論文摘要 地方人大及其常委會(huì)擁有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，它們之間彼此相對(duì)獨(dú)立，又相互依存，相互作用。立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)的行使又必須以決定權(quán)的形式出現(xiàn)，離開決定的形式，各項(xiàng)權(quán)力就無(wú)法作出和體現(xiàn)。

論文關(guān)鍵詞 地方人大及其常委會(huì) 重大事項(xiàng) 決定權(quán)

一、地方人大決定重大事項(xiàng)決定權(quán)行使概況

一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂在于創(chuàng)新，而創(chuàng)新又與解決矛盾和問題不無(wú)關(guān)系。在法治國(guó)家的背景下，創(chuàng)新人大工作就必須正確處理好實(shí)際工作中涉及到的人大與黨委的關(guān)系以及創(chuàng)新工作與法律關(guān)系的問題，著力解決地方人大決定重大事項(xiàng)決定權(quán)就是其中一個(gè)重要方面，因?yàn)槿舜鬀Q定重大事項(xiàng)決定權(quán)在人大各項(xiàng)職權(quán)中處于最基礎(chǔ)、最重要的地位，貫穿于權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制的全過程中 。地方人大及其常委會(huì)擁有立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，它們之間彼此相對(duì)獨(dú)立，又相互依存，相互作用。立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)的行使又必須以決定權(quán)的形式出現(xiàn)，離開決定的形式，各項(xiàng)權(quán)力就無(wú)法作出和體現(xiàn)。 然而，地方人大決定重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使不盡如意，有學(xué)者曾將地方人大決定重大事項(xiàng)決定權(quán)行使中出現(xiàn)的狀況歸納為“五多五少”，即提意見建議的多，做出決議決定的少；被動(dòng)例行的多，主動(dòng)行權(quán)的少；決定事項(xiàng)程序性的多，實(shí)質(zhì)性的少；決定內(nèi)容抽象空洞的多，具體指向的少；滿足于會(huì)議審議的多，會(huì)后跟蹤督查的少，由此可見地方人大決定重大事項(xiàng)決定權(quán)比較薄弱。舉個(gè)例子，江蘇省揚(yáng)州市人大及其常務(wù)委員會(huì)在將近30年的工作中共作出重大事項(xiàng)決議、決定215項(xiàng)，除了針對(duì)工作報(bào)告、財(cái)政審查、普法工作、依法治市等內(nèi)容作出的常規(guī)性決議、決定外，真正帶有地方特點(diǎn)而又具有實(shí)質(zhì)意義的決議、決定只有50項(xiàng)，不到總數(shù)的四分之一。

二、決定權(quán)行使薄弱原因探析

（一）黨委決策權(quán)與人大決定權(quán)的關(guān)系有待明晰 地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)有一定的法律依據(jù)，我國(guó)憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法均規(guī)定，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等重大事項(xiàng)作出決定。實(shí)踐中，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)，憲法賦予人大對(duì)重大事項(xiàng)擁有決定權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決定權(quán)本無(wú)沖突矛盾，都是以人民的利益為根據(jù)，統(tǒng)一在人民的意志中。但由于我國(guó)現(xiàn)行的政治體制以及“黨領(lǐng)導(dǎo)一切，指揮一切”和指導(dǎo)思想上的“一元化”、組織領(lǐng)導(dǎo)上的“一把手”、工作安排上的“一刀切”的觀念和習(xí)慣仍較為普遍，致使人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律地位長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài) 。同時(shí)，黨政不分，以黨代政、以黨令政的現(xiàn)象還較為普遍，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)直接取代了人大決定權(quán)，使得人大決定權(quán)形同虛設(shè)，許多決定的作出都避開了法定程序，黨委意圖從而上升為了國(guó)家意志。 （二）政府行政權(quán)的慣性侵奪 建國(guó)后，我國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間憲政體制存在缺陷，社會(huì)主義民主、法治遭受踐踏，長(zhǎng)期以來(lái)“人治”觀念根深蒂固，縣政府的運(yùn)作模式已經(jīng)形成習(xí)慣，那就是重大事項(xiàng)請(qǐng)示同級(jí)黨委決定。直至現(xiàn)在，人大及其常委會(huì)的決定權(quán)還是受到來(lái)自多方的制約，黨委的一句“給不給”，政府的一句“想不想”就完全限制了人大決定權(quán)的操作。根據(jù)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的設(shè)計(jì)，地方人大和政府應(yīng)當(dāng)是決定與執(zhí)行的關(guān)系，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而現(xiàn)實(shí)卻是，在重大事項(xiàng)決定和執(zhí)行實(shí)踐中地方人大與政府的關(guān)系并不理想，人大決定權(quán)的涵蓋事項(xiàng)盡管多，也僅限于字面上的理解已矣。 （三）法律規(guī)定的原則性無(wú)法給予決定權(quán)保障 法律并沒有針對(duì)人大決定權(quán)的范圍作出全面的界定和說(shuō)明，對(duì)重大事項(xiàng)即便有所列舉，也過于原則與籠統(tǒng)，不具有可操作性、可實(shí)現(xiàn)性的意義，形成“有法可依，無(wú)章可循”的局面。有些地方人大常委會(huì)也會(huì)制定關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的條例或規(guī)定，但仍不夠規(guī)范，致使“一千個(gè)人眼中有一千個(gè)哈姆雷特”，地方人大對(duì)哪些事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)難以把握準(zhǔn)確，人大常委會(huì)的“失職”和政府的“越權(quán)”也就不足為奇了。與此同時(shí)，法律也沒有明確規(guī)定“一府兩院”執(zhí)行人大及其常委會(huì)關(guān)于重大事項(xiàng)決定的保障措施以及對(duì)不執(zhí)行行為的懲罰條款，使得決定明顯缺乏約束力，這樣勢(shì)必挫傷地方人大常委會(huì)組成人員行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的積極性。 （四）人大自身履職能力有所欠缺 部分人大常委會(huì)存在對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)不敢用、不善于用等突出問題，他們無(wú)法處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與自身依法履職的關(guān)系，擔(dān)慮行使決定權(quán)會(huì)影響與政府的關(guān)系，考慮他人在前，依法履職在后，顧慮重重。最后是缺乏較為完備的決策及督察機(jī)制，使得依法所作決定失去應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。 可見，以往工作的慣性及法律規(guī)定的不甚規(guī)范，導(dǎo)致地方人大及其常委會(huì)對(duì)規(guī)定的認(rèn)識(shí)“百花齊放”，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主動(dòng)性顯然不強(qiáng)，阻力很大，難以操作，在行使中就陷入了困境。地方人大未能充分行使其本職職能，也使得具有中國(guó)特色的人民當(dāng)家作主不能得到充分實(shí)現(xiàn)。

三、法治語(yǔ)境下重大事項(xiàng)決定權(quán)的創(chuàng)新規(guī)制

（一）轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，正確處理人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)的關(guān)系 人大重大事項(xiàng)決定權(quán)與黨委決策權(quán)具有目標(biāo)上的一致性，內(nèi)容上的重大性，程序上的嚴(yán)格性，但兩者在權(quán)力性質(zhì)上還是存在差異的。一是內(nèi)涵的不同。決策是對(duì)策略、辦法、措施的研究確定，決定則是對(duì)策略、辦法、措施的認(rèn)可，并要求付諸實(shí)施。二是法律地位不同。決定權(quán)具有法定性和強(qiáng)制性，決策權(quán)只有通過法定程序才能具有更廣泛、更深遠(yuǎn)的影響力和約束力。三是權(quán)力實(shí)現(xiàn)途徑不同。黨的決策只能制定方針政策、且只能通過思想發(fā)動(dòng)、號(hào)召來(lái)對(duì)黨組織和黨員產(chǎn)生約束力，而地方人大的決定是帶有準(zhǔn)法律性質(zhì)的，必要時(shí)還可以通過國(guó)家機(jī)器保證執(zhí)行。地方各級(jí)黨組織關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重大決策，凡是依法應(yīng)當(dāng)由人大或人大常委會(huì)決定的事項(xiàng)，都要自覺經(jīng)過人大或人大常委會(huì)通過法定程序變成國(guó)家意志，不能一手包辦，地方人大也要自覺把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。

（二）建立配套運(yùn)行程序攻破政府行政占領(lǐng) 在現(xiàn)行法律框架下，建立一套雙方分工明確、各司其職、科學(xué)完備的運(yùn)行程序，確保法律法規(guī)的正確實(shí)施。這套程序應(yīng)該包括：重大事項(xiàng)決定的決議程序，即自重大事項(xiàng)議案提出至重大事項(xiàng)決定草案表決過程中涉及的各項(xiàng)程序；重大事項(xiàng)決定執(zhí)行的協(xié)調(diào)程序；重大事項(xiàng)決定的監(jiān)督程序等三個(gè)層面 。特別注意重大事項(xiàng)決定的決議程序中的溝通銜接程序與議案審查程序。重大事項(xiàng)決定的決議程序應(yīng)注重與政府的溝通銜接，定期或不定期地就決定權(quán)的基本要求、政府?dāng)M開展或正在開展的重點(diǎn)工作、人大擬討論、決定重大事項(xiàng)的計(jì)劃安排、政府對(duì)人大重大事項(xiàng)決定的執(zhí)行進(jìn)展情況進(jìn)行溝通溝通銜接，為正式進(jìn)入程序打好基礎(chǔ)。在審查議案的方式上，除了使用最多的調(diào)查研究外，還需建立完善重大事項(xiàng)公示和聽證制度，聽政于民，集聚四方聲音，統(tǒng)籌兼顧，使決定能夠真正代表各方利益?！俺绦蚴强吹靡姷恼x”，公開的程序所帶來(lái)的公正往往是最直觀，也較為公眾最易觀察到的。因此，在創(chuàng)新解決政府行政權(quán)慣性侵奪人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的問題上，應(yīng)當(dāng)為公眾創(chuàng)造條件，提供公共話語(yǔ)場(chǎng)所，暢通利益表達(dá)渠道，除涉及黨和國(guó)家機(jī)密以外的重大事項(xiàng)的有關(guān)情況，通過聽證會(huì)、報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、新聞發(fā)布會(huì)等形式向社會(huì)公示，廣泛聽取群眾意見。 （三）把人民所想置首，完善法律責(zé)任追究制度 筆者認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法目的在于保障和促進(jìn)地方人大常委會(huì)行使討論、決定重大事項(xiàng)的職權(quán)，只有權(quán)利得到了充分行使，再談規(guī)范才為妥當(dāng)。如何促進(jìn)權(quán)利的行使，不少人呼吁對(duì)“重大事項(xiàng)”的界定采取列舉的方式，從而細(xì)化量化重大事項(xiàng)決定權(quán)。然而，事項(xiàng)是否重大是因時(shí)因地而異的，同一時(shí)間不同地區(qū)的重大事項(xiàng)也會(huì)有所不同，法律難以對(duì)處于動(dòng)態(tài)中的各類重大事項(xiàng)進(jìn)行一一界定，即便可行，也會(huì)束縛人大的手腳，不利于人大行使職權(quán)的積極性，不是一個(gè)明智的選擇。關(guān)鍵在于把重點(diǎn)放在人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)社會(huì)問題上，在權(quán)力機(jī)關(guān)的會(huì)議上嚴(yán)格實(shí)行法定的言論免責(zé)權(quán)，使各人充分表達(dá)自己的意見。 在法律責(zé)任方面，在規(guī)定了違背重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律責(zé)任的省市，雖然都設(shè)立了法律責(zé)任追究的條款，但實(shí)踐中都很難操作，不外乎是領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，互相商量。有的如廣東省2000年通過的《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定》第十二條，也僅規(guī)定了人民政府違反規(guī)定行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律后果，沒有涉及法律責(zé)任，這是立法上的一個(gè)缺陷。希望有關(guān)部門盡快制定出臺(tái)涉及監(jiān)督地方人大常委會(huì)作出重大事項(xiàng)決議、決定的執(zhí)行情況，責(zé)任如何追究等實(shí)踐中的常見問題的法律規(guī)定，彌補(bǔ)法律空缺。 （四）結(jié)合人大工作特點(diǎn)，創(chuàng)新方法履行職能 一是敢于創(chuàng)新，串聯(lián)創(chuàng)新、探索與實(shí)踐，要求人大工作者尤其是人大常委會(huì)組成人員及人大代表克服“求安逸”、“不求有功，但求無(wú)過”、擔(dān)驚受怕、瞻前顧后等錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持法律原則不變，在工作中大膽創(chuàng)新；二是在學(xué)習(xí)中求創(chuàng)新，善于學(xué)習(xí)和借鑒他人的成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前比較熱門的立法聽證會(huì)制度、公民旁聽常委會(huì)制度、人大代表述職制度 等具有時(shí)代新意的舉措都值得取其精華；三是建章立制，完善決定執(zhí)行的監(jiān)督程序，在工作機(jī)制上可建立重大事項(xiàng)決定執(zhí)行情況定期報(bào)告制度，在工作方式上也可與人大監(jiān)督權(quán)的行使相結(jié)合，通過聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告、視察、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等形式開展監(jiān)督，重塑人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。四是進(jìn)一步提高常委會(huì)組成人員的議事能力和決策水平，不斷加強(qiáng)自身的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，為依法行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)打好基礎(chǔ)。