[摘要] 發展黨內民主涉及的內容是多層次和多方面的，在當前最為重要和根本的是構建黨內權力監督制約體系，建立健全各種相關制度，做到以完備的權力監督制度保障黨內民主的健康發展。本文探討了有效加強黨內權力監督制約機制的主要對策，對于新時期推進黨內民主建設、鞏固黨執政的基礎具有特別重要的意義。

[關鍵詞] 黨內民主；權力監督；制度創新 黨內民主建設一直是我們黨各項建設中備受關注和重視的課題。在當前，發展黨內民主的關鍵是合理構建黨內權力監督制約體系，做到以完備的權力監督制度保障黨內民主的健康發展，這對我們準確理解和把握黨內民主建設的基本規律，有效推進黨內民主建設，提高黨的執政能力、全面推進黨的建設新的偉大工程具有重要的理論意義和現實意義。 一、黨內民主的實質 黨內民主，是共產黨的政治本質規定性之一。黨內是否實行民主及實行的程度，這是關系到黨的性質和黨是否有生機與活力的問題。我們雖然經常強調發揚黨內民主，但對黨內民主的實質問題缺乏深入而系統的研究。根據列寧的意思，黨內民主的實質，就是指全體黨員有權平等地直接或間接地決定和處理黨內一切事務，即黨員是黨組織的“主人”，黨內事務歸根到底由黨員當家作主。他指出：“現在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負責人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產階段政治運動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針。”[1]他又進一步指出，“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。這就是說，黨內的一切事務是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨內所有負責人員、所有領導人員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[2]。 從列寧的論述中可以看出，黨內民主，從根本上來說，是黨內生活中的基本政治原則和政治制度。其實質，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內事務。擴大和發展黨內民主，就是要加強制度建設，確保廣大黨員在黨內生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規定的黨員權利得到充分實現和確實保障，如果離開了這一點就不可能有真正的黨內民主。 二、真實有效的黨內權力監督制約體系是發展黨內民主的重要保障 中共黨內民主監督，是中共黨組織（特別是黨的紀檢部門）和全體黨員在民主集中制原則指導下，在黨內政治民主和組織民主的基礎上，依據黨規黨紀從黨組織內部對黨的執政行為、領導行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促的活動。黨內權力監督制約機制則是指由黨內權力監督的主體、對象、內容、程序等要素構成的有機整體以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關系。中共早在執政之初就對黨內權力監督問題予以重視。1949年11月成立了中共各級黨的紀律檢查委員會，在中共“八大”及其前后一段時間里，毛澤東、劉少奇、鄧小平等黨的領導人強調黨要領導得好，任何黨員和黨的組織就必須接受監督，包括黨內監督、民主黨派的監督和人民群眾的監督。改革開放以來，中共在恢復發展黨內民主和黨內監督方面取得了明顯的進步，主要表現是：（1）全黨對于黨內監督的重要性的認識更加深刻；（2）建立健全了紀檢監督機構，擴大了黨的代表大會的職權；（3）黨內監督制度趨于完備，修改和制定了系列黨規黨法；（4）狠抓黨風廉政建設，清除了一些腐敗分子，糾正了黨內的某些不正之風和違法亂紀行為等等。 可見，改革和完善黨內權力監督制度，強化黨內權力監督制約機制，是執政黨防止重大決策失誤，保證黨的團結統一，加強黨風廉政建設，有效遏制腐敗的迫切需要。目前，隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的進一步發展，國內經濟成分、利益主體、社會組織、生活方式等日益多樣化。在這種情況下，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、真實有效的權力監督制約機制，保證權力沿著制度化和法制化的軌道運行，對推動新時期黨內民主建設具有特別重要的戰略意義。 三、合理構建權力監督制約機制，推動黨內民主建設 根據當前發展黨內民主面臨的問題，如何從體制和機制兩方面構造一個規范化的權力運行機制，強化對權力的制約監督，是擺在我們黨面前的一項重要任務。從目前情況來看，筆者認為主要從以下幾個方面合理構建黨內權力監督制約機制。 1．發展黨內民主是構建黨內權力監督制約機制的基本前提 黨的十六大報告指出，“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的帶動和示范作用。要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”[3]。黨的十六大報告關于發展黨內民主的決定，把黨內民主建設與制度建設有機地統一起來，注重從制度建設高度發展黨內民主，這既是對黨的建設長期歷史經驗的深刻總結，又是對新的歷史條件下強化執政黨監督制約機制的基本前提。在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，如何強化執政黨監督制約機制，把我們的黨建設好，這是我們在新的世紀面臨的最重大的課題。 中國共產黨作為執政黨，需要黨內外群眾對黨和國家的各級領導機關、領導干部實行批評監督。因此，要加強黨內監督制約機制的建設，必須發展黨內民主，按照要求進行制度建設，科學地配置黨內的權力，要把本應屬于黨員的權力歸還給黨員，由黨員直接或間接地決定黨內各種事務。發展黨內民主使得民主權利得到保障，法制法規更加健全，黨自我更新和執政能力更強，這一切既是黨執政的價值目標所在，又將有力地促進黨的執政方式的法治化、民主化和科學化的現代轉型。 2．健全法律法規是構建黨內權力監督制約機制的重要基礎 法律是具有國家強制力的社會規范，完善的法律制度是制約權力異化，消除權力腐敗的依據和保證。現代政治生活的實踐表明，健全的法制是對權力實行有效監督制約的重要基礎。建立一種以法制為主導的政治制度模式既是現代政治生活的普遍要求，又是發展社會主義市場經濟的現實需要。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的進一步發展，社會生活日益復雜化和多樣化，要適應社會發展的需要，就應該建立完善的法制體系，使之成為社會主義市場經濟運作的安全閥和社會發展的穩定器，實現整個國家政權運作的制度化和法律化。 在目前，要加強對執政黨的監督制約機制，在健全法制方面，首先是要完善黨內制度法規。制度法規既是黨內生活的規矩，也是黨內監督的依據。黨內制度法規包括五個方面：一是組織制度，如差額選舉制度、職務任期制度、干部交流制度、崗位輪換制度、親屬回避制度等；二是領導制度，如集體決策制度、分工負責制度等；三是工作制度，如請示匯報制度、辦事公開制度、職務開銷制度等；四是生活制度，如權利保障制度、民主生活制度等；五是監督制度，如干部考核制度、民主評議制度、信任投票制度、離任審計制度、家庭財產申報登記制度、家庭重大事項報告制度等。目前制度法規還不夠完善，我們還要結合社會的現實情況進一步完善黨內制度法規，使它從內涵和外延方面建立起比較完備的法規體系，同時，我們還要充分發揮制度法規的作用，必須力求實現制度法規的完整性、統一性和可操作性，從制度法規上保證有法必依，違法必究，確保制度法規的權威性和有效性。 3．改革監督體制是構建黨內權力監督制約機制的治本之策 中國共產黨建設和發展的實踐證明，加強黨內紀律監督對保證黨內民主建設和發展至關重要。改革開放后，黨恢復了黨的紀律檢查委員會監督體系，并使其在實踐中發揮作用。但是，從具體的實踐來看，這個制度還需要進一步完善。目前存在的一個核心問題是：中央紀律檢查委員對中央委員監督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級單位及其成員監督難。[4]黨內監督制度對于加強黨內監督至關重要，但如果沒有比較完善的黨內監督領導體制，這些監督制度就不能充分發揮作用。黨內監督制度是黨內監督的基礎，而黨內監督的領導體制則是核心。黨內監督能否搞好，在很大程度上取決于是否有一個良好的黨內監督領導體制。因此，必須進一步完善黨內監督的領導體制，為各項具體制度充分實現其價值創造條件和提供保障。對此，《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確要求要改革和完善黨的紀律檢查體制。這就要改變現行的紀委對同級黨委和上級紀委負責的不合理的體制。目前紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導，但實際上卻是以同級黨委領導為主，紀委成員中的提名、任命、調動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀委會完全依附于同級黨委。這就限制了紀委監督制約職能的發揮，特別是很難履行對同級黨委及其領導成員的監督制約，因為紀委監督制約的有效性往往取決于同級黨委的態度，而同級黨委的態度又取決于主要領導的素質。這種體制上的局限性，決定了紀委對同級黨委及其領導成員的監督制約是很難到位，因此，就需要改變這種不合理的監督體制。按照列寧當年的思想，紀委不僅由同級黨的代表大會選舉產生并對它負責，而且改革受同級黨委領導為同級黨的代表大會領導，對黨的全國代表大會負責。確認紀委受代表大全的委托，實施對黨的執行機關的監督制約，與執行機關具有平等的地位、平行的權力。執行機關受代表大會的委托，在政治上對檢查機關實施指導，以保證執行機關與檢查機關能夠協調一致地圍繞黨的中心任務開展工作。在檢查機關內部實行垂直領導的體制，紀委系統不再受同級黨委領導，各級紀委經費來源、干部配備使用和待遇等都由紀委系統統一管理，以保持相對獨立性，這樣紀委的權力也加大了，地位也提高了。紀委的主要工作人員一律實行任期制，任期未滿一般不得調離現任工作崗位，從根本上保證紀委能夠獨立地行使檢查權。 這個體制變化的核心就是把黨委領導具體化和制度化為黨的代表大會或黨的委員會全體會議領導。但是，這個變化必須有兩個制度性的前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內的地位與作用；二是在不屬一級政權性質的地方或單位組織實行黨代表大會常任制。這樣，紀委的監督就能在黨的整體領導體系中獲得更大相對自主的空間，從而在實現更為有效的紀律監督的同時，推進黨內民主的發展。