“三位一體”覺代會常任制的基本邏輯 “三位一體”黨內(nèi)民主制度的核心，是變“對上負(fù)責(zé)”為“對下負(fù)責(zé)”，即從根本上改變現(xiàn)行政治制度所帶來的兩大結(jié)構(gòu)性問題：一是權(quán)力過度集中，對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督無法到位；二是決策缺乏民主，公共決策缺乏民意，隨意性太大。具體而言，“三位一體”黨代會常任制是指；黨代會年會制、全委會常設(shè)制、黨代表任期制，三者統(tǒng)籌兼顧，相互制約，互為補(bǔ)充。其基本邏輯是：第一，通過黨代會年會制，確保黨代會的宏觀決策權(quán)和對全委會、紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)，維護(hù)黨代會最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位；第二，通過黨的全體委員會常設(shè)制，對接黨代會，履行黨代會休會期間的宏觀決策的執(zhí)行權(quán)和部分具體決策權(quán)的行使，解決權(quán)力過度集中，屏蔽主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力濫用的風(fēng)險，第三，實(shí)行黨代表任期制。即黨代表真正成為黨代會的權(quán)力主體和民意代表，在任期(五年)內(nèi)，依據(jù)《黨章》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)賦予的職權(quán)，行使黨內(nèi)民主決策權(quán)和對黨代會、全委會和紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)。 黨代會常任制及黨代表任期制的創(chuàng)新價值 從1952年毛澤東同志提出效仿全國人民代表大會制度設(shè)黨的常任代表，到黨的八大鄧小平同志正式提出黨的代表大會常任制，再到改革開放以來兩次較大范圍的常任制試點(diǎn)，可以說黨代會常任制在理論上有所突破，在實(shí)踐上也進(jìn)行了許多有益探索。但由于種種原因，黨的代表大會常任制工作并沒有取得理想效果。此次黨的十七大明確提出“實(shí)行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制”，充分體現(xiàn)了在激活過去政治體制改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上的理論突破和制度創(chuàng)新。 第一，目標(biāo)定位。明確了黨代表任期制和黨代會常任制的功能目標(biāo)，即擴(kuò)大黨內(nèi)民主；增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。強(qiáng)化對權(quán)力監(jiān)督；實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。 第二，制度架構(gòu)。梳理清晰了黨代會、全委會和黨代表三者的邏輯關(guān)系，有效構(gòu)筑了黨內(nèi)民主制度的核心平臺，即以黨代表任期制為基礎(chǔ)，以黨代會常任制為突破口，漸進(jìn)式地構(gòu)建黨代會常任制為核心的黨內(nèi)民主制度。 第三，基本思路。在“以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”和“以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧”的戰(zhàn)略方針下，凸現(xiàn)了點(diǎn)面結(jié)合的政治體制改革思路，即以黨代會常任制為黨內(nèi)民主制度改革突破口的同時，輔之相關(guān)的黨內(nèi)民主的其他制度，構(gòu)筑體系化的黨內(nèi)民主制度。 第四，政策選擇。黨代會常任制在選擇一些縣(市、區(qū))試行的基礎(chǔ)上逐步推開，即在客觀理性總結(jié)過去黨代會常任制試點(diǎn)基礎(chǔ)上，通過階段性的制度磨合，黨代會常任制逐步向地級市推開。 現(xiàn)行黨代會制度存在的主要問題 黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的控制力不強(qiáng)。一是從時間看，黨的代表大會每五年召開一次，權(quán)力控制缺乏連續(xù)性，對很多重大問題不能及時作出權(quán)威性的決策，其居于黨內(nèi)最高地位的權(quán)力只能讓渡給黨的委員會，而對委員會代為履行職權(quán)的情況則缺乏有效控制。二是從組織結(jié)構(gòu)看，黨的代表大會與黨的委員會是權(quán)力授受的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而在實(shí)際操作中，這種權(quán)力關(guān)系被搞得比較模糊，甚至被顛倒過來，形成一種倒金字塔形權(quán)力結(jié)構(gòu)。三是從管理幅度看，黨的代表大會管理幅度的廣泛性與黨代會召開時間間隔太長形成矛盾。從目前情況看，對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展中的一些具體問題管得太多。由于黨代會召開間隔時間太長，待問題信息傳遞到黨代會時，大多已過時，失去實(shí)際價值。四是從決策范圍看，黨的代表大會五年才召開一次，決定了其決策的事項(xiàng)內(nèi)容大而多，一些事關(guān)全局的重大決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大項(xiàng)目、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任命以及關(guān)系到人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上是由黨的常委會決定。 黨內(nèi)監(jiān)督制約缺乏力度。一是現(xiàn)行黨代會制度中，存在一個授權(quán)者不能對被授權(quán)者進(jìn)行監(jiān)督的邏輯缺陷。每一屆黨代表審議的“兩委”報(bào)告，是由上屆黨的代表大會所選舉產(chǎn)生的。 “兩委”的報(bào)告，在這五年時間里，黨代表并未對“兩委”進(jìn)行監(jiān)督。由于他們之間并不存在選舉與被選舉、授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，因而也就難以形成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。二是專門監(jiān)督體制不暢，監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。紀(jì)委與同級黨委在監(jiān)督關(guān)系上主客顛倒。紀(jì)委與同級黨委事實(shí)上形成一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，使紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督很難到位。紀(jì)委與黨代表大會在監(jiān)督關(guān)系上主客脫離。紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，而黨代會存在的結(jié)構(gòu)性問題，如五年一次黨代會，使黨代會無法監(jiān)督紀(jì)委。 黨代會常任制的基本設(shè)想 首先，黨內(nèi)權(quán)力逐步向全委會和黨代會轉(zhuǎn)移。改變現(xiàn)行權(quán)力運(yùn)行中存在的常委會取代全委會、全委會取代黨代會，黨代會的權(quán)力集中在常委會特別是集中在少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)手中的權(quán)力關(guān)系倒置、權(quán)力流失與改向的現(xiàn)象。黨內(nèi)權(quán)力逐步從常委會過渡到全委會和黨代會。由黨代會、全委會、常委會行使不同層次的決策權(quán)，過渡到黨代會和全委會行使不同層次的決策權(quán)。 其次，逐步建立在黨代會領(lǐng)導(dǎo)下的決策權(quán)。執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互牽制的權(quán)力格局。建立黨代會領(lǐng)導(dǎo)下的決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)分設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制，黨代會履行決策權(quán)，全委會履行執(zhí)行權(quán)和部分的決策權(quán)，黨代會和紀(jì)委履行不同層次上的監(jiān)督權(quán)。 最后，對黨代會時間安排進(jìn)行調(diào)整。由五年召開一次，改為每五年召開一次全體代表大會，履行包括換屆選舉在內(nèi)的黨代會的一切職能。五年期間每年召開一次代表會議，履行除選舉之外的其他職能。