摘 要：信訪是我國公民政治參與的重要渠道，是實現和維護人民群眾民主政治權利的具體形式。在實施依法治國方略的宏觀背景下，進行體制現代化變革，改革現行的信訪制度，推進信訪工作的制度、內容和方法的創新，在法治框架內尋求新的解決方案，最終就是要依法規范信訪秩序，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。

關鍵詞：信訪制度；法律服務；依法行政

Abstract: As an important channel of politics participation， the letter petition system safeguards people's democratic rights. In implementing the strategy of ruling the country by law， the current letter petition system needs changes to solve problems within the framework of law. The ultimate aim is to regulate letter petition system so that a positive ruling environment is established to ensure the legal petition. Key words: letter petition system; legal service; ruling by law 一、信訪的歷史沿革和概念界定 信訪最早是在1951年6月7日政務院所頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》中規定的。根據該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，可以看出，這時期民主解決人民內部矛盾的方式就是有序的書信和“見面談話”，由此我國的信訪制度應運而生。我國信訪制度的演變經歷了三個階段：第一階段是自1951年6月至1979年1月的大眾動員型信訪。這一階段的信訪受到政治運動的制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內容主要是揭發他人問題；到運動后期及運動結束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多。這一時期國家在一定程度上恢復了“領導干部接見來訪群眾日制度”，國務院幾個信訪機構于1965年成立了中央機關聯合接待室，到1966年有二十多個中央機關參加聯合辦公。第二階段是自1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數之多，解決問題之多，都是史無前例的，大批上訪者涌向北京，主要內容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案。為此，中央于1979年成立了“中央機關處理上訪問題領導小組”。第三階段是自1982年2月至1990年前后的安定團結型信訪。隨著國家在1982年宣告撥亂反正任務的基本完成，信訪制度最主要的功能轉變為化解糾紛、實現救濟。［1］ “信訪是指人民群眾通過寫信或面談的方式，向黨政機關、人民團體、電臺報社等組織或領導人反映情況，對黨和國家的各項工作及工作人員向負責人提出批評、表揚或建議。”［2］我國信訪制度的產生與存在有其特定的歷史背景，這種制度曾在一定時期和一定程度上在聽取社會弱勢群體的呼聲、實現社會正義等方面起到很大的權利救濟作用。但它一方面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統之外解決法律問題的途徑，另一方面又為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道?？梢钥闯?，我國的信訪制度屬于“公共行政”的范疇。“公共行政”不僅包括立法、司法，而且包括受到法律規范制約和授權等限定的政府的活動。信訪表現在行政領域，是現代國家為公民提供的補救措施，公民通過獲得司法行政中的補救，以保護其利益。［3］由于受到我國長期封建社會行政與司法合一體制的影響，群眾習慣于通過行政手段化解糾紛，而不愿通過司法途徑來解決矛盾。百姓仰仗“清官”為民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國國民骨子里的一個傳統，“因此，現行信訪實際上是一種框定于行政權威或者說是領導權威的救濟機制，雖然其宗旨和目的是為了尋求正義，維護人民群眾的合法權益，但實質上仍然是歷史上的‘清官情結’，期盼借助行政權威的力量來實現社會的公平和正義”［4］。 二、我國信訪制度改革的必要性 我國正在形成一個利益多元化的社會。失業工人要社會保障，被拆遷戶要拆遷補償，農民要征地補償，軍轉干部要待遇，等等。社會充滿了各種各樣的利益團體，有著各種各樣的利益訴求；同時，公民的經濟自由不斷得到實現和擴展之后，公民主體的權利意識和對社會公益的關注也在日益強化，民主訴求的意愿不斷增強，政治參與的積極性不斷高漲，而公民政治參與的擴大和提升，無疑會推動我國的法治化進程，所以，從這個角度看，雖然目前的信訪工作已陷入重重困境，但是信訪在我國仍然有其存在的必要性和合理性，它對于維護社會穩定有著積極的意義。只要尋求新的出路，對信訪制度進行準確的功能定位，就能使信訪制度重新煥發青春。 近年來的信訪量中還呈現出一個顯著的特點，就是涉法涉拆類上訪持續攀升，居高不下。①筆者認為，應當及時把符合條件的信訪案件直接引入法律渠道，以切實保障信訪人的合法利益。一些問題本該通過訴訟渠道解決，然而群眾卻大量涌入信訪渠道，寄希望于通過行政途徑解決問題，“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法律意識日益深入人心，公民的維權觀念增強，這是我國民主和法制進程達到一定階段的可喜表現，越來越多的公民把自己的經濟利益和民主要求通過上訪來實現。這從一定意義上講是好事，但群眾無論遇到什么性質的問題，動輒上訪，實可不必，公民的合法權益當然應受法律的保護，但法律更強調的是依靠法定部門依據法定程序去實現權益的保護，這是法治而非人治的要求。 涉法信訪類問題主要有以下幾方面的原因：“1、大部分信訪群眾對復雜的法律程序、法律法規和國家政策理解片面，陳述自己的問題缺乏客觀全面性，感到解決自己的問題無從下手；2、根據我國現行訴訟體制，有些問題要想贏得訴訟解決，必須具備相應的舉證和應訴能力，否則即使有理也會敗訴，這些障礙客觀上限制了信訪群眾進入訴訟等程序解決問題；3、客觀評價我國公民的生存條件，大部分信訪群眾感到訴訟成本較高，無力支付訴訟等費用；4、信訪部門對上訪事項進行詢問掌握后，認定屬涉法類問題，但由于職責所限，不可能為上訪群眾提供更進一步的幫助，而司法獨立原則也使信訪部門在運用行政手段將案件批轉司法機關時十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信訪問題仍然滯留在各級信訪部門無法解決，造成重復上訪、越級上訪、直至進京上訪，影響社會穩定。 “法律應當達到和保護正義之目的。這既是人們的期望，也是立法者明確的或者默示的許諾?！保?］“信訪制度雖然可以使法律正義的目標部分得到實現，但這一過程恰恰是以犧牲法律的自主性和現代法律賴以取得合法性基礎的程序性價值為代價的。”［7］“但是在我們這樣一個法治精神依然薄弱、人治傳統依然強大的社會中，我們當然應該更多強調對司法救濟制度本身的完善，而不應過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段。不過，也正因為建設法治社會是一個漫長的過程，為防止用盡司法救濟仍無法獲得權利保障，我們仍然必須保留信訪作為基礎性的救濟的權利。”［8］正因如此，針對目前大量的涉法上訪，我們應該積極地加以引導，通過引入法律服務的方式，使上訪者明白哪些問題應該上訪或不該上訪，哪些問題應由司法機關或行政機關處理。這有著極其重要的意義，它有利于減輕黨政機關信訪工作壓力，有利于信訪問題的順利解決，有利于增強群眾對政府的信任感，有利于依法行政。 三、信訪制度改革的可行性路徑 在行政法制現代化的進程中，信訪救濟何去何從？學界一般有兩種意見：主流意見認為信訪制度從根本上說與法制化進程相違，應該取消這種制度；另一種意見認為關鍵在于信訪立法，應將信訪制度納入法制建設的正規軌道；還有一些領導和專家建議重新構建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過立法統一規范信訪工作，從而建立起高效的信訪監督監察機制。［9］筆者認為，任何一項法律制度的變遷都有其歷史的過程，“法的現象絕不是凝固不變的，而是隨著社會、經濟、政治、文化等條件的發展變化而不斷運動的社會現象”［10］。我們應該順應社會的發展趨勢和社會現實的需要，本著有利于確立司法的核心地位和權威，有利于實現對公民權利的有效救濟，把信訪放在國家整個權利救濟體系的建設中整體考慮和推進，做出有益的制度創新。如貴陽市2003年建立的“人大信訪法律咨詢日”就是一個成功的嘗試，在信訪工作中引入法律服務機制，最終的目的就是要依法去規范、去治理信訪工作，用法治的方法和手段來規范信訪制度，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。 在具體的操作方案上，可以采取如下措施： （1）建立公益法律援助機構?？梢栽邳h政和人大信訪機構內設立公共法律援助機構，將信訪和法律援助有機結合起來，聘請和動員有社會責任感、具備執業資格的人擔任公益律師，為上訪者提供法律服務。公益律師接到群眾信訪材料后，應提供免費咨詢，并根據所反映問題的性質，為群眾各類訴訟狀或行政復議申請書，指導其按照法律途徑解決問題。［11］大多數信訪者為社會底層的工人、農民和市民，受職業水平、知識程度等多方面因素的局限不可能熟知法律的條條框框，因此政府有義務為上訪者提供必要的法律援助和法律支持。公共法律援助機構參與信訪工作，就可以從專業法律的角度協調解決信訪部門難以解決的問題，使問題的處理一步到位，這樣不但可以及時地解決群眾上訪問題，而且使上訪群眾懂得運用法律手段來維護自己的合法權益，更有利于推進依法治國的進程。