更大的人事權，其結果就可能造成必要的人事規則被忽視，導致權力的濫用和公共精神的喪失。要知道，“適當的程序是落實責任性和政府權力公平運作所必需的”[14]。如何讓效率原則建立在公共精神之上，這將是新公共管理面臨的一個重大課題。

近年來，我國政府人事制度改革的一些嘗試與新公共管理有異曲同工之處，如目前正在各地推廣的政府雇員制。可以預見，類似的改革仍將繼續并在更大的范圍內推進。在這一過程中，從西方國家的實踐中得到的啟示值得我們參考。引入市場方法改造傳統的政府人事管理制度有一定的必然性，要大膽地探索，但不應盲目照搬，而應有選擇地借鑒。企業化的人事管理和公務員制度各有優劣，各有一定的適用范圍，將在較長時期內共存于行政體系之內。任何認為二者誰能代替誰的觀點都是錯誤的。可行的辦法是，讓它們相互取長補短，使政府人事管理制度日益完善。改革時要注意相關制度和措施的配套推進。一是因為一些人事管理方面的問題不單純是人事問題，它還是一個政治問題，權力下放如果沒有完善的民主監督機制，必然帶來災難性后果。二是因為它還涉及社會組織的發育和教育等方面的問題。只有各方面協調配合，才能保證改革的預期目標的實現。