內(nèi)容提要：隨著《村民委員會組織法》的正式頒布實施，村級治理的民主化大勢所趨，以鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，村級治理的民主化必將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式、轉(zhuǎn)換工作作風(fēng)構(gòu)成強大的內(nèi)在動力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革產(chǎn)生巨大的外在壓力；另一方面，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政完全有能力適應(yīng)以村級治理民主化為基礎(chǔ)的新型鄉(xiāng)村關(guān)系。

關(guān)鍵詞：村級治理 鄉(xiāng)村關(guān)系 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革 費改稅

我國的基層政權(quán)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村則是農(nóng)民群眾實行民主自治的社區(qū)單元。從某種意義上講，鄉(xiāng)村關(guān)系既反映了國家行政與村民群眾之間的聯(lián)系，又體現(xiàn)了國家與社會之間相對獨立的邊界。建立何種鄉(xiāng)村關(guān)系及鄉(xiāng)村關(guān)系狀況如何，實在是關(guān)系到我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)好壞的一項關(guān)鍵因素。當(dāng)前，《村民委員會組織法》正式頒布實施后，村級治理的民主化方向不可逆轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系面臨嚴峻挑戰(zhàn)。此種背景下，筆者試圖結(jié)合農(nóng)村調(diào)查的切身體會，來略談一下民主化進程中的鄉(xiāng)村關(guān)系。

一、村級治理的民主化

中共十五屆三中全會在總結(jié)農(nóng)村改革二十年的基本經(jīng)驗時指出：“調(diào)動農(nóng)民的積極性，核心是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利”；在展望未來建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村的目標時要求：“在政治上，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強農(nóng)村社會主義民主政治建設(shè)，進一步擴大基層民主，保證農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利”。正是借十五屆三中全會的東風(fēng)，全國人大在屢次爭議后，終于在1999年11月正式通過了已試行十年的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》），農(nóng)村基層民主的強制性和規(guī)范化建設(shè)納入軌道。

依照《村組法》的規(guī)定，我國在村一級實行村民自治，村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由村民選舉，對村民負責(zé)。正式頒布實施的《村組法》的最大特點是強調(diào)村委會主任、副主任和委員均由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員。在新《村組法》頒布不久，甘肅、山東、廣東、湖北等省人大常委會即迅速根據(jù)《村組法》的有關(guān)要求制定并通過了地方性選舉辦法，這些具體選舉辦法的特點是對選舉各環(huán)節(jié)作了細致規(guī)定，體現(xiàn)了吉林梨樹縣“海選”將候選人提名、確定和正式選舉的權(quán)利全方位交給農(nóng)民的基本精神。這些具體規(guī)定使得任何組織或者個人試圖干預(yù)選舉結(jié)果，農(nóng)民都可以對照法律條條指出其行為違反了《村組法》和《選舉辦法》的某一款項。這樣一來，《村組法》試行時因為程序制度不足所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預(yù)村委會選舉的后果難以再存，農(nóng)村民主化的方向必將大勢所趨。此一點從新《村組法》頒布實施后各地民主選舉的實踐中可以清晰地體現(xiàn)出來。[1]我們在農(nóng)村調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，許多對中央政策很敏感的農(nóng)民也已經(jīng)從中央電視臺的焦點訪談、新聞?wù){(diào)查、新聞聯(lián)播以及報刊雜志上大體了解了“海選”的精神，對真正的民主選舉充滿期待。許多鄉(xiāng)村干部雖然對“海選”充滿憂慮，但大都認為大勢不可抗，村級民主化不可違。

從某種意義上說，當(dāng)前村級治理的民主化僅僅是展示了良好的開端。站在地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的立場上，村級治理的民主化可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村一級無“腿”的問題，它們不可能有太多民主化的熱情。但是，在國家強制推進村級民主，學(xué)術(shù)界與輿論界普遍歡迎，農(nóng)民又有越來越強的自我保護意識和政治參與積極性的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市一級很難再抵擋得住民主化的隆隆腳步，村級治理必將很快迎來一個民主化的未來。 村級治理的民主化并不只表現(xiàn)為民主選舉，而且表現(xiàn)為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。民主決策即所有與村民利益相關(guān)的重大事項均應(yīng)由村民會議或村民代表會議討論決定，村民不同意的事項，村干部即不能辦。民主管理即讓村民群眾參與具體的村務(wù)管理，如由村民代表參加治安、調(diào)解、公共衛(wèi)生等項事務(wù)的具體管理等。民主監(jiān)督即由村民群眾通過諸如村民代表會議、村民理財小組等等形式監(jiān)督約束村干部，糾正他們的不良行為和違背村民群眾意愿的錯誤做法等等。所有這些方面綜合起來，在村級治理中就形成了一個立體的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，使得所有違背村民意愿的行為都很難發(fā)生。不僅過去嚴重敗壞了黨的聲譽和影響了干群關(guān)系的村干部吃喝貪占沒有了存在的空間，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政憑借對村級組織的控制而向農(nóng)民增加的種種不合理負擔(dān)也很難再提取上來。 總括以上敘述，即依照《村組法》所描畫的村級治理藍圖，村一級實行村民自治而成為一個相對獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政乃至國家的社會實體，在此一實體內(nèi)部，因為有詳盡的制度手段和操作程式規(guī)定，村民可以有效建立與村干部之間的互動關(guān)系，村干部任何違背村民群眾意愿的行為都會由于受到來自村民多渠道的約束而很難發(fā)生，村民群眾可以成功地將自己的意愿借村干部的行為表達出來。

二、傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系及其面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國整個鄉(xiāng)村關(guān)系依然是建立在傳統(tǒng)人民公社體制基礎(chǔ)上的。1988年頒布試行的《村組法》因為過于“粗略和原則化，導(dǎo)致村級組織制度供給不足和制度空隙過大，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政可以利用這種制度空隙來制造村級組織實際制度安排對成文制度意愿的偏離。”[2]換句話說，除個別例外，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系從根本上講，依然是人民公社時期形成的上下級關(guān)系，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、村民群眾或村干部自身，都明顯缺乏自治意識，人民公社遺留下的歷史記憶成為主導(dǎo)鄉(xiāng)村關(guān)系的主要資源。

籠罩在人民公社陰影下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系具有其存在的合理性。具體地說，第一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政為推行政務(wù)，亟需在村一級有一強有力的支點，而此一支點的最佳選擇即是村干部。無論是計劃生育、殯葬改革、還是環(huán)境保護、維護治安，不憑借村干部的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實施效果將大大折扣，甚至根本實施不了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實施。第二、承包經(jīng)營使得分散經(jīng)營的農(nóng)戶成千上萬。無論是向下傳遞黨的方針政策，還是往上收提留稅費，離開了熟悉千家萬戶情況的村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政縱有再大的愿望和熱情，也無力一一面對農(nóng)戶。

正因為村級組織對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的如此重要性，使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系即鄉(xiāng)村之間的上下級關(guān)系具有了合理性，這也正是當(dāng)前有人重提“村政”的主要理由[3]。不僅如此，因為《村組法》規(guī)定鄉(xiāng)村關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)村實際上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系“名不正而不順”，這就使得當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系既無法獲得“村政”背景下的好處，又無法獲得“自治”名下的好處。[4]

當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系要么實行“村政”，要么真正“自治”。村政的好處是可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在村一級的支點問題，這一點對于處于轉(zhuǎn)型時期的中國農(nóng)村非常重要。但是，“村政”也存在著難以克服的問題：第一、如何監(jiān)督鄉(xiāng)村組織的不良行為？因為“村政”對上負責(zé)，村干部必然很容易即可用欺上的手段來獲得上級信任，更何況現(xiàn)在正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的過渡時期，村干部可以通過經(jīng)濟手段來“買通”上級，而將經(jīng)濟負擔(dān)向村民群眾轉(zhuǎn)嫁，嚴重的時候，鄉(xiāng)村干部可能會借轉(zhuǎn)型時期的無規(guī)則來恣意妄為，漁肉百姓；第二、“村政”不能解決社區(qū)資源動員的問題，即對上級負責(zé)的村級組織如何可以得到村民的信任？舉辦村里的公共工程時，群眾如何敢于放心地將集資款項交給不對自己負責(zé)的村干部？第三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政很容易利用“村政”這個下級來為他們私人謀取好處，諸如當(dāng)前農(nóng)民負擔(dān)屢減不輕，強制性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整屢屢發(fā)生，又屢屢失敗，大而無當(dāng)?shù)恼児こ虒覍疑像R又大多損失慘重，其主要原因是他們可以通過“村政”這個下級來實施他們或輕率或有不良目的的決策。

正因為“村政”無法解決以上問題，我國當(dāng)前選擇了民主化的村級治理路徑。具體而強有力的法律制度和農(nóng)民強烈的自我保護意識與參與積極性，使得村級治理的民主化方向已經(jīng)很難逆轉(zhuǎn)。

村級治理的民主化至少有以下幾點好處：第一、可以有效監(jiān)督約束村干部的不良行為；第二、可以提高社區(qū)資源動員能力[5]；第三、可以抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的瞎指揮。

顯然，無論“村政”或“民主化的村級治理”，都較現(xiàn)存的籠罩在人民公社陰影下的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系具有優(yōu)勢。而就“村政” 和“民主化的村級治理”兩種方式比較而言，兩者都既有優(yōu)勢，又有不足之處。我們以為“民主化的村級治理”較“村政”更為合理，其中的關(guān)鍵之處在于：民主化的村級治理可以產(chǎn)生一種強有力的力量來抵制轉(zhuǎn)型時期權(quán)力本身不斷膨脹過程中滋生的種種問題。在轉(zhuǎn)型時期，因為意識形態(tài)約束能力和制度本身的剛性均成問題，源自行政權(quán)力的種種不良因素都可能膨脹擴大，無論是借國家政權(quán)本身的力量還是借道德約束本身的力量，都很難約束這些不良因素的膨脹，唯一的辦法是對權(quán)力本身進行限制和制約，從而使那些源自權(quán)力的不良因素?zé)o以生存。以當(dāng)前農(nóng)村現(xiàn)存的種種問題來說，無論中央想出多少辦法來要求減輕農(nóng)民負擔(dān)、轉(zhuǎn)換工作方式和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級（不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）總可以“上有政策，下有對策”，往往是老問題還未解決，新對策又已產(chǎn)生，中央和農(nóng)民對地方上的“對策”防不勝防。那么，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以想出對付中央政策的對策，拒不改變工作方式和工作作風(fēng)？很簡單，對于分散的農(nóng)民來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以指揮村來實施高壓，可以以種種借口來實現(xiàn)它的別有用心的目的。這就是說，正是“村政”最具價值的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系可能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的無所約束提供手段，而民主化的村級治理則通過釜底抽薪，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不轉(zhuǎn)換工作方式和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，就根本不可能維持下去，所有成為對策的借口都不能不轉(zhuǎn)換成執(zhí)行政策的壓力和動力了。 我們在長期的農(nóng)村調(diào)查中深深地感到，轉(zhuǎn)型時期試圖以道德修養(yǎng)和成文制度約束權(quán)力，實為緣木求魚。唯有以權(quán)力制約權(quán)力，單方面成為對付中央政策的“對策”才不致于肆無忌禪地四處橫行。正因此，我們以為“村治”較“村政”為好。 這里，要實行“村治”還必須解決兩個認識問題，第一個問題是：不受制約的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力可能造成何等嚴重的惡果。第二個問題是：民主化的村級治理會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作造成何等程度的困難。

先回答第一個問題。從某種意義上，無論如何估計不受制約的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力所造成的惡果都不過份。以下以幾件具體事項說明之。因為農(nóng)民人均純收入與“三提五統(tǒng)”掛鉤，在當(dāng)前的農(nóng)村，農(nóng)民人均純收入便不是依據(jù)農(nóng)民實際收入來計算，而是依據(jù)上面要收多少錢來規(guī)定；面對市場的農(nóng)民當(dāng)然有權(quán)力決定種什么不種什么，但當(dāng)前農(nóng)村普遍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)強迫農(nóng)民種什么，如何種的問題。若農(nóng)民增收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部就有了“政績”（事實上強迫農(nóng)民種不種什么的后果大都是農(nóng)民減收），農(nóng)民減收了就該自己倒霉，很少有誰為農(nóng)民減收承擔(dān)過責(zé)任；強制保險、達標升級、不負責(zé)任的建設(shè)決策等等，所有這些，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人沒有經(jīng)濟利益上的企圖，也大都是為了搞出政績以備升遷。其后果是，不搞得民窮財盡、民怨沸騰，不受制約的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力就不會善罷甘休。[6]

再回答第二個問題。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的主要工作可以歸結(jié)為兩項：第一項是貫徹落實黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策，諸如計劃生育、社會治安、民政優(yōu)撫等方面的事務(wù)；第二項是收取諸種稅費提留。當(dāng)前我國經(jīng)濟已經(jīng)基本結(jié)束以農(nóng)助工的階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民收取的稅費提留主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政落實黨和國家在農(nóng)村諸種方針政策的費用和為農(nóng)民提供公共服務(wù)。但是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政往往只收費不服務(wù)，收費本身成為了目的。天下第一難的“計劃生育”普遍被“提留收取”所替代，成為對當(dāng)前農(nóng)村工作的莫大諷刺。

據(jù)調(diào)查，當(dāng)前從農(nóng)民那里收取的稅費大多它用。理論上是為農(nóng)民服務(wù)的收費，卻變成了養(yǎng)活大批閑雜人員的人頭經(jīng)費。這樣就有一個基本的問題：既然不服務(wù)，收費干什么？再問：若不收費，當(dāng)前成為天下第一難的稅費收取是否可以變得容易起來？

稅費收取之所以成為天下第一難，根本原因是農(nóng)民沒有錢，稅費收取額度遠遠超過了農(nóng)民實際可以承受的限度。從全國總體情況看，1994至1887年，全國農(nóng)村向國家提供的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等稅收從433.2億元上升到696.3億元，農(nóng)民人均上繳稅金由48.7元上升至76.3元，年均增長16.1%，同期，全國農(nóng)民向集體交納的提留統(tǒng)籌從365.8億元上升到645.5億元，農(nóng)民人均上繳集體的提留統(tǒng)籌由41.1元上升至70.1元，年均增長19.5%，。而從1994至1997年，農(nóng)民人均純收入的增長速度為年均6%。[7]在農(nóng)民沒有錢的情況下，無論是“村政”還是“村治”都不能解決問題。因此，可能造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作困難的首要因素不是建立何種鄉(xiāng)村關(guān)系，而是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，減少不服務(wù)的諸項收費。換句話說，構(gòu)成為對未來民主化村級治理主要挑戰(zhàn)和障礙的因素不在鄉(xiāng)村關(guān)系而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須為民主化的村級治創(chuàng)造寬松的環(huán)境。好在民主化的村級治理本身不僅可能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的障礙，而且可以成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的動力。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的空間

有一種流行的觀點認為 ，當(dāng)前農(nóng)民負擔(dān)屢減不輕和稅費提留屢收不起的根本原因是費多稅少，由此造成了收費者和繳費者雙方的隨意性，此種觀點認為，只要將農(nóng)村費改稅，可以《稅法》來規(guī)范收稅和繳稅雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而既解決隨意加重農(nóng)民負擔(dān)的問題，又解決稅費收取困難的問題。

這當(dāng)然是一種良好的愿望。姑且不論稅費不同的功用，費改稅必須解決以下兩個問題：由誰來收稅？第二、收多少稅？

先討論第一個問題。當(dāng)前鄉(xiāng)村稅費收取主要采用了兩種方式：第一種方式是由財稅部門收稅，由管理（服務(wù)）部門收費。財稅部門和管理部門即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“ 七站八所 ”。過去農(nóng)民出售公糧，“戶賣村結(jié)”，無論是財稅部門還是管理部門，它們都可以在“村結(jié)”時直接從農(nóng)民售賣公糧所得款項中扣出，農(nóng)民出售公糧得“白條”。近年強調(diào)“戶賣戶結(jié)”，財稅和管理部門必須到一家一戶農(nóng)民家中收取稅費。因為農(nóng)戶分散而龐大，其工作量遠非鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所所可以承擔(dān)，因此，近年此種稅費收取方式已較少采用，而大都轉(zhuǎn)為第二種方式。具體地，第二種方式是“七站八所”將稅費提留額度計算到村，然后，通過種種途徑“攻關(guān)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政當(dāng)然也無力承擔(dān)稅費收取所需要的工作量，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政借用現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系體制，與村主職干部鑒定稅費收取責(zé)任狀，對于按時或提前完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟上的獎勵，對于無法按時完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟上的懲罰，嚴重的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以工作不力免去村干部職務(wù)。

單就以上兩種稅費提留收取方式而言，一種是由部門直接收取，一種是由鄉(xiāng)村組織代收，在形式上是截然不同的。但是，“戶賣村結(jié)”時，部門扣款是以農(nóng)民出售公糧為前提的，當(dāng)農(nóng)民交不起稅費時，他就拒絕出售公糧，因此，“戶賣村結(jié)”時對村干部最大的工作壓力便是所謂與“派款”聯(lián)系在一起的“催糧”。表面上看“催糧”是村干部在為糧食部門出力，實質(zhì)上是在為部門收取稅費打基礎(chǔ)。換句話說，無論何種稅費收取方式，面對千家萬戶分散的農(nóng)民，離開了村干部，稅費收取都不可能。

問題在于：1、通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村主職干部鑒定責(zé)任狀的形式來強制村干部收取稅費的法理依據(jù)何在？2、既然將收取稅費的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了村干部身上，還要那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的稅費收取部門干什么？據(jù)我們調(diào)查，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅財稅部門，雖然在實際收取稅費方面能起作用甚小，但它們依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為富有闊綽的部門，由鄉(xiāng)村干部辛辛苦苦收取上來的稅費，財稅部門至少要花費近四分之一。換句話說，僅僅因為體制原因，農(nóng)民就要額外多出近1/4的錢來養(yǎng)活不干事的部門。

實行費改稅顯然只能改變費稅的性質(zhì)，并不能解決由部門收稅的工作量，也就是說不能改變由村干部來收取稅費本身的必然性。這同樣不能解決以上兩個問題。 據(jù)實征收，有多少收多少，這是稅制的基本原則。但當(dāng)前由村干部來收稅，事實上是將稅額包到了村，實質(zhì)上是包稅制。《村組法》規(guī)定“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法”由村民會議討論決定，即是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的“五項統(tǒng)籌”費額可以由村民自己討論決定如何分攤，顯然，鄉(xiāng)對村是包稅制，村對農(nóng)戶則可以是一般稅制。這種辦法的好處是大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作量，而村內(nèi)因為農(nóng)戶較少，相互之間比較熟悉，采用一般稅制的工作量并不太大。

實行包稅制一舉解決了村干部收稅法理依據(jù)和專職收稅部門的出路問題。即，將當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級龐大而獨立的財稅部門收縮成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個會計單位，由此減輕農(nóng)民的負擔(dān)。 再討論第二個問題。因為當(dāng)前收費部門事實上大多沒有服務(wù)，而稅費提留總額相對于農(nóng)民實際收入太高，因此，農(nóng)民無論稅費，統(tǒng)統(tǒng)不愿交納。將稅費統(tǒng)收實在是不太合理的做法，原因是農(nóng)民交費是為了獲得較“自我服務(wù)”更多的公共服務(wù)，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務(wù)部門遺留下來的“官氣”太重，一方面服務(wù)能力和服務(wù)水平太差，農(nóng)民有無這些服務(wù)無所謂，認為交費賣服務(wù)不劃算；另一方面，要養(yǎng)活相對于劣質(zhì)服務(wù)過于龐大的部門人員，部門就必須千方百計向農(nóng)民收費。因為當(dāng)前部門“官氣”本身的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級部門不可能置部門死活于不顧，大多千方百計從政策上給部門以優(yōu)惠，對只收費不服務(wù)也大多睜一只眼閉一只眼，農(nóng)民向部門交費事實上成了如稅一樣必不可少的負擔(dān)。[8]

因此，若不解決當(dāng)前部門只收費不服務(wù)的問題，費改稅就只能強化而不是削解部門的“官氣”，增加而不是減少農(nóng)民的負擔(dān)。如此一來，具有諷刺意味的將是農(nóng)民不僅負擔(dān)減輕不了，而且劣質(zhì)的服務(wù)可能都不再有了。

問題的關(guān)鍵是將現(xiàn)有的費推向市場，即是將公共服務(wù)推向市場。也就是說，應(yīng)該將部門的“官氣”削掉，讓它們憑借服務(wù)來獲得生存，農(nóng)民為了獲得較自我服務(wù)更多的公共服務(wù)，而自愿交費。費不應(yīng)該是鄉(xiāng)村強迫農(nóng)民交納，而應(yīng)該是農(nóng)民主動購買服務(wù)的支出。這就涉及到部門本身的改革。

一旦費從鄉(xiāng)村干部工作中或包稅額度中清除，農(nóng)民人均負擔(dān)的稅額就會大大減輕，收稅和收費也就可以大大地容易起來。

如上所述，民主化的村級治理因其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理收費的抵制，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的強大壓力和內(nèi)在動力。其改革的方向大致有兩個方面：第一、將功能重復(fù)的部分合而為一，具體若財稅部門不收稅，就應(yīng)將其收縮為一個會計單位，而由收稅效率更高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負責(zé)收稅；第二、將絕大部分服務(wù)部門推向市場，不要與上級所設(shè)機構(gòu)搞一一對應(yīng)，不能在市場上生存下來的就堅決撤掉；第三、對于少數(shù)管理性的服務(wù)部門，應(yīng)依職數(shù)定人員，多余閑雜人員全部遣散；[9]第四、某些地方在鄉(xiāng)村之間所設(shè)管理區(qū)，可以撤掉，其人員除一部分抽回鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，可以安排部分素質(zhì)較高者到村級擔(dān)任支部書記職務(wù)。

改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)做什么？其主要工作是貫徹落實黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策，計劃經(jīng)濟時期形成的諸項職能，因人設(shè)事的部門和事務(wù)，因個人目的而慣于借用的傳統(tǒng)工作方式和工作方法，在新型鄉(xiāng)村關(guān)系背景下，既成為改革的對象，也成為進一步改革的前提。

四、民主化進程中的鄉(xiāng)村關(guān)系

村級治理的民主化是一個漸進的目標模式，在此進程中，農(nóng)民政治認知與參與，村干部的自我定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作方式方法等等，都是有一個轉(zhuǎn)變和適應(yīng)的過程。換句話說，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系本身依然充滿著不確定因素，如何描述鄉(xiāng)村關(guān)系的轉(zhuǎn)換過程，還有很多工作要做。但是，從總的趨向來看，當(dāng)前村級治理民主化的趨向已經(jīng)為我們勾勒出了一幅充滿立體感的未來鄉(xiāng)村關(guān)系圖景。

第一、村級治理的民主化首先構(gòu)成了對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政強有力的挑戰(zhàn)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不再能夠控制村干部的人事任免權(quán)時，村干部終究會認識到自己應(yīng)該對誰負責(zé)。有人調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指定還是由村民群眾選舉，“選來選去還是那些人”。他們認為，既然群眾選舉的人正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望當(dāng)選的人，這就不會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系造成什么影響。這種觀點是錯誤的，因為這種觀點忽視了選舉本身具有的巨大力量。既然村干部是由群眾選舉的，在此過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政并無插手選舉的機會，過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)的村干部何以會再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)？

不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)的村干部并非事事都要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞對抗。但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的強制命令與村民群眾的真實意愿發(fā)生沖突時，村干部會否如過去一樣服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目的？構(gòu)成與村民群眾意愿強烈沖突的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指令大都是與中央政策精神相違背的東西，諸如屢減不輕的農(nóng)民負擔(dān)，屢禁不止的達標升級等等方面，將首先成為村的抵制對象。而構(gòu)成當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政強制村一級的諸種事項大致又可以分為兩個方面，第一方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責(zé)人為了個人目的而搞的所謂“政績”工程以及所有為農(nóng)民強烈反感的吃喝貪占。此些方面在面對村一級強有力抵制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有能力自我消解，自我改造。也就是說村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抵制可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中逐步清除鄉(xiāng)鎮(zhèn)所可以控制的不良方面的行為；第二方面為來自上級部門的強制性任務(wù)諸如攤派、達標升級等等。此些方面無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政本身如何想辦法，在遇到村一級強有力的抵制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便處于所謂“下頂上壓”的困境之中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系下村級組織所遇到的困境由此上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中。

處于困境中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政無論如何都無法通過轉(zhuǎn)變工作方法和轉(zhuǎn)換工作作風(fēng)將自己從困境中解脫出來。但是，所有處于同樣困境中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政可以構(gòu)成對上級（縣一級）強大的壓力，來自縣級強制性指令中的由縣級本身可以解決的部分，縣級就必須面對并且想辦法解決之。而更深層的來自更上級的不合理指令，即可如此類推解決之。[10]這樣，源自村級治理民主化所構(gòu)成的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政強大的壓力便會逐級上傳，當(dāng)此種壓力足夠大的時候，過去自上而下層層加碼的不合理指令便自下而上層層被剝離和清除掉。過去成為對付中央政策的層層加碼的“對策”當(dāng)然也就越來越難有生存的余地。

總括以上所述，村級治理的民主化展示出了一幅自下而上良性改革和有序發(fā)展的內(nèi)動力畫卷。

第二、村級治理的民主化可以鍛煉農(nóng)民自我管理的能力，提高農(nóng)民政治參與的積極性。當(dāng)農(nóng)民真心意識并體會到村是一級獨立的自治實體以后，村集體發(fā)展的好壞與農(nóng)民個體利益之間的緊密關(guān)系便不言而喻了。在過去的農(nóng)村調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)了一種普遍存在而又不可思議的現(xiàn)象，即無論村集體負債或者存有積蓄，村民都不以為與他們自己有多少關(guān)系。正因此，村民雖然對村干部高息借款向上級交提留或有的村民故意拖欠集體提留等存有意見，但只要不讓他多交積累，他們便無所謂了。村民對村集體的冷漠與村作為村自治實體應(yīng)有的與村民之間的利益相關(guān)性之間的巨大差距實讓外人難以理解。

但是，只要仔細考察一下當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系特別是村級組織與村民之間的關(guān)系，就很容易理解村民為什么對村集體的冷漠了。一方面，鄉(xiāng)村干部雖然理論上承認村集體財產(chǎn)是村民共有的，但事實上村干部發(fā)多少報酬，村集體搞何種公共建設(shè)，除非要向農(nóng)民攤派，均很少找村民商量。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系不僅使得任命誰當(dāng)村干部的主動權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中，而且村集體資金如何使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有極大的發(fā)言權(quán)。相反，作為村集體財產(chǎn)主體的村民不僅無權(quán)支配集體資金如何使用，而且根本就沒有機會了解集體資金是如何使用的。甚至村民要清理村集體的財務(wù)帳目都困難重重。[11]民主化的村級治理在改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系的同時，使得村干部與村民群眾之間，村集體與農(nóng)戶之間的互動及利益關(guān)系凸現(xiàn)出來。一方面，村民可以有效監(jiān)督村集體資金的使用，村集體的贏利可以為村民帶來看得見的好處；一方面，隨著村民對村集體經(jīng)濟控制能力與信心的強化，他們必然逐步體驗到自己利益與集體經(jīng)濟狀況的密切關(guān)聯(lián)，逐步承擔(dān)起集體經(jīng)濟或發(fā)展或萎縮的責(zé)任。[12]如此一來，村民就不僅會關(guān)心自己應(yīng)負擔(dān)多少稅費，而且會關(guān)心村集體積累的增減。一旦村民普遍將自己的利益與村集體的利益聯(lián)系起來，則在由村承擔(dān)應(yīng)繳提留稅費時，少數(shù)故意拖欠提留的農(nóng)戶就會受到來自其它農(nóng)戶強大的壓力，這時，既不是由來自國家的力量，也不是由來自村干部的工作，而是由來自村民之間相互熟識與聯(lián)系而產(chǎn)生的壓力，將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系背景下單純依靠鄉(xiāng)村組織甚至專政工具來完成的提留收取工作搞好。[13]

民主化村級治理的關(guān)鍵正是通過在相互熟識的村民之間形成共同的利益關(guān)聯(lián)，而達成村民之間的相互監(jiān)督與約束。不僅提留稅費可以通過轉(zhuǎn)換成與村民密切關(guān)聯(lián)的村級集體積累而形成內(nèi)在提取機制，而且其它許多原本需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)強制完成的工作也可以通過轉(zhuǎn)換成與村民利益關(guān)系密切的自治事務(wù)而形成內(nèi)在作用機制。也許，正是民主化村級治理所可以形成的村內(nèi)治理機制，可以為未來鄉(xiāng)村關(guān)系打下頗為牢靠的基礎(chǔ)。

[1]吳毅：《制度引入與精英主導(dǎo)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》1999年第2期。

[2]賀雪峰：《村級組織制度安排：理想與現(xiàn)實的差距及其原因》，《社會科學(xué)研究》1998年第4期。

[3]中共湖北省委組織部等：《村級管理方式研究》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1997年第8期；沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第1期。

[4][4]賀雪峰：《村級組織制度的評估》，《中國國情國力》1999年第4期。

[5]賀雪峰：《村民參與與社區(qū)資源動員能力》，《社會科學(xué)》1998年第9期。

[6]參見《南方周末》1999年10月29日，第一版、二版，七版。

[7]參見趙新社：《農(nóng)村稅費制度為何要改》，《中國經(jīng)濟時報》1998年12月3日。

[8]李武武：《農(nóng)民不合理負擔(dān)的30種表現(xiàn)》，《調(diào)研世界》1999年第10期。

[9]王安仁等：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革勢在必行》，《調(diào)研世界》1999年第10期。

[10]徐勇：《民主化進程中的路徑選擇》，《荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》1998年第4期。

[11]高曉暉：《一場深刻的變革，從最小的村“官”開始》，《今日名流》1999年第10期。

[12]農(nóng)村基層制度創(chuàng)新與稅費改革問題研究課題組：《農(nóng)村稅費體制改革的研究》，《中國農(nóng)村觀察》1999年第6期。

[13]徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第274-288頁。