論文摘要 地方人大及其常委會擁有立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權，它們之間彼此相對獨立，又相互依存，相互作用。立法權、監督權、人事任免權的行使又必須以決定權的形式出現，離開決定的形式，各項權力就無法作出和體現。

論文關鍵詞 地方人大及其常委會 重大事項 決定權

一、地方人大決定重大事項決定權行使概況

一個民族進步的靈魂在于創新，而創新又與解決矛盾和問題不無關系。在法治國家的背景下，創新人大工作就必須正確處理好實際工作中涉及到的人大與黨委的關系以及創新工作與法律關系的問題，著力解決地方人大決定重大事項決定權就是其中一個重要方面，因為人大決定重大事項決定權在人大各項職權中處于最基礎、最重要的地位，貫穿于權力機關運行機制的全過程中 。地方人大及其常委會擁有立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權，它們之間彼此相對獨立，又相互依存，相互作用。立法權、監督權、人事任免權的行使又必須以決定權的形式出現，離開決定的形式，各項權力就無法作出和體現。 然而，地方人大決定重大事項決定權的行使不盡如意，有學者曾將地方人大決定重大事項決定權行使中出現的狀況歸納為“五多五少”，即提意見建議的多，做出決議決定的少；被動例行的多，主動行權的少；決定事項程序性的多，實質性的少；決定內容抽象空洞的多，具體指向的少；滿足于會議審議的多，會后跟蹤督查的少，由此可見地方人大決定重大事項決定權比較薄弱。舉個例子，江蘇省揚州市人大及其常務委員會在將近30年的工作中共作出重大事項決議、決定215項，除了針對工作報告、財政審查、普法工作、依法治市等內容作出的常規性決議、決定外，真正帶有地方特點而又具有實質意義的決議、決定只有50項，不到總數的四分之一。

二、決定權行使薄弱原因探析

（一）黨委決策權與人大決定權的關系有待明晰 地方人大行使重大事項決定權有一定的法律依據，我國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法均規定，人民代表大會及其常務委員會有權對本行政區域內的政治、經濟、社會等重大事項作出決定。實踐中，黨領導國家機關，憲法賦予人大對重大事項擁有決定權，領導權與決定權本無沖突矛盾，都是以人民的利益為根據，統一在人民的意志中。但由于我國現行的政治體制以及“黨領導一切，指揮一切”和指導思想上的“一元化”、組織領導上的“一把手”、工作安排上的“一刀切”的觀念和習慣仍較為普遍，致使人大行使重大事項決定權的法律地位長期處于虛置狀態 。同時，黨政不分，以黨代政、以黨令政的現象還較為普遍，黨委領導權直接取代了人大決定權，使得人大決定權形同虛設，許多決定的作出都避開了法定程序，黨委意圖從而上升為了國家意志。 （二）政府行政權的慣性侵奪 建國后，我國很長一段時間憲政體制存在缺陷，社會主義民主、法治遭受踐踏，長期以來“人治”觀念根深蒂固，縣政府的運作模式已經形成習慣，那就是重大事項請示同級黨委決定。直至現在，人大及其常委會的決定權還是受到來自多方的制約，黨委的一句“給不給”，政府的一句“想不想”就完全限制了人大決定權的操作。根據我國人民代表大會制度的設計，地方人大和政府應當是決定與執行的關系，監督與被監督的關系。而現實卻是，在重大事項決定和執行實踐中地方人大與政府的關系并不理想，人大決定權的涵蓋事項盡管多，也僅限于字面上的理解已矣。 （三）法律規定的原則性無法給予決定權保障 法律并沒有針對人大決定權的范圍作出全面的界定和說明，對重大事項即便有所列舉，也過于原則與籠統，不具有可操作性、可實現性的意義，形成“有法可依，無章可循”的局面。有些地方人大常委會也會制定關于討論、決定重大事項的條例或規定，但仍不夠規范，致使“一千個人眼中有一千個哈姆雷特”，地方人大對哪些事項屬于重大事項難以把握準確，人大常委會的“失職”和政府的“越權”也就不足為奇了。與此同時，法律也沒有明確規定“一府兩院”執行人大及其常委會關于重大事項決定的保障措施以及對不執行行為的懲罰條款，使得決定明顯缺乏約束力，這樣勢必挫傷地方人大常委會組成人員行使重大事項決定權的積極性。 （四）人大自身履職能力有所欠缺 部分人大常委會存在對重大事項決定權不敢用、不善于用等突出問題，他們無法處理好黨的領導與自身依法履職的關系，擔慮行使決定權會影響與政府的關系，考慮他人在前，依法履職在后，顧慮重重。最后是缺乏較為完備的決策及督察機制，使得依法所作決定失去應有的嚴肅性和權威性。 可見，以往工作的慣性及法律規定的不甚規范，導致地方人大及其常委會對規定的認識“百花齊放”，行使重大事項決定權的主動性顯然不強，阻力很大，難以操作，在行使中就陷入了困境。地方人大未能充分行使其本職職能，也使得具有中國特色的人民當家作主不能得到充分實現。

三、法治語境下重大事項決定權的創新規制

（一）轉變思想認識，正確處理人大重大事項決定權與黨委決策權的關系 人大重大事項決定權與黨委決策權具有目標上的一致性，內容上的重大性，程序上的嚴格性，但兩者在權力性質上還是存在差異的。一是內涵的不同。決策是對策略、辦法、措施的研究確定，決定則是對策略、辦法、措施的認可，并要求付諸實施。二是法律地位不同。決定權具有法定性和強制性，決策權只有通過法定程序才能具有更廣泛、更深遠的影響力和約束力。三是權力實現途徑不同。黨的決策只能制定方針政策、且只能通過思想發動、號召來對黨組織和黨員產生約束力，而地方人大的決定是帶有準法律性質的，必要時還可以通過國家機器保證執行。地方各級黨組織關于國家事務的重大決策，凡是依法應當由人大或人大常委會決定的事項，都要自覺經過人大或人大常委會通過法定程序變成國家意志，不能一手包辦，地方人大也要自覺把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。

（二）建立配套運行程序攻破政府行政占領 在現行法律框架下，建立一套雙方分工明確、各司其職、科學完備的運行程序，確保法律法規的正確實施。這套程序應該包括：重大事項決定的決議程序，即自重大事項議案提出至重大事項決定草案表決過程中涉及的各項程序；重大事項決定執行的協調程序；重大事項決定的監督程序等三個層面 。特別注意重大事項決定的決議程序中的溝通銜接程序與議案審查程序。重大事項決定的決議程序應注重與政府的溝通銜接，定期或不定期地就決定權的基本要求、政府擬開展或正在開展的重點工作、人大擬討論、決定重大事項的計劃安排、政府對人大重大事項決定的執行進展情況進行溝通溝通銜接，為正式進入程序打好基礎。在審查議案的方式上，除了使用最多的調查研究外，還需建立完善重大事項公示和聽證制度，聽政于民，集聚四方聲音，統籌兼顧，使決定能夠真正代表各方利益。“程序是看得見的正義”，公開的程序所帶來的公正往往是最直觀，也較為公眾最易觀察到的。因此，在創新解決政府行政權慣性侵奪人大重大事項決定權的問題上，應當為公眾創造條件，提供公共話語場所，暢通利益表達渠道，除涉及黨和國家機密以外的重大事項的有關情況，通過聽證會、報刊、電視、網絡、新聞發布會等形式向社會公示，廣泛聽取群眾意見。 （三）把人民所想置首，完善法律責任追究制度 筆者認為，重大事項決定權的立法目的在于保障和促進地方人大常委會行使討論、決定重大事項的職權，只有權利得到了充分行使，再談規范才為妥當。如何促進權利的行使，不少人呼吁對“重大事項”的界定采取列舉的方式，從而細化量化重大事項決定權。然而，事項是否重大是因時因地而異的，同一時間不同地區的重大事項也會有所不同，法律難以對處于動態中的各類重大事項進行一一界定，即便可行，也會束縛人大的手腳，不利于人大行使職權的積極性，不是一個明智的選擇。關鍵在于把重點放在人民群眾關注的熱點難點社會問題上，在權力機關的會議上嚴格實行法定的言論免責權，使各人充分表達自己的意見。 在法律責任方面，在規定了違背重大事項決定權的法律責任的省市，雖然都設立了法律責任追究的條款，但實踐中都很難操作，不外乎是領導協調，互相商量。有的如廣東省2000年通過的《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》第十二條，也僅規定了人民政府違反規定行使重大事項決定權的法律后果，沒有涉及法律責任，這是立法上的一個缺陷。希望有關部門盡快制定出臺涉及監督地方人大常委會作出重大事項決議、決定的執行情況，責任如何追究等實踐中的常見問題的法律規定，彌補法律空缺。 （四）結合人大工作特點，創新方法履行職能 一是敢于創新，串聯創新、探索與實踐，要求人大工作者尤其是人大常委會組成人員及人大代表克服“求安逸”、“不求有功，但求無過”、擔驚受怕、瞻前顧后等錯誤的思想認識，堅持法律原則不變，在工作中大膽創新；二是在學習中求創新，善于學習和借鑒他人的成功經驗，當前比較熱門的立法聽證會制度、公民旁聽常委會制度、人大代表述職制度 等具有時代新意的舉措都值得取其精華；三是建章立制，完善決定執行的監督程序，在工作機制上可建立重大事項決定執行情況定期報告制度，在工作方式上也可與人大監督權的行使相結合，通過聽取和審議政府專項工作報告、視察、詢問、質詢、特定問題調查等形式開展監督，重塑人大重大事項決定權行使的嚴肅性和權威性。四是進一步提高常委會組成人員的議事能力和決策水平，不斷加強自身的思想建設、作風建設和業務建設，為依法行使好重大事項決定權打好基礎。