自1954年第一屆全國人大召開以來，新中國的人民代表大會制度已經走過了半個多世紀的歷程。作為新中國的根本政治制度，人民代表大會制度的變遷無疑是中國政治發展的一個重要組成部分。回顧和提煉新中國人民代表大會制度發展的基本軌跡，既是尋求理解新中國政治變遷基本規律的客觀需要，也是我們展望中國政治制度未來發展的重要基礎。

隨著對人大制度研究的逐步深入，已經有相當一部分中國政治的研究者，試圖從不同的角度來總結和提煉新中國人大制度變遷的基本路徑。根據我掌握的材料，這些專門以人大制度為研究對象的總結方式，大體上可以分為三種視角。

大多數國內學者所采用的做法是，根據新中國政治發展的整體態勢，從發生學的角度，將人大制度的變遷劃分為制度初創、扭曲和恢復等階段。在這一思路下，有的學者將新中國的人大制度變遷粗分為開始確立(1954—1957)．遭受破壞(1957—1978)、恢復發展(1978—)等三個階段。

第二種視角依據中國的歷次憲法修訂為界，將新中國人大制度的整體變遷分成四個階段，1954年憲法(1954—1975)、1975年憲法(1975—1978)、1978年憲法(1978—1982)、1982年憲法(1982—)等。

第三種視角則以重要的領袖人物為標志，以領袖的更替作為人大制度階段性變遷的劃分標準。例如，歐博文在考察中國的人大制度時，就將其從整體上劃分為毛澤東階段和鄧小平階段。

這三種視角無疑都為我們理解中國人大制度變遷提供了某些啟發。我們估且將第一種視角稱作制度的發生視角，將第二種視角稱為制度的憲法視角，第三種視角則是制度的精英視角。顯然，第一種視角在很大程度上將制度的變遷視為一種自然的歷史過程，第二種視角將制度的變遷視為憲法產物，第三種視角則將制度變遷視為精英意志的產物。本文試圖提出一種制度的功能視角，基于新中國人大制度的功能性變遷，而將其劃分為合法化階段、法制化階段和調適性階段，以就教于學界同仁。

一、合法化階段：1949—1978

這里的合法化（legitimization）是指，人民代表大會制度在這一時期起著為新中國的革命性政權過渡到建設性政權提供正當性地位的功能。這是因為，在以人民主權為起點的現代政治體系中，只有通過體現人民主權的選舉和代議制度產生出的政權，才能在當代政治體系中獲得初始意義上的正當性。因此，1949年建立的新中國雖然以政治協商會議的形式立國并制定了《共同綱領》，但是這兩項條件還并不足以構成建成一個現代國家的充分條件。

誠如斯大林在中國共產黨的代表征求其意見時所言：“如果你們不制定憲法，不進行選舉，敵人可以用兩種說法向工農群眾進行宣傳反對你們：一是說你們的政府不是人民選舉的：二是說你們國家沒有憲法。因政協不是經人民選舉產生的，人家就可以說你們的政權是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同綱領也不是人民選舉的代表大會通過的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西，人家也可說你們國家沒有法律。”從這里我們可以清楚地看到，只有在建立起人民代表大會制度之后，通過選舉產生的人民代表大會，才能夠為新中國提供足夠的正當性基礎。

正是由于人民代表大會制度是一種能夠為政權的建立和轉換提供正當性基礎的制度，即使在人民代表大會制度隨后受到數度沖擊的情況下，在一些重大的政策調整和轉換的關鍵節點上，執政黨也主耍是通過人民代表大會來為相關的政策提供正當性的論證。如果說1957年的“反右”運動和1958年的“大躍進”運動都沒有進入人民代表大會的議程，那么，1962年的政策調整和1965年所取得的階段性成果，則都是通過人民代表大會的召開而得以確認和鞏固的。

即使在人民代表大會受到極大沖擊的“文化大革命”期間，“文化大革命”的成果也是在幾經周折之后，在1975年召開的人民代表大會上，以修改憲法的形式而獲得法理意義上的正當地位。體現“文化大革命”色彩的“革命委員會”，也正是在1975年召開的人民代表大會上，才正式取得法律意義上的地位。

上述三個方面的事實，實際上是向我們指明，這一時期的人民代表大會制度，主要的功能就在于從三個方面為新的政權提供正當性的論證：一是為新政權的建立提供充分的正當性基礎：二是為公共政策的調整和轉換提供正當性的論證：三是為政治沖突的終結提供正當性的結論。而這一階段的主要問題在于，為政權和政策提供合法性的人民代表大會制度，其自身的基礎并不牢固，從而導致人民代表大會制度并不是按照自身的制度要求，而是隨著政治形勢的變化而興衰沉浮。 二、法制化階段：1979—1994

本文提出的法制化(legalization)．是指人民代表大會制度得以正常運作的各個方面，都以法律的形式得到了認可和規定。在前一個階段，人民代表大會制度之所以不能完全按照制度本身的邏輯運作，一個相當重要的原因就在于，作為人民代表大會制度核心構成要件的人民代表大會的法制基礎極其薄弱。以1979年《選舉法》和《組織法》的修改為起點，至1994年《預算法》的制定為終點，人民代表大會制度在相當短的時間內，經歷了一個大致完整的法制化過程。作為人大制度核心成分的人民代表大會各個方面的基本法律，在這一階段逐步得以明確。

在這一階段，1979—1982年是一個與人大制度相關的法律逐步出臺并上升為憲法的過程。在五屆全國人大二次會議修改《選舉法》之后，1980年又通過了《關于縣級直接選舉問題的決議》。基于對縣級直接選舉中的相關問題的總結，五屆全國人大五次會議又于1982年再次修改了《選舉法》，從而形成后來選舉制度的框架。而1979年制定的《組織法》體系，實際是包含了《地方組織法》、《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》。1982年對《地方組織法》的再次修改，以及《全國人大組織法》和《國務院組織法》的制定，已經為人民代表大會制度的各個方面都設定了《組織法》。人民代表大會制度所要求的基本組織體系，已經通過這一時期各種《組織法》的制定和修改，得到了基本的滿足。當然，由于這一時期人大制度的發展既有恢復原有制度的成分，又有新增內容存在，不可能保證所有的法律規定都能夠完全滿足制度運作的要求。而且，人民代表大會制度所要求的另外一些重要的法律，也并沒有能夠在這一時期出臺。

在1982年以后的時期中，制度的修補和填充就成為人民代表大會制度發展過程中的重要內容。在選舉制度方面，全國人大常委會在1983年推出的《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，不但填補了1982年《選舉法》所留下的相當一部分漏洞，而且還在很大程度上細化了先前的一些粗陋規定。1986年修改的《選舉法》，則再次鞏固和完善了一些新的制度規范。與此類似的是，《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》也在這一時期經歷相應的補充和完善。

1984年制定的《民族區域自治法》，正式解決了作為人民代表大會制度重要組成部分的民族區域自治制度無法可依的窘況。此后，1992年通過的《代表法》則為代表的權利保障和義務配置提供了基本的法律依據。而1994年《預算法》的出臺，則正式標志著人民代表大會得以正常運作的各個方面，都已經樹立起了基本的框架。

三、調適性階段：1994—

這里的調適性(adaptation)意味著，人民代表大會制度正在逐步適應新的經濟社會發展，并與中國的政黨制度和人大制度所內含的行政制度、司法制度和軍事制度等，進行新的相互調整和適應。

當代中國的人大制度繼承了不少蘇維埃的成分，而人大制度建立之時，又正值新中國向計劃經濟邁進之際。以軍事動員和計劃經濟為基礎而建立起來的人大制度，在整個國家進入市場經濟之后，不但面臨著如何供給市場經濟的立法需求的問題，同時還面臨著自身如何適應市場經濟及社會轉型所產生的新環境問題。與此同時，在新的條件下，中國的政黨制度、人大制度，以及人大制度所內含的行政、司法和軍事制度等，都在經歷一個如何適應市場經濟，并在市場經濟的背景下按照自身的邏輯展開的共同傾向。在這種新的背景下，一些新的制度之間的拉扯、沖撞和磨合，就會帶來原有的制度在新環境下如何調適的問題。

在這一階段，體現人大制度的調適性的一個重要標志就是，與人大制度相關的一些法律制定和出臺節奏開始明顯放慢，立法與社會需求之間的矛盾開始增多。例如，從1986年開始動議的《監督法》，歷經20年之后才在2006年出臺。而且其最終出臺的版本與當初動議的原型相比．已經出現了巨大的差異。再如，1994年制定的《預算法》雖然標志著前一階段的終點，但是這一法律的實施隨即就引出了不少的制度沖突，而相關的法律修改至今未能完全。《選舉法》雖然已經在這一階段再次經歷了三輪修改，但是每一次修改之后都面臨著法律沒有完全預料到的新現象。而《代表法》的修改過程則更是充滿了爭議。

這一階段的另一個重要現象就是，從黨的十五大前后開始，黨委書記兼任人大常委會主任的現象越發增多。在省一級，1997底只有3例，1998年底有7例．1999年底有11例，2000年底有10例，2001年底有8例，2002年底有11例，2003年底則達到23例，至2006年底已經達到24例。總體而言，在省這一級，除省委書記是政治局委員的省份外，基本上都由省委書記兼任人大常委會主任。在省以下雖然因省而異，但絕對數量無疑是大大增加了。

如果說黨委書記兼任人大常委會主任的現象，主要體現的是政黨制度與人大制度之間的調適的話，那么，政府工作報告和法院工作報告所獲得反對票數的增多，則意味著人大制度內部的各個機構主體之間，同樣正在經歷著一個新的調適性階段。

本文力圖從人大制度的功能性變遷的角度，在合法性、法制化和調適性這三種理論框架參照下，重新提出一種理解中國人大制度變遷的新途徑。這一新途徑可以讓我們從另外一些側面，看到中國人大制度發展過程中容易被忽視的一些重要方面。這一新途徑的基本發現是，在人大制度發展的不同階段，都存在著不同的核心功能差異：正是這一核心功能差異的存在，不但使得中國人大制度在不同階段的發展重心不同，而且也導致了在同一階段的不同領域中的差異性發展。