民主化進程中的鄉村關系

賀雪峰

內容提要：隨著《村民委員會組織法》的正式頒布實施，村級治理的民主化大勢所趨，以鄉村領導關系為核心的傳統鄉村關系面臨嚴峻挑戰。一方面，村級治理的民主化必將對鄉鎮轉變領導方式、轉換工作作風構成強大的內在動力，對鄉鎮機構改革產生巨大的外在壓力；另一方面，改革后的鄉鎮行政完全有能力適應以村級治理民主化為基礎的新型鄉村關系。

關鍵詞：村級治理鄉村關系鄉鎮機構改革費改稅

我國的基層政權設在鄉鎮，村則是農民群眾實行民主自治的社區單元。從某種意義上講，鄉村關系既反映了國家行政與村民群眾之間的聯系，又體現了國家與社會之間相對獨立的邊界。建立何種鄉村關系及鄉村關系狀況如何，實在是關系到我國農村現代化建設好壞的一項關鍵因素。當前，《村民委員會組織法》正式頒布實施后，村級治理的民主化方向不可逆轉，傳統鄉村關系面臨嚴峻挑戰。此種背景下，筆者試圖結合農村調查的切身體會，來略談一下民主化進程中的鄉村關系。

一、村級治理的民主化

中共十五屆三中全會在總結農村改革二十年的基本經驗時指出：“調動農民的積極性，核心是保障農民的物質利益，尊重農民的民主權利”；在展望未來建設有中國特色社會主義新農村的目標時要求：“在政治上，堅持中國共產黨的領導，加強農村社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民依法直接行使民主權利”。正是借十五屆三中全會的東風，全國人大在屢次爭議后，終于在1999年11月正式通過了已試行十年的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》），農村基層民主的強制性和規范化建設納入軌道。

依照《村組法》的規定，我國在村一級實行村民自治，村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，由村民選舉，對村民負責。正式頒布實施的《村組法》的最大特點是強調村委會主任、副主任和委員均由村民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員。在新《村組法》頒布不久，甘肅、山東、廣東、湖北等省人大常委會即迅速根據《村組法》的有關要求制定并通過了地方性選舉辦法，這些具體選舉辦法的特點是對選舉各環節作了細致規定，體現了吉林梨樹縣“海選”將候選人提名、確定和正式選舉的權利全方位交給農民的基本精神。這些具體規定使得任何組織或者個人試圖干預選舉結果，農民都可以對照法律條條指出其行為違反了《村組法》和《選舉辦法》的某一款項。這樣一來，《村組法》試行時因為程序制度不足所造成的鄉鎮行政干預村委會選舉的后果難以再存，農村民主化的方向必將大勢所趨。此一點從新《村組法》頒布實施后各地民主選舉的實踐中可以清晰地體現出來。[1]我們在農村調查中也發現，許多對中央政策很敏感的農民也已經從中央電視臺的焦點訪談、新聞調查、新聞聯播以及報刊雜志上大體了解了“海選”的精神，對真正的民主選舉充滿期待。許多鄉村干部雖然對“海選”充滿憂慮，但大都認為大勢不可抗，村級民主化不可違。

從某種意義上說，當前村級治理的民主化僅僅是展示了良好的開端。站在地方政府特別是鄉鎮行政的立場上，村級治理的民主化可能造成鄉鎮行政在村一級無“腿”的問題，它們不可能有太多民主化的熱情。但是，在國家強制推進村級民主，學術界與輿論界普遍歡迎，農民又有越來越強的自我保護意識和政治參與積極性的情況下，鄉鎮乃至縣市一級很難再抵擋得住民主化的隆隆腳步，村級治理必將很快迎來一個民主化的未來。村級治理的民主化并不只表現為民主選舉，而且表現為民主決策、民主管理、民主監督。民主決策即所有與村民利益相關的重大事項均應由村民會議或村民代表會議討論決定，村民不同意的事項，村干部即不能辦。民主管理即讓村民群眾參與具體的村務管理，如由村民代表參加治安、調解、公共衛生等項事務的具體管理等。民主監督即由村民群眾通過諸如村民代表會議、村民理財小組等等形式監督約束村干部，糾正他們的不良行為和違背村民群眾意愿的錯誤做法等等。所有這些方面綜合起來，在村級治理中就形成了一個立體的網狀結構，使得所有違背村民意愿的行為都很難發生。不僅過去嚴重敗壞了黨的聲譽和影響了干群關系的村干部吃喝貪占沒有了存在的空間，而且鄉鎮行政憑借對村級組織的控制而向農民增加的種種不合理負擔也很難再提取上來。總括以上敘述，即依照《村組法》所描畫的村級治理藍圖，村一級實行村民自治而成為一個相對獨立于鄉鎮行政乃至國家的社會實體，在此一實體內部，因為有詳盡的制度手段和操作程式規定，村民可以有效建立與村干部之間的互動關系，村干部任何違背村民群眾意愿的行為都會由于受到來自村民多渠道的約束而很難發生，村民群眾可以成功地將自己的意愿借村干部的行為表達出來。

二、傳統的鄉村關系及其面臨的挑戰

當前我國整個鄉村關系依然是建立在傳統人民公社體制基礎上的。1988年頒布試行的《村組法》因為過于“粗略和原則化，導致村級組織制度供給不足和制度空隙過大，以致鄉鎮行政可以利用這種制度空隙來制造村級組織實際制度安排對成文制度意愿的偏離。”[2]換句話說，除個別例外，當前鄉村關系從根本上講，依然是人民公社時期形成的上下級關系，無論鄉鎮行政、村民群眾或村干部自身，都明顯缺乏自治意識，人民公社遺留下的歷史記憶成為主導鄉村關系的主要資源。

籠罩在人民公社陰影下的傳統鄉村關系具有其存在的合理性。具體地說，第一、當前鄉鎮行政為推行政務，亟需在村一級有一強有力的支點，而此一支點的最佳選擇即是村干部。無論是計劃生育、殯葬改革、還是環境保護、維護治安，不憑借村干部的協助，鄉鎮行政的實施效果將大大折扣，甚至根本實施不了。鄉鎮行政的實施。第二、承包經營使得分散經營的農戶成千上萬。無論是向下傳遞黨的方針政策，還是往上收提留稅費，離開了熟悉千家萬戶情況的村干部，鄉鎮行政縱有再大的愿望和熱情，也無力一一面對農戶。

正因為村級組織對于鄉鎮行政的如此重要性，使得傳統鄉村關系即鄉村之間的上下級關系具有了合理性，這也正是當前有人重提“村政”的主要理由[3]。不僅如此，因為《村組法》規定鄉村關系為指導關系，鄉村實際上的領導關系“名不正而不順”，這就使得當前鄉村關系既無法獲得“村政”背景下的好處，又無法獲得“自治”名下的好處。[4]

當前鄉村關系要么實行“村政”，要么真正“自治”。村政的好處是可以有效解決鄉鎮行政在村一級的支點問題，這一點對于處于轉型時期的中國農村非常重要。但是，“村政”也存在著難以克服的問題：第一、如何監督鄉村組織的不良行為？因為“村政”對上負責，村干部必然很容易即可用欺上的手段來獲得上級信任，更何況現在正處于由計劃經濟向市場經濟轉換的過渡時期，村干部可以通過經濟手段來“買通”上級，而將經濟負擔向村民群眾轉嫁，嚴重的時候，鄉村干部可能會借轉型時期的無規則來恣意妄為，漁肉百姓；第二、“村政”不能解決社區資源動員的問題，即對上級負責的村級組織如何可以得到村民的信任？舉辦村里的公共工程時，群眾如何敢于放心地將集資款項交給不對自己負責的村干部？第三、鄉鎮行政很容易利用“村政”這個下級來為他們私人謀取好處，諸如當前農民負擔屢減不輕，強制性的產業結構調整屢屢發生，又屢屢失敗，大而無當的政績工程屢屢上馬又大多損失慘重，其主要原因是他們可以通過“村政”這個下級來實施他們或輕率或有不良目的的決策。

正因為“村政”無法解決以上問題，我國當前選擇了民主化的村級治理路徑。具體而強有力的法律制度和農民強烈的自我保護意識與參與積極性，使得村級治理的民主化方向已經很難逆轉。

村級治理的民主化至少有以下幾點好處：第一、可以有效監督約束村干部的不良行為；第二、可以提高社區資源動員能力[5]；第三、可以抵制鄉鎮行政的瞎指揮。

顯然，無論“村政”或“民主化的村級治理”，都較現存的籠罩在人民公社陰影下的傳統鄉村關系具有優勢。而就“村政” 和“民主化的村級治理”兩種方式比較而言，兩者都既有優勢，又有不足之處。我們以為“民主化的村級治理”較“村政”更為合理，其中的關鍵之處在于：民主化的村級治理可以產生一種強有力的力量來抵制轉型時期權力本身不斷膨脹過程中滋生的種種問題。在轉型時期，因為意識形態約束能力和制度本身的剛性均成問題，源自行政權力的種種不良因素都可能膨脹擴大，無論是借國家政權本身的力量還是借道德約束本身的力量，都很難約束這些不良因素的膨脹，唯一的辦法是對權力本身進行限制和制約，從而使那些源自權力的不良因素無以生存。以當前農村現存的種種問題來說，無論中央想出多少辦法來要求減輕農民負擔、轉換工作方式和轉變工作作風，鄉鎮一級（不僅僅是鄉鎮一級）總可以“上有政策，下有對策”，往往是老問題還未解決，新對策又已產生，中央和農民對地方上的“對策”防不勝防。那么，為什么鄉鎮可以想出對付中央政策的對策，拒不改變工作方式和工作作風？很簡單，對于分散的農民來講，鄉鎮可以指揮村來實施高壓，可以以種種借口來實現它的別有用心的目的。這就是說，正是“村政”最具價值的鄉村領導關系可能為鄉鎮行政權力的無所約束提供手段，而民主化的村級治理則通過釜底抽薪，使得鄉鎮行政不轉換工作方式和轉變工作作風，就根本不可能維持下去，所有成為對策的借口都不能不轉換成執行政策的壓力和動力了。我們在長期的農村調查中深深地感到，轉型時期試圖以道德修養和成文制度約束權力，實為緣木求魚。唯有以權力制約權力，單方面成為對付中央政策的“對策”才不致于肆無忌禪地四處橫行。正因此，我們以為“村治”較“村政”為好。這里，要實行“村治”還必須解決兩個認識問題，第一個問題是：不受制約的鄉鎮行政權力可能造成何等嚴重的惡果。第二個問題是：民主化的村級治理會對鄉鎮工作造成何等程度的困難。

先回答第一個問題。從某種意義上，無論如何估計不受制約的鄉鎮行政權力所造成的惡果都不過份。以下以幾件具體事項說明之。因為農民人均純收入與“三提五統”掛鉤，在當前的農村，農民人均純收入便不是依據農民實際收入來計算，而是依據上面要收多少錢來規定；面對市場的農民當然有權力決定種什么不種什么，但當前農村普遍存在鄉鎮強迫農民種什么，如何種的問題。若農民增收，鄉鎮領導干部就有了“政績”（事實上強迫農民種不種什么的后果大都是農民減收），農民減收了就該自己倒霉，很少有誰為農民減收承擔過責任；強制保險、達標升級、不負責任的建設決策等等，所有這些，若鄉鎮負責人沒有經濟利益上的企圖，也大都是為了搞出政績以備升遷。其后果是，不搞得民窮財盡、民怨沸騰，不受制約的鄉鎮行政權力就不會善罷甘休。[6]

再回答第二個問題。當前鄉鎮行政的主要工作可以歸結為兩項：第一項是貫徹落實黨和國家在農村的各項方針政策，諸如計劃生育、社會治安、民政優撫等方面的事務；第二項是收取諸種稅費提留。當前我國經濟已經基本結束以農助工的階段，鄉鎮向農民收取的稅費提留主要用于鄉鎮行政落實黨和國家在農村諸種方針政策的費用和為農民提供公共服務。但是，當前鄉鎮行政往往只收費不服務，收費本身成為了目的。天下第一難的“計劃生育”普遍被“提留收取”所替代，成為對當前農村工作的莫大諷刺。

據調查，當前從農民那里收取的稅費大多它用。理論上是為農民服務的收費，卻變成了養活大批閑雜人員的人頭經費。這樣就有一個基本的問題：既然不服務，收費干什么？再問：若不收費，當前成為天下第一難的稅費收取是否可以變得容易起來？

稅費收取之所以成為天下第一難，根本原因是農民沒有錢，稅費收取額度遠遠超過了農民實際可以承受的限度。從全國總體情況看，1994至1887年，全國農村向國家提供的農業稅、農業特產稅等稅收從433.2億元上升到696.3億元，農民人均上繳稅金由48.7元上升至76.3元，年均增長16.1%，同期，全國農民向集體交納的提留統籌從365.8億元上升到645.5億元，農民人均上繳集體的提留統籌由41.1元上升至70.1元，年均增長19.5%，。而從1994至1997年，農民人均純收入的增長速度為年均6%。[7]在農民沒有錢的情況下，無論是“村政”還是“村治”都不能解決問題。因此，可能造成鄉鎮行政工作困難的首要因素不是建立何種鄉村關系，而是改革鄉鎮機構，精減鄉鎮人員，減少不服務的諸項收費。換句話說，構成為對未來民主化村級治理主要挑戰和障礙的因素不在鄉村關系而在鄉鎮本身，鄉鎮必須為民主化的村級治創造寬松的環境。好在民主化的村級治理本身不僅可能成為鄉鎮工作的障礙，而且可以成為鄉鎮機構改革的動力。

三、鄉鎮機構改革的空間

有一種流行的觀點認為，當前農民負擔屢減不輕和稅費提留屢收不起的根本原因是費多稅少，由此造成了收費者和繳費者雙方的隨意性，此種觀點認為，只要將農村費改稅，可以《稅法》來規范收稅和繳稅雙方的權利義務關系，從而既解決隨意加重農民負擔的問題，又解決稅費收取困難的問題。

這當然是一種良好的愿望。姑且不論稅費不同的功用，費改稅必須解決以下兩個問題：由誰來收稅？第二、收多少稅？

先討論第一個問題。當前鄉村稅費收取主要采用了兩種方式：第一種方式是由財稅部門收稅，由管理（服務）部門收費。財稅部門和管理部門即鄉鎮的“ 七站八所 ”。過去農民出售公糧，“戶賣村結”，無論是財稅部門還是管理部門，它們都可以在“村結”時直接從農民售賣公糧所得款項中扣出，農民出售公糧得“白條”。近年強調“戶賣戶結”，財稅和管理部門必須到一家一戶農民家中收取稅費。因為農戶分散而龐大，其工作量遠非鄉鎮七站八所所可以承擔，因此，近年此種稅費收取方式已較少采用，而大都轉為第二種方式。具體地，第二種方式是“七站八所”將稅費提留額度計算到村，然后，通過種種途徑“攻關”鄉鎮行政，鄉鎮行政當然也無力承擔稅費收取所需要的工作量，因此，鄉鎮行政借用現行的鄉村關系體制，與村主職干部鑒定稅費收取責任狀，對于按時或提前完成任務的村干部給予經濟上的獎勵，對于無法按時完成任務的村干部給予經濟上的懲罰，嚴重的，由鄉鎮行政以工作不力免去村干部職務。

單就以上兩種稅費提留收取方式而言，一種是由部門直接收取，一種是由鄉村組織代收，在形式上是截然不同的。但是，“戶賣村結”時，部門扣款是以農民出售公糧為前提的，當農民交不起稅費時，他就拒絕出售公糧，因此，“戶賣村結”時對村干部最大的工作壓力便是所謂與“派款”聯系在一起的“催糧”。表面上看“催糧”是村干部在為糧食部門出力，實質上是在為部門收取稅費打基礎。換句話說，無論何種稅費收取方式，面對千家萬戶分散的農民，離開了村干部，稅費收取都不可能。

問題在于：1、通過鄉鎮與村主職干部鑒定責任狀的形式來強制村干部收取稅費的法理依據何在？2、既然將收取稅費的責任轉嫁到了村干部身上，還要那些鄉鎮一級的稅費收取部門干什么？據我們調查，當前鄉鎮一級僅財稅部門，雖然在實際收取稅費方面能起作用甚小，但它們依然是鄉鎮最為富有闊綽的部門，由鄉村干部辛辛苦苦收取上來的稅費，財稅部門至少要花費近四分之一。換句話說，僅僅因為體制原因，農民就要額外多出近1/4的錢來養活不干事的部門。

實行費改稅顯然只能改變費稅的性質，并不能解決由部門收稅的工作量，也就是說不能改變由村干部來收取稅費本身的必然性。這同樣不能解決以上兩個問題。據實征收，有多少收多少，這是稅制的基本原則。但當前由村干部來收稅，事實上是將稅額包到了村，實質上是包稅制。《村組法》規定“鄉統籌的收繳方法”由村民會議討論決定，即是說鄉鎮下達的“五項統籌”費額可以由村民自己討論決定如何分攤，顯然，鄉對村是包稅制，村對農戶則可以是一般稅制。這種辦法的好處是大大減少了鄉鎮的工作量，而村內因為農戶較少，相互之間比較熟悉，采用一般稅制的工作量并不太大。

實行包稅制一舉解決了村干部收稅法理依據和專職收稅部門的出路問題。即，將當前鄉鎮一級龐大而獨立的財稅部門收縮成為鄉鎮的一個會計單位，由此減輕農民的負擔。再討論第二個問題。因為當前收費部門事實上大多沒有服務，而稅費提留總額相對于農民實際收入太高，因此，農民無論稅費，統統不愿交納。將稅費統收實在是不太合理的做法，原因是農民交費是為了獲得較“自我服務”更多的公共服務，但當前鄉鎮一級服務部門遺留下來的“官氣”太重，一方面服務能力和服務水平太差，農民有無這些服務無所謂，認為交費賣服務不劃算；另一方面，要養活相對于劣質服務過于龐大的部門人員，部門就必須千方百計向農民收費。因為當前部門“官氣”本身的問題，鄉鎮政府或上級部門不可能置部門死活于不顧，大多千方百計從政策上給部門以優惠，對只收費不服務也大多睜一只眼閉一只眼，農民向部門交費事實上成了如稅一樣必不可少的負擔。[8]

因此，若不解決當前部門只收費不服務的問題，費改稅就只能強化而不是削解部門的“官氣”，增加而不是減少農民的負擔。如此一來，具有諷刺意味的將是農民不僅負擔減輕不了，而且劣質的服務可能都不再有了。

問題的關鍵是將現有的費推向市場，即是將公共服務推向市場。也就是說，應該將部門的“官氣”削掉，讓它們憑借服務來獲得生存，農民為了獲得較自我服務更多的公共服務，而自愿交費。費不應該是鄉村強迫農民交納，而應該是農民主動購買服務的支出。這就涉及到部門本身的改革。

一旦費從鄉村干部工作中或包稅額度中清除，農民人均負擔的稅額就會大大減輕，收稅和收費也就可以大大地容易起來。

如上所述，民主化的村級治理因其對鄉鎮行政不合理收費的抵制，構成了鄉鎮機構改革的強大壓力和內在動力。其改革的方向大致有兩個方面：第一、將功能重復的部分合而為一，具體若財稅部門不收稅，就應將其收縮為一個會計單位，而由收稅效率更高的鄉鎮行政負責收稅；第二、將絕大部分服務部門推向市場，不要與上級所設機構搞一一對應，不能在市場上生存下來的就堅決撤掉；第三、對于少數管理性的服務部門，應依職數定人員，多余閑雜人員全部遣散；[9]第四、某些地方在鄉村之間所設管理區，可以撤掉，其人員除一部分抽回鄉鎮外，可以安排部分素質較高者到村級擔任支部書記職務。

改革后的鄉鎮機構做什么？其主要工作是貫徹落實黨和國家在農村的各項方針政策，計劃經濟時期形成的諸項職能，因人設事的部門和事務，因個人目的而慣于借用的傳統工作方式和工作方法，在新型鄉村關系背景下，既成為改革的對象，也成為進一步改革的前提。

四、民主化進程中的鄉村關系

村級治理的民主化是一個漸進的目標模式，在此進程中，農民政治認知與參與，村干部的自我定位，鄉鎮行政工作方式方法等等，都是有一個轉變和適應的過程。換句話說，當前鄉村關系本身依然充滿著不確定因素，如何描述鄉村關系的轉換過程，還有很多工作要做。但是，從總的趨向來看，當前村級治理民主化的趨向已經為我們勾勒出了一幅充滿立體感的未來鄉村關系圖景。

第一、村級治理的民主化首先構成了對當前鄉鎮行政強有力的挑戰。當鄉鎮行政不再能夠控制村干部的人事任免權時，村干部終究會認識到自己應該對誰負責。有人調查發現，無論是由鄉鎮行政指定還是由村民群眾選舉，“選來選去還是那些人”。他們認為，既然群眾選舉的人正是鄉鎮希望當選的人，這就不會對鄉鎮工作和傳統鄉村關系造成什么影響。這種觀點是錯誤的，因為這種觀點忽視了選舉本身具有的巨大力量。既然村干部是由群眾選舉的，在此過程中鄉鎮行政并無插手選舉的機會，過去由鄉鎮任命且對鄉鎮負責的村干部何以會再對鄉鎮負責？

不對鄉鎮負責的村干部并非事事都要與鄉鎮搞對抗。但當鄉鎮行政的強制命令與村民群眾的真實意愿發生沖突時，村干部會否如過去一樣服務于鄉鎮的目的？構成與村民群眾意愿強烈沖突的鄉鎮指令大都是與中央政策精神相違背的東西，諸如屢減不輕的農民負擔，屢禁不止的達標升級等等方面，將首先成為村的抵制對象。而構成當前鄉鎮行政強制村一級的諸種事項大致又可以分為兩個方面，第一方面為鄉鎮主要負責人為了個人目的而搞的所謂“政績”工程以及所有為農民強烈反感的吃喝貪占。此些方面在面對村一級強有力抵制后，鄉鎮有能力自我消解，自我改造。也就是說村對鄉鎮的抵制可以在鄉鎮中逐步清除鄉鎮所可以控制的不良方面的行為；第二方面為來自上級部門的強制性任務諸如攤派、達標升級等等。此些方面無論鄉鎮行政本身如何想辦法，在遇到村一級強有力的抵制后，鄉鎮便處于所謂“下頂上壓”的困境之中，傳統鄉村關系下村級組織所遇到的困境由此上移至鄉鎮之中。

處于困境中的鄉鎮行政無論如何都無法通過轉變工作方法和轉換工作作風將自己從困境中解脫出來。但是，所有處于同樣困境中的鄉鎮行政可以構成對上級（縣一級）強大的壓力，來自縣級強制性指令中的由縣級本身可以解決的部分，縣級就必須面對并且想辦法解決之。而更深層的來自更上級的不合理指令，即可如此類推解決之。[10]這樣，源自村級治理民主化所構成的對鄉鎮行政強大的壓力便會逐級上傳，當此種壓力足夠大的時候，過去自上而下層層加碼的不合理指令便自下而上層層被剝離和清除掉。過去成為對付中央政策的層層加碼的“對策”當然也就越來越難有生存的余地。

總括以上所述，村級治理的民主化展示出了一幅自下而上良性改革和有序發展的內動力畫卷。

第二、村級治理的民主化可以鍛煉農民自我管理的能力，提高農民政治參與的積極性。當農民真心意識并體會到村是一級獨立的自治實體以后，村集體發展的好壞與農民個體利益之間的緊密關系便不言而喻了。在過去的農村調查中，我們發現了一種普遍存在而又不可思議的現象，即無論村集體負債或者存有積蓄，村民都不以為與他們自己有多少關系。正因此，村民雖然對村干部高息借款向上級交提留或有的村民故意拖欠集體提留等存有意見，但只要不讓他多交積累，他們便無所謂了。村民對村集體的冷漠與村作為村自治實體應有的與村民之間的利益相關性之間的巨大差距實讓外人難以理解。

但是，只要仔細考察一下當前鄉村關系特別是村級組織與村民之間的關系，就很容易理解村民為什么對村集體的冷漠了。一方面，鄉村干部雖然理論上承認村集體財產是村民共有的，但事實上村干部發多少報酬，村集體搞何種公共建設，除非要向農民攤派，均很少找村民商量。傳統鄉村關系不僅使得任命誰當村干部的主動權掌握在鄉鎮手中，而且村集體資金如何使用，鄉鎮也有極大的發言權。相反，作為村集體財產主體的村民不僅無權支配集體資金如何使用，而且根本就沒有機會了解集體資金是如何使用的。甚至村民要清理村集體的財務帳目都困難重重。[11]民主化的村級治理在改變傳統鄉村關系的同時，使得村干部與村民群眾之間，村集體與農戶之間的互動及利益關系凸現出來。一方面，村民可以有效監督村集體資金的使用，村集體的贏利可以為村民帶來看得見的好處；一方面，隨著村民對村集體經濟控制能力與信心的強化，他們必然逐步體驗到自己利益與集體經濟狀況的密切關聯，逐步承擔起集體經濟或發展或萎縮的責任。[12]如此一來，村民就不僅會關心自己應負擔多少稅費，而且會關心村集體積累的增減。一旦村民普遍將自己的利益與村集體的利益聯系起來，則在由村承擔應繳提留稅費時，少數故意拖欠提留的農戶就會受到來自其它農戶強大的壓力，這時，既不是由來自國家的力量，也不是由來自村干部的工作，而是由來自村民之間相互熟識與聯系而產生的壓力，將傳統鄉村關系背景下單純依靠鄉村組織甚至專政工具來完成的提留收取工作搞好。[13]

民主化村級治理的關鍵正是通過在相互熟識的村民之間形成共同的利益關聯，而達成村民之間的相互監督與約束。不僅提留稅費可以通過轉換成與村民密切關聯的村級集體積累而形成內在提取機制，而且其它許多原本需要鄉鎮強制完成的工作也可以通過轉換成與村民利益關系密切的自治事務而形成內在作用機制。也許，正是民主化村級治理所可以形成的村內治理機制，可以為未來鄉村關系打下頗為牢靠的基礎。

[1]吳毅：《制度引入與精英主導》，《華中師范大學學報》1999年第2期。

[2]賀雪峰：《村級組織制度安排：理想與現實的差距及其原因》，《社會科學研究》1998年第4期。

[3]中共湖北省委組織部等：《村級管理方式研究》，《中國農村經濟》1997年第8期；沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰略與管理》1999年第1期。

[4][4]賀雪峰：《村級組織制度的評估》，《中國國情國力》1999年第4期。

[5]賀雪峰：《村民參與與社區資源動員能力》，《社會科學》1998年第9期。

[6]參見《南方周末》1999年10月29日，第一版、二版，七版。

[7]參見趙新社：《農村稅費制度為何要改》，《中國經濟時報》1998年12月3日。

[8]李武武：《農民不合理負擔的30種表現》，《調研世界》1999年第10期。

[9]王安仁等：《鄉鎮機構改革勢在必行》，《調研世界》1999年第10期。

[10]徐勇：《民主化進程中的路徑選擇》，《荊門職業技術學院學報》1998年第4期。

[11]高曉暉：《一場深刻的變革，從最小的村“官”開始》，《今日名流》1999年第10期。

[12]農村基層制度創新與稅費改革問題研究課題組：《農村稅費體制改革的研究》，《中國農村觀察》1999年第6期。