摘要：《黨代表任期制暫行條例》是順應加快推進黨內民主建設，著力提高黨的執政能力和執政水平這一歷史要求而鄭重出臺的。它的頒行是黨的十一屆三中全會以來黨內民主建設和發展的合乎邏輯的必然結果，必將對黨內民主理論和實踐的繼續前進產生強大推動力。黨代表任期制的有效實行和繼續完善，仍有待于黨代表的選舉產生、黨代表的權利職責以及對黨代表的監督等理論及實際問題的厘清和解決。 關鍵詞：黨內民主；黨代會常任制；黨代表任期制；執政能力

為充分發揮中國共產黨各級代表大會代表的作用，堅持和完善黨代表大會制度，推進黨內民主建設，提高黨的執政能力，保持黨的先進性，中共中央于2008年5月正式頒發《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》(以下簡稱《黨代表任期制暫行條例》)，這是中國共產黨歷史上第一部黨代表任期制規章。從2007年10月黨的十七大提出實行黨代表任期制的重大決策，到2008年4月中共中央政治局專門召開會議具體研究部署，再到《黨代表任期制暫行條例》發布，僅短短數月，就完成了黨代表任期制提出、制定、頒布的全過程。這充分顯示了中國共產黨以改革創新精神建設和發展黨內民主的決心和智慧，也無疑將把黨內民主推進到一個新高度。 一、順應加快推進黨內民主建設 歷史要求的重要舉措 黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨自身建設的理論和實踐都取得了巨大的成就，反映在黨內民主建設上也不例外。改革開放30年來黨內民主的發展，其理論成就的制高點無疑是黨的十六大提出的“黨內民主是黨的生命”的命題。在黨的歷史文獻中，曾經有過“政策和策略是黨的生命”、“黨的團結就是黨的生命”等提法，而把黨內民主的重要性提高到黨的生命的高度，則是從來沒有過的。它既是對建黨以來正反兩方面經驗、教訓的深刻總結，也是發展黨內民主的現實需要。改革開放30年來黨內民主發展的歷程表明，黨內民主是共產黨的本質屬性，是決定共產黨永遠走在時代前列、保持先進性的重要因素，在黨的建設中具有至關重要的作用。 在改革開放以來的30年中，中國共產黨對黨內民主的思想認識不斷深化，黨內民主的制度體系不斷健全，黨內民主的社會氛圍不斷優化，廣大黨員黨內民主的主體意識也不斷增強，這些都為黨內民主的健康發展打下了堅實的基礎。特別是黨的十六大以后，新一屆中央領導集體深刻認識世界發展的大勢，深刻認識我國社會發展的階段性特征，科學評判黨的建設的基本現狀，從把中國共產黨建設成為領導全國各族人民全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的堅強核心的戰略高度，鼓勵基層積極探索。幾年中，基層黨內民主建設從內容到形式都取得了豐碩成果，對推進全黨的黨內民主建設起到十分重要的作用。比如，按照黨的十六大關于改革和完善黨內選舉制度的要求，進一步完善黨內選舉辦法，改進候選人提名方式，擴大差額比例；一些地方開始探索競爭機制在選舉中的作用，試行領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法；一些地方進行了“公推直選”鄉鎮黨委書記試點。按照黨的十六屆四中全會關于逐步推進黨務公開的要求，黨的各級基層組織通過積極健全和完善制度，推進組織工作的觀念創新、制度創新和方法創新，增強了黨組織工作的公開性、群眾性和透明度。這些探索，激發了黨員參與黨內事務的積極性，為基層黨組織的建設工作增添了新的生機與活力。 黨的十七大進一步明確了發展黨內民主的總體思路，這就是要從改革體制機制人手創新黨內民主制度，包括尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利；推進黨務公開，營造黨內民主討論環境；完善黨的代表大會制度，實行黨代表任期制和試行黨代會常任制；完善黨的地方委員會工作機制，逐步實行票決制和常委會向全委會報告工作并接受監督的制度；以優勝劣汰為目的改革和完善黨內選舉制度等等。《黨代表任期制暫行條例》正是順應加快推進黨內民主建設，著力提高黨的執政能力和執政水平這一歷史要求而鄭重出臺的。 二、新時期黨內民主制度建設和 發展邏輯的必然結果 黨代表大會制度是黨的組織制度的重要組成部分，黨代表大會的代表是各級黨代表大會活動的主體。實行黨的代表大會代表任期制，是針對黨代會代表(以下簡稱黨代表)只在代表大會期間的幾天時間內發揮作用的現實狀況提出來的。《黨代表任期制暫行條例》規定，“黨代表大會代表每屆任期與同級黨代表大會當屆屆期相同。如下一屆黨代表大會提前或者延期舉行，其代表任期相應地改變。代表在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權利，履行代表職責，發揮代表作用”。 黨代表是否實行任期制，在世界各類政黨的具體實踐中并不盡相同。至少在理論上，沒有哪一個政黨規定黨代表的權利到該次代表大會閉會截止。就這個意義而言，黨代表無所謂任期不任期。然而，對中國共產黨來說，黨代表任期制問題的提出并明確寫進黨章，卻有其特殊的歷史背景和現實意義。第一，在黨代會年會制的條件下，代表大會每年召開，代表每年都有活動(如從黨的一大到黨的六大那樣)，自然不發生代表任期的問題。但是，在改變年會制以后，情況就不一樣了。如果黨代表的主要活動范圍依然是會議期間，那就意味著，在兩次代表大會間隔的幾年時間里，特別是由于特殊的歷史原因，在兩次代表大會間隔時間較長(如黨的六大到黨的七大間隔17年)的情況下，黨代表是不起作用的。這當然是一個關系到黨內民主是否充分、黨的制度機制能否正常運作、黨的肌體能否保持健康的大問題。第二，現在，中國共產黨已經是一個擁有7500萬黨員的大黨，相當于世界上一個人口中等規模的國家，其內部事務的管理，就其難度和復雜性而言，不亞于一個國家。在這種背景下，很多黨內事務由全體黨員直接參與是不現實的，只能通過代表參與。第三，黨長期執政，是政治體制中的領導核心，各級決策層絕大多數是共產黨員，如何監督領導層對權力的運作，是社會的責任，也是執政黨本身的責任。由黨代表通過代表大會發揮其監督職責，是對權力監督的多種途徑之一。第四，黨員是黨內的權利主體，也是黨內權力的授予者。黨代表是黨員直接委托、授權的第一層次的被委托者，代表的是廣大黨員的意志，各級黨的代表大會在理論上應是黨內的最高領導機構。然而，在以往黨的政治生活中，黨代表只是在大會召開的幾天時間內起到討論報告、選舉領導機構的作用，大會閉會后便無聲無息，黨代表職責和權利近乎“空置”。這樣，代表大會作為領導機構的作用體現不出來，黨員的主體地位也表現不出來。實行了黨代表任期制，將在相當程度上改善這種局面。 黨的代表大會代表任期制是在基層試點的實

踐中成長起來的，是伴隨著黨內民主的發展，伴隨著中國特色社會主義現代化建設及國家政治生活民主化進程的發展而出現的。其實，早在1956年召開的黨的八大，就確定實行黨代會常任制。鄧小平在黨的八大指出：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”，“這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展”。這表明，中國共產黨一開始就是從黨內民主的角度來提出黨代會常任制問題的。1958年召開的黨的八大二次會議，成了黨的歷史上迄今唯一一次全國黨代會的常任制會議。遺憾的是，在隨后的時間里，黨的民主生活出現不正常現象，黨代會常任制的思考探索也隨之中斷。此后，黨內逐漸形成了高度集中、缺乏民主的體制，以至于發展到黨的領袖個人專斷、個人迷信，造成了“文化大革命”這樣的大災難。黨的十一屆三中全會以后，黨代會常任制的問題作為發展黨內民主的一個重要議題，再次在黨內提起，反映了中國共產黨對發展黨內民主的迫切要求。從20世紀80年代末開始，浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省的12個縣(市、區)，進行了黨代會常任制試點。黨的十六大肯定了黨代會常任制的改革方向，提出了“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”的要求。此后，廣東、浙江、湖北、四川、江蘇等省進行了更多的黨代會常任制試點，黨內民主的發展進入了一個新的階段。在上述試點中，“各地對黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式進行了積極探索，取得了較好成效”。這些成功探索一個主要經驗是，黨代表大會常任制首先要解決的就是代表任期制問題，黨代表任期制是黨代表大會常任制改革的基礎和核心。所以，黨的十七大作出各級黨代表大會代表實行任期制的重大決策，正是中國共產黨在新時期黨內民主建設和發展的一個合乎邏輯的必然結果。 三、推動黨內民主理論和實踐 不斷發展的強大助力 黨代表任期制的推行以及由此帶來的黨內民主制度的創新和發展，具有重要的理論和實踐意義。 1、它將賦予黨內民主理論以強大的生命力，進一步拓展和增厚黨內民主理論生長的土壤。中國共產黨的理論創新從來都是與黨和人民的創造性實踐緊密聯系在一起的。近年來，黨在推進黨內民主建設的實踐中形成了許多理論新成果，其中包括：達成了黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證的廣泛共識；形成了以人為本，科學執政、民主執政、依法執政的核心執政理念；提出了尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推行黨務公開，營造黨內良主討論環境的重要思想；明確了以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧，積極拓展黨員參與黨內事務的渠道，積極探索發展黨內民主的有效途徑和形式，制定和實施落實黨內民主的具體措施，推動黨內民主制度化、規范化的具體思路等等。這些重要理論新成果能不能得到真理性認證，能不能實現其理論價值，能不能轉化為推動實踐發展的物質力量，能不能獲得不斷豐富和發展的動力源泉，關鍵在于能不能及時回應實踐、回歸實踐、指導實踐。實行黨代表任期制這一制度，就是黨內民主理論回應黨內民主實踐呼喚的重要舉措。它將使中國共產黨的黨內民主理論在指導黨內民主實踐中被賦予新的時代內涵，在解決黨內民主難題中激活更多的理論生長點，在總結黨內民主實踐經驗中增添新的精神營養，不斷推動黨內民主實現從實踐到理論的新飛躍，不斷開拓理論發展的新境界。 2、它將從更高層面豐富和完善黨內民主建設的制度資源，激發黨內民主建設的整體活力。第一，黨代表任期制將促進黨員權利的實現和保障。黨代表任期制的作用是保障黨員權利的一個重要的機制，即通過制度化、規范化和程序化的政治過程，暢通黨員的政治要求，通過一系列政治程序將黨員的“眾意”進行決策、立法等方面轉換，這是對黨員政治權利最有力的制度保障。第二，黨代表任期制有助于理順黨代會、全委會和黨委會領導體制。由于黨代會常任制的制度起點高，而現行的黨委會組織領導體制很難與之相接軌。目前決定黨的重大決策的是各級黨委及其常委會，常委會領導體制掌握公共權力，人數少、層次高、決策快，但權力不易受到監督。黨代表任期制的推行，則必將為黨代會常任制奠定制度基礎。在這一領導體制下，能保證黨員的主體地位，保證決策民主化和科學化，保證即便決策失誤，也較易得到糾正，領導人濫用權力的現象會大大減少。第三，黨代表任期制可以使黨內選舉制度更加趨于民主和開放。黨代表任期制的推行必將使得黨內選舉富有競爭性，這就為推動黨內民主提供有利的契機。毋庸置疑，選舉是黨內民主在政治實踐中制度化了的黨員控制黨的領導機構最為有效的行為，是現代政黨中黨員以選民的資格表明自己對政黨公共權力的基本立場的行為，它以制度化的方式實現對內黨權力的制約，是黨員試圖把自身的命運交到自己手中的努力。 3、它將在普遍實行黨代表任期制的基礎上，加快推進各級黨的代表大會常任制的試點。如前所述，黨代會常任制是中國共產黨推進黨內民主的一個非常重要的方面。怎么推進制度起點較高黨代會常任制?自然應該落實到可操作的層面。這個“可操作的層面”，就是已被浙江臺州椒江區等地黨代表大會常任制近20年試點經驗所證明的黨代表任期制。黨代表任期制和黨代會常任制有內在的聯系，但又有所不同。黨代會常任制有兩個方面含義，一是黨代會實行年會制，二是黨代表實行常任制。黨代表任期制雖與黨代表常任制表述不同，但本質上具有一致性，即開會和閉會期間黨代表都享有職權。然而，從黨代會年會制與黨代表任期制考察，兩者的區別是顯著的：黨代會年會制強調的是每年召開年會，召開年會是常任的前提和基礎，在年會制基礎上實現黨代表常任；而黨代表任期制不以召開年會為前提，在5年一屆的屆期里，即使不召開年會，任期制也照常實行。這就較好地解決了黨代會常任制試行以來，人們對每年召開黨代會可能產生人財物資源大量耗費的爭議和擔憂，以及在欠發達地區由于各種條件制約而難以全面推行的矛盾。任期制從黨代表權利實現方式上破題，跳出了“年會”為主導的思維模式，有效地化解了直接實行黨代會常任制的某些客觀制約因素。

四、有效實行和繼續完善黨代表 任期制的主要問題 毫無疑問，實行黨代表任期制是個新生事物，很多情況還需要在實踐中繼續摸索。從現有的制度規定和實踐來看，要使黨代表任期制得到有效實行和臻于完善，黨內民主制度建設獲得更具實質性的進展，確有一些理論及實際問題亟待厘清和解決。 1、關于黨代表的選舉產生。既然黨員是黨的主體，黨代會又是一種代議制式的民主方式，那么，黨員代表的產生就是一個至為關鍵的問題。這個問題實質上直接涉及黨代會的合理性、合法性及其功能的發揮。按照列寧的觀點，全體黨員都有一律平等地參加黨的領導和管理黨內一切事務的權利，而這種權利的實現是通過直接與間接的兩種基本方式體現出來的，間接的方式主要是由黨員民主選舉出自己的代表(即把自己的權利委托于代表)，通過召開黨員代表大會的方式來決定黨內重大問題。為此，黨員代表的產生就必須充分、真實地體現黨員主體的意志，任何黨的領導機關對此都沒有包辦代替的權力；黨員代表的產生必須堅持公開、平等、競爭的原則，并在黨內形成透明度很高的民主競選機制，改變長時期以來許多黨員不明白自己的“代表”是誰、是怎么產生的、自己的權利是怎么委托的等不正常情況。現行黨員代表產生的一個關鍵性環節即在基層黨員和黨組織推選候選人后，由黨的領導機關“集中”(或叫“平衡”)，顯得較為模糊，缺乏程序性、公開性、可監督性，有時往往成為領導人意志或領導機關內定方案的實現方式。這種方式在日益開放及黨內民主意識不斷增強的時代條件下，已明顯不合時宜，對此應進行認真的改革。 2、關于黨代表的權利和職責。在《黨代表任期制暫行條例》中，關于“黨代表大會代表的權利與職責”共有6點，涉及的主要是代表參政議政，提出議案、建議或意見等，而沒有對代表的質詢(詢問)權、罷免(撤換)權作出明確規定。首先，黨代表能否有質詢的權利?從理論上講是不成問題的。因為，授權者向其授權的黨的同級委員會和紀律檢查委員會及其成員提出質詢、詢問，是履行職責的必要方式，是監督被授權者的必要手段，是確保決策正確、不濫用權力的重要形式之一，是再正常不過的事情。黨代表任期制如果能夠真正體現出代表的權利，如果針對重大問題決策與執行的質詢(需指出，“對重大問題提出意見和建議”不能等同于質詢)權利真正實現，無疑是對權力有可能被濫用的一種制約和防范。所以，《中國共產黨黨內監督條例》才對黨委會委員、紀委會委員的質詢與詢問作出相應規定。然而，對黨代表的質詢權利如何保障，卻沒有相關制度保障與規范。其次，《中國共產黨黨章》規定，共產黨員有要求罷免或撤換不稱職干部的權利。從法理上講，各級黨的委員會是由同級黨代會選舉產生的，黨代表有權對其提出罷免或撤換的要求。但在實踐中，卻沒有任何相關的具體規定，即使出現了不稱職干部，一般黨員想要罷免或撤換他，卻找不到任何關于啟動程序的規定。直言之，就是不知道誰負責受理關于罷免與撤換的提議，不知道應該怎樣提出相關建議，怎樣提出才算沒有“違背組織原則”?如果在全黨使用的《黨代表任期制暫行條例》中，對黨代表權利的規定能夠完整地體現出黨章的精神，將是對黨內政治生活中空白的一種彌補。 3、關于對黨代表的監督。黨代表是黨員選舉產生的，一旦實行任期制，黨代表自身也存在能否真正反映選舉人意志的問題。一是黨代表在投票表決、選舉等事項中“代表”誰?從理論上說當然是代表選舉單位意志，代表選舉人意志。但在實踐中卻復雜得多，特別是在用人問題上，“代表”上級意志的情況司空見慣。二是黨代表履職的表現，如何讓廣大黨員知道?黨代表在相關會議上的表現如何，提出了什么樣的議案，提出了什么樣的意見和建議，都需要讓選舉人知道，選舉人才能判斷其究竟代表誰、是否合格等。由此又決定了黨代會需要進一步公開，黨內事務進一步公開。三是黨代表自身有一個素質再提高的問題。選出高素質的黨代表是提高黨代表素質的“入口”，但是由于對黨代表素質的要求是不斷發展變化的，今天選舉產生的代表是先進的、高素質的，不等于他能夠在任期內永遠保持先進性、永遠具有高素質。顯然，一方面黨代表要增強責任感和使命感，不斷提高自身素質，另一方面，加強對黨代表的外在監督，也是促使黨代表保持和提高自身素質的重要推動力量。