【摘要】人大對政府預算草案進行審查和批準是憲政的基本要求，也是預防腐敗、增進民眾信任、建設社會主義和諧社會的重要保障。但目前人大審議預算草案的程序欠缺、預算信息透明度低、初步審查法律后果不明、人大審議時間過短、人大代表缺少修正權等因素直接限制了人大監督作用的發揮。我國可以從明確預算審議的程序，強化預算信息的公開，使預算的初步審查法制化，并賦予代表對預算案的修正權等路徑出發，既避免對人大制度作激進調整，又切實發揮人大對預算的審批權。 【關鍵詞】預算審議；審議程序；修正權；預算信息公開

一、問題的提出在經濟匱乏的年代，政府掌握的公共資金有限，人們一般也就不會十分關心公共財政的問題。但隨著中國經濟的高速發展，政府掌握的公共資金數目驚人，政府開支動輒上萬億；民主法治建設進程的不斷推進又使民眾的權利意識、監督意識得以加強，政府財政的安排就不可避免地成為各方利益主體矚目的焦點。在公眾與媒體的聚集之下，公共財政開支領域的諸多怪現象便逐漸暴露，引發了公眾的質疑與不滿。怪象之一：據國家統計局數據，1995～2006年，國家財政支出中行政管理費由996．54億元增加到7571．05億元，12年間增長了6．60倍；行政管理費用占財政總支出的比重從在1978年僅為4．71％，到2006年上升到18．73％。這一數據遠遠高出日本的2．38％、英國的4．19％、韓國的5．06％、法國的6．5％、加拿大的7．1％以及美國的9．9％。[1]2009年北大教授王錫鋅在作客中央電視臺的《新聞1+1》節目時更披露：我國的公款吃喝、公車使用和公款出國的費用接近9000億。與此同時，我國的社會保障制度卻遲遲建立不起來，公共醫療服務嚴重不足，教育經費匱乏，政府大力宣傳“希望工程”鼓勵民眾資助貧困孩子上學。怪象之二：2008年末4萬億經濟刺激計劃出臺后，由于4萬億的具體流向和決定程序不甚明晰，結果國家發改委周邊旅館很快爆滿，各地都在“跑部錢進”，幾乎每個省都挑燈夜戰，在短時間內拿出了上百個項目，以期搭上“4萬億”這趟便車。[2]怪象之三：每年臨近歲末，都會出現中央各部委和各級政府突擊花錢的現象，據媒體報道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了總預算的六成多，各地政府只花掉了總預算的七八成，一年一度的年底“突擊花錢”又不可避免地發生了。[3]于是，各項不必要的修建工程紛紛上馬，剛鋪過的道路掘開重鋪，剛修整過的花圃推掉重來。

上述怪象的出現說明我國在經濟改革不斷推進、公共資金快速積累的同時，相應的政治制度、法律制度卻未能隨之作出有效的調整。目前，無論是在公共資金的收入還是支出上，強大的行政權仍然處于主導地位，人大對預算的決定、預算的支出、預算的審查等問題長期處于弱監督狀態，預算的法制化程度較低。如此一來，缺乏有效監控的政府財政權被濫用、亂決策、亂花錢的現象也就在所難免。但這種財政上混亂、失控的局面與法治國家的應然財政秩序相距甚遠，既不利于在涉及國家財富的動用、支出等問題上落實人民主權原則，也不利于人民代表大會制度的真正實施，必須加強對該問題的研究，為人民代表大會行使這一權力提供憲法理論根據，[4]建立起一套完整統一、公開透明、公正民主的預算制度。

二、強化人大對預算的審批權是憲政的基本要求人民主權原則是近現代各國憲法公認的基本原則，也是各國憲法發展和憲政制度的根本價值取向之一。集中體現人民主權原則的憲法一般都規定了代議制，將它作為實現人民主權的具體途徑。根據人民主權原則，政府的權力來自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服務的權力，為公民提供良好的社會秩序，保障公民更好地享受自己的權利，并為公民提供盡可能多的公共服務。簡言之，權力來源于權利，按照社會正義的要求，它應當服務于權利的實現與增長。[5]因此，政府的一切行為都必須向人民負責，人民應當直接或間接成為管理其自身事務的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都應當具有民意的基礎。

在諸多公共政策中，最需要民意基礎的無疑就是公共財政資金的征收和使用。因為人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保護他們的財產。[7]政府的每一分錢都來自于納稅人的財產，稅收的增加就意味著人民手中可支配貨幣的減少，而人民之所以愿意交納稅款，形成公共資金，是希望政府能“聚眾人之財，辦眾人之事”，為人民提供更好的福利。如果政府收取稅款，形成公共資金后，卻不讓人民了解這些錢的具體支出情況，更不讓人民對花費這些錢的計劃發表意見，隨意使用公共資金，則人民的財產權就受到了侵害，其保護自己財產、獲得更大福利的需求無法得以滿足，人民主權、責任政府的原則也無從顯現。因此，由人民代表組成的“國會應擁有權力來決定如何以及何時應為這些目的而運用資金?！盵8]通過議會對政府預算的充分討論、審查與批準，使政府與公眾之間通過對話來求得共識，才能使政府的目標與公眾的需求相符合，保證資源的公平分配以及政府權力運作的正當性。

另一方面，“權力有作惡的濫用的自然本性”，[9]是不得已存在之惡，人民必須時刻通過法律保持對行政權的警惕和控制。而人民對行政權進行監督的最重要、最有效途徑就是對通過議會對政府預算的審批與掌控。因為“公民權利和國家權力最終都以物質財富為基礎，都是物質財富在一定歷史條件下的轉化形式?！盵10]財政資金是行政權力整個機構運作的經濟基礎，它就象政府機體內的血液，支撐著一切政府活動的進行。只有掌握了政府的“經濟命脈”，確保公共資金支出過程中的正規、準時和忠實，才能截斷政府部門濫用權力的物質來源，保證國家權力只用于提供公共服務，實現對各項政府權力的有效監控。如果公眾無法通過審查政府預算草案來確保財政的公共性，就無法保證國家權力的公共性，也就談不上限制政府和憲政精神。所以，有學者指出：“政府是否真正受制于憲法，是否為有限政府，是否能將政府行為限定在法制化軌道，其根本在于國家的財政權是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中?！盵11]美國聯邦黨人漢密爾頓也認為：“掌握國庫的權力可以被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施。”[12]布倫南和布坎南甚至認為：“財政約束實際上可以代替選舉約束，也就是說，即使在選舉約束失效時它們仍然有效?！盵13]

也許正是出于對預算的重視，英語中表述政府責任時所使用的單詞是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”?！癆ccountability”一詞來源于“Account”，而“Account”本指“帳目”、“計算”、“說明”，[14]本義側重于可以從數量上予以計算、衡量和說明，會計師Accountant也來自于同一詞根。可見，“責任政府”的首要要求就是政府的帳目——即公共資金的收支應是透明、可計算、可說明，受人民監督和控制的。

正因為對公共財政的控制如此重要，西方近代資產階級與王權的斗爭首先奪取的就是對公共財政的控制權，西方的議會也正是在與王權不斷爭奪公共財政的控制權中，才最終確立起其政治地位的。“立憲政治（議會政治）的歷史可以說是現代預算制度的成立史”。[15]1215年的英國《大憲章》就國王與臣民的權利與義務關系確立了具有現代意義的原則和法度，其首要的一項就是稅收須經納稅人批準的原則。批稅權成功地限制了國王以各種形式非法征取臣民財產的權力，從源頭上制約了行政權濫用的沖動?？梢哉f，議會就是因公共財政而產生，對公共財政的控制也是議會的主要職責。故英諺稱，“稅收是代議制之母?！?640年，議會與王權之問的暴力抵抗——英國資產階級革命又確定了財政支出必須由代表資產階級利益的下議院批準的原則，即政府預算必須經議會審議批準，議會有權對政府預算進行修正。到17世紀末期，國家預算基本形成。19世紀中葉，議會對財政權的控制最終得以實現。至此，英國出現了世界上第一個完整的、現代意義上的國家預算。預算不但對財政具有嚴密的控制權，也形成為指導、監督及批評一切行政活動的最有效工具。[16]可以說，在近代英國，代議制之所以能成功地制約國王的行政權力，從根基上講就是建立在對國家財政的控制上，而“議會也最終成為英國憲政不可缺少的組成部分”。[17]

英國的代議制憲政模式，基本上奠定了近代西方國家憲政模式的藍本。近代美國、法國等西方國家都是通過效仿英國而走上代議制模式憲政道路的，而它們所遵循的議會與行政的分權也都貫穿著議會對國家財政給予監管的憲政原則。[18]目前，幾乎所有的民主政治國家都十分強調議會對政府預算的控制權。盡管各國議會對政府預算案的審議、修正能力大小有所區別，但綜觀世界各國，幾乎所有的國家都允許議會對政府預算進行審議，議會亦有權對之提出修正意見。司以毫不夸張地說，議會有權通過審議、修正政府財政預算來實現對公共財政的控制是實現憲政目標的重要保障。

三、我國人大預算審批權虛置的原因分析《中華人民共和國憲法》明確規定我國是人民民主專政的社會主義國家，[19]國家的一切權力屬于人民，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力。[20]與之相適應，我國的《憲法》和《預算法》也都明確規定全國人大和地方各級人大有權代表人民“審查和批準”政府提出的財政預算草案。[21]但在實踐中，人大對政府預算的審查卻缺少“剛性”，從中央到地方，各級人大對政府預算基本都是一次通過，“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”，“過場”走得有條不紊，代表在迷糊中舉手為預算履行合法手續。[22]現實中，人大打回政府預算或迫使政府預算作出較大調整的消息鮮有耳聞。[23]有長期關注和參與預算改革的學者坦言：目前在財政預算審議方面，人大還是“橡皮圖章”。[24]那么，為何法律的規定與現實的操作會有如此大的反差?之所以出現這種現象的原因何在?

（一）人大預算審批的程序規則缺失人大預算審批權的長期虛置首先恐應歸因于人大預算審批程序的基本缺位。盡管《憲法》、《預算法》規定了人大有權對預算草案進行審查，但由于長期以來，在“重實體、輕程序”觀念下，人們認為人民代表大會制只是實體法的組成部分，而非程序法所包括的內容，只要能得到公正的結果，關于程序怎么設計以及是否遵守程序，則無關緊要。[25]結果是自1954年第一屆全國人大第一次會議召開后的35年中，全國人大一直是在無議事規則的狀態下行使權力的。無論是《憲法》、《預算法》和其他相關法律、法規也都沒有對人大審查預算草案的程序予以明確，這使得人大對預算草案進行審查的方式、步驟、順序、時限均無矩可循?！额A算法》關于預算審查和批準只有短短5個條文，只涉及各級政府預算草案由何主體審批，向何部門備案等實體問題，而對審查、批準的程序問題毫無涉及。這不能不說是《預算法》這一關于政府預算的基本法律的重大立法缺陷。

以全國人大對預算草案的審查為例，目前，關于人大審查預算草案的程序規定僅散見于《全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱《議事規則》）和《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》（以下簡稱《決定》），但這些規定的內容仍然過于簡約。根據《議事規則》，中央預算的審查批準大致分為兩階段：（一）初步審查。全國人大會會議舉行的1個月前，國務院有關主管部門應就國家預算及預算執行情況的主要內容，向全國人大財政經濟委員會（以下簡稱人大財經委）和有關的專門委員會匯報，由財經委進行初步審查。[26]（二）大會會議審查。全國人大會會議期間，財經委根據各代表團和有關專門委員會的意見對中央及地方預算草案進行審查，并提出審查結果報告，主席團審議通過后，印發會議，并將關于國家預算和預算執行情況的決議草案提請大會全體會議表決。[27]上述規定只粗疏地規定了對預算草案分為初步審查和大會審查兩大步驟，并對初審的時間做了規定，但是對初步審查和大會審查的具體方式、步驟、順序與時限的規定仍是一片空白，缺陷明顯。

首先，缺少對財經委、人大常委會預算工作委員會（以下簡稱預工委）預審的具體程序規定。

目前的人大議事規則通過財經委、預工委對預算草案的初步審查使人大對預算草案的實際審查提前，具有重要的實際意義。由于預工委、財經委具有較強的專業知識，并擁有對預算草案相對較為充裕的審查時間，目前我國人大對預算草案切使行使審查權主要就發生在初審階段。但是，預工委和財經委的初審應采取何種方式進行審議，是否應經歷一讀、二讀、三讀程序，并無規定，公眾旁聽、辯論程序、聽證程序等重要的聽取意見的機制也付諸闕如。這使得財經委、預工委的初審在很大程度上處于無序化、隨意化、神秘化的狀態，既不利于初審的法制化與正規化，也不利于預算初審階段的公眾參與。此外，《議事規則》和《決定》目前并未對初審的法律后果予以明確，財經委、預工委審查后是僅有權提出修改建議還是有權對預算草案進行批準或否決?初步審查結果應向哪些對象進行送達?如果財經委、預工委提出修改建議，但政府部門拒絕修改該如何處理?目前均難找到相應的法律對策。

其次，目前人大會議期間對預算草案的審查、討論程序匱乏，已有議事規則又先天不足，嚴重制約代表審議權力的行使。

一方面，我國目前的“兩會”1年只開1次會議，每次會議又只有半個月左右，會議期間議題較多，代表能夠閱讀、審查財政預算草案的時間非常有限，在此情況下，很難對預算草案提出有價值的意見。如據《南方都市報》報導，今年的“兩會”上，財政部在3月5日會議開幕日才向十一屆全國人大二次會議提交了關于2008年中央和地方預算執行情況與2009年中央和地方預算草案的報告。在3月5日至3月7日3天時間里，代表們“3天要審3個報告”。據一位代表回憶，總理讀報告花了半天時間，剩下的2天半，花一大半的時間評政府工作報告，因此，只有1天的時間看預算，最后半天的時間才能討論。[28]在極短的會議期間內，在沒有多方聽取意見、進行辯論的基礎上，對于具有高度專業性的預算案進行充分的審議，提出有價值的建議，幾乎是不可能完成的任務。

另一方面，即使代表提出了有價值的意見，政府部門該如何對代表的意見做出反饋，也缺少明確的法律規則。目前，我國的人民代表大會采用代表團、小組討論審議的議事方式，人大代表只能在分組討論時對預算草案提出修改意見，然后由財經委將意見匯總，向主席團提出審查結果報告，主席團審議通過后，印發會議，并將關于國家預算和預算執行情況的決議草案提請大會全體會議表決。這種分組討論、匯總意見、提出審查報告的做法存在很多問題：第一，代表的意見能否都在財經委的審查結果報告中得以體現?如果代表對預算草案的修改意見較多，到底哪些意見應被財經委的審查結果報告所包涵，哪些則可以省略?遴選標準和程序如何?如果財經委的審查結果報告未能如實、全面反映代表意見該如何處理?第二，主席團通過財經委的審查結果報告后，政府財政預算是否必須在大會會期內立刻按照審查結果報告中提及的建議進行修改，再報請大會全體會議表決?由于現在大會會期非常短，如果政府部門在大會會議期間來不及作出相應修改該怎么辦?是必須在會議議期內草草修改提交大會表決，還是可以在人大會議閉幕后將修改后的預算草案報人大常委會審批?亦或事后加開一次人大會議通過?最后一種情況在某些縣級人大曾經發生過，但如是在級別較高的，如省級人大、全國人大審議時發生預算不通過，加開人大會議可能會在實踐中有很大困難，屆時該如何操作?第三，如果發生政府拒絕按審查結果報告的全部要求進行修改的情況，應如何處理?盡管在目前的政治實踐中，發生上述可能性的機率并不大，但仍不能將這些問題徑行忽略。

再次，我國的預算信息尚不夠透明，人大對預算的審批過程也缺少公眾監督。

預算信息全面、準確、及時的批露，不僅是人大代表對政府預算實現有效審議的關鍵，也是社會公眾參與預算審議的前提。但目前我國社會公眾對預算信息的了解總體上仍十分困難。根據以往常規，我國有關預算執行情況和預算草案，每次人大會議上均作為機密材料，在開會前才發給人大代表，會議結束后很快又收回，代表很難深入了解，公眾更無從知曉其內容。公眾申請了解預算信息，政府部門要么以公共預算屬于機密，要么以預算內容跟申請人無關等理由拒絕。這一現象在《政府信息公開條例》公布實施后有了一定改觀，該條例明確規定：各級政府的預算和決算報告是需要主動公開的“重點政府信息”。與之相適應，2007年，廣東省預算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申請的公民公開了深圳市本級2008年度部門預算（草案）；10月27日，衛生部向申請者公布了一份接近完備的本級部門預算。在新中國的歷史上，這兩次回應都是第一次。[29]2009年3月20日，財政部在其官方網站正式公布了經第十一屆全國人民代表大會第二次會議審議通過的2009年中央財政預算數據，這是財政部首次在全國人民代表大會審議通過預算草案的第一時間將其向社會公開。[30]但目前仍有很多部門并未按條例要求主動公開預算信息，即使在公眾申請公開時也予以拒絕。如上海律師嚴義明關于請求財政部公開4萬億投資預算的申請就被兩次駁回。北京律師楊慧文2009年4月向北京73個政府部門申請公開“如何花錢”，只得到兩份完整答復。[31]預算上網也非普遍做法，大多數地方的政府預算，公眾仍是可望而不可即。據上海財經大學一學者主持的中國財政透明度報告的評分，在政府財政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]

在預算信息公開的內容上，目前我國不少地方的預算草案也十分簡單，盡管我國實行復式預算已有一段時間，并形成了復式預算的基本結構，既預算科目包括類、款、項、目4個層次，但政府報送的預算草案卻只要求科目列到類、重要的列到款，[33]對真正體現預算資金流向的款、項、目3個層次鮮有涉及。人大代表根據殘缺的預算報告，很難判斷預算的收支是否合理，只能根據慣性投票，根本無法切實行使審批權。更為嚴重的問題是，目前政府的收入并沒有完全納入預算管理，仍有巨額的預算外資金。有學者稱，2006年，實際上政府總收入至少高達67000億元，占當年GDP的32％。而納入預算的只有39000億元，近28000億元的收入沒有納入預算內管理。這筆巨額資金花到哪里了，從來沒有提交各級人大審議、批準和監督。再如，上海市14年內對私車車牌進行拍賣收入約為137．54億元，這些天價車牌拍賣費也游離于人大監督之外，用到哪里去了?至今成謎。[34]

在人大對審批預算過程的信息公開上，也同樣不足。盡管我國《議事規則》規定，大會全體會議設旁聽席，旁聽辦法另行規定，[35]但20年過去了，相關辦法至今未能出臺。現實中，全國人大開會期間，代表乘坐車輛均由警車開道，人民大會堂周圍警戒森嚴，公眾莫說旁聽，連接近都很困難，旁聽權只能停留于紙上。媒體報道也將主要精力放在總理作政府工作報告上，而對大會分組討論一般僅有有限的幾個鏡頭。這與在美日等預算法制較為健全的國家，國會討論通過預算案，全程公開，公眾可以旁聽，媒體可以報道，電視臺直播國會討論的全程公開形成了較為鮮明的對比。

可見，盡管我國近年來在政府預算信息公開方面已經有了長足的進步，但在預算信息的公開上，仍可謂任重而道遠。

最后，目前人大對政府預算草案的表決方式也不利于人大審批權的落實。

我國預算長期以來一直采取綜合審批制，即將所有的預算收支全部集中在一件預算審批提案中由人大代表投票通過。盡管這種做法簡化了預算審批程序，但也會使得預算草案局部的不合理影響整體的效果。所以，綜合審批一般不為預算法制發達的國家所用。在綜合審批制下，一旦預算草案被否決，將會對國民經濟的方方面面產生嚴重影響。即使預算方案十分合理的部門和項目，其合理的預算經費也會擱淺。因此人大代表一般不敢輕易行使預算否決權。[36]這也是實踐中，我國政府預算基本都能不做重大修改、一次通過的重要原因之一。但我國進行部門預算制度改革后，預算草案被細化到部門和項目，較之以前直觀性已大為增強。[37]完全有條件按部門或項目對各部門或項目的預算分別進行審查和批準。但綜合表決制這一已顯落伍的表決方式卻至今仍在沿用。

（二）人大代表對預算草案的修正權缺失除了審批程序方面的諸多問題，我國人大預算審批權被虛置的另一個重要原因在于目前的《預算法》和相關法律、法規只賦予了人大對政府預算草案的審查和批準權，卻并沒有賦予人大對政府預算草案的修正權，再加上目前對政府預算草案的表決實行綜合審批制，人大代表即使對政府預算草案的部分項目不滿意，也無法對該部分提出修正案，而只能提出修改建議。修正案與修改建議本質一致，都是對某問題的修改意見，卻具有截然不同的法律后果。當符合一定法定人數要求的代表對預算草案的部分項目提出修正案后，經過表決程序，該修正案就能直接具有法律拘束力，預算案中的相應部分就必須按被通過的修正案所確定的內容進行調整。而目前人大代表所擁有的修改建議權曾并不具備這樣的法律效果。代表雖然可以建議，但其修改意見必須被財經委的審查結果報告所采納，并進而為關于國家預算和預算執行情況的決議草案所反應，才有司能對預算產生影響。如果代表所提出的意見并未在關于國家預算和預算執行情況的決議草案中得以體現，即使代表對政府預算草案的部分內容不滿意，還是只能對預算進行整體批準或否決。而整體否決在中國的政治體制下，既不現實也不必要。有評論就稱，在人民代表大會上行使否決權，中國目前的條件尚不成熟。“除了技術原因外，個人意識也跟不上，最為關鍵的是，他們可能會因此利益受損?！盵38]所以，許多對預算草案不滿意的代表在表決時仍不得不無奈地投贊成票。但這樣的整體通過卻使人大對預算審批的重要權力落空，既有損人大的權威，也不利于對政府財政權力的有效監控。

審議預算本是民主國家議會最重要的權利。而我國現行預算法律法規中預算審批程序的不明確、人大會議會期過短、議題過多、人大代表缺少對預算草案修正權等因素卻使得很多人大代表在審查預算草案時心有余而力不足。“兩會”最主要的事情本應是審議預算和立法，但現實中，聽取和討論政府工作報告卻往往成了中心議題。其實，正如有學者所指出的：“政府工作報告是過去的總結和將來的打算，是一個政策宣言。政策要靠錢才能落實，所以重點應是審議預算。”[39]讓預算成為人大議事的中心議題，應成為當前人大改革的重要目標。

四、強化人大預算審議權的路徑選擇既然強化人大對政府預算的審議是憲政的基本要求，也是建設責任政府，建立“對話、合作”的政府與民眾關系，建設社會主義和諧社會的重要保障，就應當將人大對政府預算的審議權力從沉睡中“激活”，使其真正發揮作用，從源頭上斬斷濫用公共資金、公共權力的渠道。但在選擇強化人大預算審議權的現實路徑時，現階段即對現有的人民代表大會制度做激進的改革，從代表構成、會議議期等方面徹底改革現有制度可能尚不具備條件，更具可行性和操作性的當是立足于現有制度，從技術上尋求一定的突破口，進行漸進式的調整。這樣既能實現加強人民代表大會和全體社會成員對政府財政行為監督和控制的目的，又興許能象有的學者所設想的那樣，以公共預算改革這樣一個“最沒有風險的，又可操作、難度也不大的改革”[40]為契機，以預算審議為突破口來切實改變所謂“議會不議”的現狀，把政治改革與經濟改革直接銜接起來，緩和對人民代表大會體制進行根本性重構時所面臨的各種各樣的沖擊力。讓各種政治勢力和利益群體在編制和審議單純的財政預算程序中學會競爭和妥協的技巧，逐步提高人民代表真正參與決策的能力，防止社會的激烈沖突造成民主化的夭折。[41]

（一）預算信息的公開是人大發揮監督作用的前提人大發揮預算審批作用的首要與核心制度就是預算信息的公開。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公眾公開，接受公眾監督，在億萬雙眼睛緊盯官員們怎么花錢的情況下，違規和腐敗現象必然會減少，人大對預算草案的審議也能更好地發揮實效。

預算信息的公開應該既包括人大審議之前預算草案信息的公開，也包括人大對審批預算過程的信息公開。其中預算草案信息的公開主要應有三方面要求：（1）政府預算必須全面、準確地反映政府財政活動的真相，所有財政收支都應當在預算中詳細批露。政府報送的預算草案至少應詳細到項，而不能僅僅列出類或款。特別是對普通老百姓較為關注的政府開支，如政府部門“公車使用、公款接待、公款出國”等行政成本支出，應在政府預決算中以較詳細的類別列出。并且，應將目前游離于預算之外的收入和開支均納入預算，以杜絕龐大的預算外資金的濫用。（2）預算信息應該能讓人大代表和納稅人、媒體、分析人士及時、便捷地獲取。要做出科學的判斷和決策，僅僅靠人代會開會的幾天時間肯定是不夠的。財政部門應將詳細預算在將預算草案提交財經委和預工委初審時也一并交給人大代表，讓他們有充分的時間審閱、判斷和進行必要的調研。這在目前網絡極其發達的條件下通過給代表發送電子郵件等方式就能輕易辦到。同時，預算草案本不應屬于國家秘密，而屬于應當讓公眾及時知曉、與公眾切身利益相關的信息，因此，也應通過報刊、網絡向社會公眾提前公開，以使公眾能在初審階段就能了解，并將自己的意見及時反饋給人大代表，使人大代表得以在人大會議上代表民眾表達意見，使預算中的公眾參與得以實現。（3）預算信息必須易于理解、具有可讀性。由于預算本身涉及很多專業知識，如果預算編得象“天書”，代表看都看不懂，談何審議?因此，政府預算信息應該力求一目了然，用詞避免模糊概念，詳細說明各種收支的標準和依據，為代表和公眾理解預算信息提供背景知識。同時，預算信息還應包括對上年度財政資金使用效益的評估說明，從而為本年度改進支出結構提供依據。

除了預算草案信息的公開以外，財經委、預工委對預算草案的初審、人大對預算草案進行會議審查過程的信息也應向公眾公開，包括允許公眾旁聽、對一些涉及公共利益的重大項目的審議舉行公聽會，以使公眾及時了解預算審議中的熱點、爭點并參與到審議過程。這可以使預算審議不再成為與公眾距離遙遠的冷冰冰的政治過程，而是與其切身利益密切相關的利益博弈，激發公眾參與的熱情。

（二）人大獲得對預算草案的修正權是人大發揮作用的關鍵如前所述，目前我國人大代表對預算草案只擁有整體通過權或整體否決權，在法律上沒有就預算草案的部分內容提出修正案的權力。這一規定使人大的實際審議能力大打折扣。而從其他國家的經驗來看，各國的議會對政府預算案的控制權不僅體現為對預算案的審批權，更體現為對預算的修正權。即議會可以針對政府預算草案中的某些部分提出修改的建議或直接通過修正案。可以說，議會對政府預算的修正權是現代議會的核心預算權力，直接影響著議會的預算能力的大小，是現代議會不可或缺的權力。而賦予人大代表針對預算草案提出修正案的權力也是較為適合我國國情的一種做法，這可以對現階段人大代表只有討論權而無實質修改權，分組討論中代表意見無法都被財經委的審查結果報告所反應等問題一并解決。事實上，這項改革在某些地方的人大已經在進行之中，如浙江溫嶺的參與式預算模式中就包括：5名以上的代表聯名可以提出預算修正議案，修正權限包括：削減、否決、增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預算平衡。[42]2009年上海閔行區人大也開始了相關試點，但迄今還沒有在縣以上的人大做過。[43]

不少國家對議會的修正權都有一定限制，如英國議會對政府提交的預算案，只能作減額修正，不得為增額修正。德國議會對預算如作出增加收入或減少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是減少收入或增加支出則需要政府同意。我國臺灣地區所謂的“憲法”第70條也規定，“立法院”對“行政院”所提預算案，不得為增加支出之提議。[44]而有些國家議會對政府預算草案的修正權力非常大，幾乎不受限制。如在美國，盡管總統享有預算提案權，但對于財政事項，國會擁有最終決定權，對政府預算提案擁有完全自由的修正權（但對國會通過的預算，總統擁有否決權）。[45]我國人大對預算草案的修正權是否應有所限制，特別是能否對支出作增額修正，這一問題還有待于進一步的探討。但賦予人大對政府預算的減額修正權則不應有任何障礙。

（三）健全人大對預算草案的審批程序是人大發揮作用的重要保障西諺云：正義不僅必須實現，且須以看得見的方式實現。正當程序是實現實體正義的必要保證。欲使人大的預算審批大權不旁落，必須從程序上予以保障。英美等不少國家都直接將立法程序適用于預算審批的過程，通過的預算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。其預算審批的程序也都由法律明確規定，十分嚴格。如在德國、法國，預算草案都必須在議會經過“三讀”之后方能通過。在“三讀”過程中，代表各個黨派的議員可以對預算案提出基本看法，財政部也可進行答復。日本國會則會通過全院會議質詢、一般質詢、舉行公聽會等方式聽取意見。[46]此外，無論是在實行一院制議會的國家，還是兩院制議會的國家，預算的具體審核都是由設計院的各種常設委員會與其下屬的各種小組委員會負責進行，最后才由議會大會表決。如美國國會設有預算辦公室，[47]參、眾兩院都設有預算委員會。國會預算辦公室負責在經濟形勢預測和財政收入估計方面給兩院的預算委員會提供技術上的幫助，預算委員會則具體組織對預算草案的審核。除此之外，參、眾兩院撥款委員會及其小組委員會實際上也在很大程度上行使著預算審核權。[48]

結合國外預算審批的經驗，以及我國人大制度的實際狀況，對于我國人大的預算審批程序可以從以下幾個方面加以完善：

第一，延長預算討論的審議時間。各國議會對預算審議時間一般都較長。美國從總統在每年2月的第一個周一前將預算草案提交議會，到6月30日前，國會完成年度撥款議案，時間長達6個月。[49]法國議會從每年10月份的第一周開始審議預算案，直到12月，議會審議時間達3個月。德國議會審議預算的時間也有3個多月。[50]這樣的期限，給了議員較為充分的思考、討論時間，能夠實現對政府預算的有效監督，實現公共資金的合理配置。我國人大對預算的審議時間也應適當延長。盡管我國人大的整體會期在短期內無法改變，但至少應當適當壓縮對政府工作報告的討論，將對預算的審議時間從目前僅有半天的討論時間，延長為2至3天。以確保預算的審批真正成為人大會議的中心議題之一。

第二，鑒于我國人大的會期制度在短期內無法改變的事實，應當將預算初步審查制度納入立法視野，加強財經委和預工委作為專門機構的職能，為預算的細化以及合理化、科學性進行事先審查和把關。事實上，近年來，我國已經開始注重發揮人大財經委和預工委的作用，彌補了人大開會過短，人大開會期間難以進行切實有效的審議的缺陷。但即使是財經委和預工委的初審仍然存在審議時間過短、討論不充分、缺少公眾參與等問題，再加上相關委員會的人員組成、議事規則不健全等因素的影響，財經委和預工委對預算草案的審議效果仍不能說非常理想。欲進一步提高人大常委會預審的效果，可以考慮從以下幾個方面著手：（1）延長初審時間。預算草案應在人大開會之前兩至3個月即提交財經委和預工委初審；同時，相關信息應一并向人大代表和社會公眾，包括民間團體、智庫公開，以便其向人大常委會反映有價值的意見。（2）充分發揮人大其他專門委員會和人大常委會工作委員會的作用，如農業與農村（工作）委員會、環境與資源保護／環境與城鄉建設委員會、教科文衛委、法制工作委員會等也應可以就各自所涉及領域的預算部分進行初審，再將其意見匯總給財經委和預工委。（3）適當擴大財經委和預工委的規模，財經委和預工委的成員應具備相應的財經知識、法律知識，并應包括一定的專業人士，以確保其初審的客觀、中立和專業性。（4）細化預算初審的程序規則。如對初審中的聽取意見程序，應規定各專門委員會和工作委員會在初審階段，可以就預算草案中的部分項目舉行座談會、論證會、聽取公眾和有關專業人士的意見，也可以通過質詢、舉行聽證會等方式，要求財政部門及相關政府部門就有關收支項目的合法性、合理性接受公眾和委員會的提問，進行口頭答辯。在這方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省預算追加聽證辦法》，對一些數額較大、影響面較廣的追加項目，實行由專家、學者和相關部門參加的聽證制度。這一做法值得最高國家權力機關予以借鑒。此外，為了保證人大代表和社會公眾的意見能夠在人大常委會的初審中得以體現，應對初步審查中對公眾意見的處理予以規定。如可規定，對某一部門或項目預算，如有超過一定人數的人大代表或民眾都提出了相同或類似意見，財經委、預工委應當在其初審報告中對相關意見予以反映，并作出答復。（5）明確初步審查的法律后果。由于預工委畢竟只是人大常委會這個人大常設機構的工作部門，財經委也是人大下屬的專門委員會，其人數占全體代表的比例極低，如規定財經委、預工委的初審可對預算草案行使否決權，未通過初步審查就不能提交人大審批，其結果可能會使財經委和預工委的權力過大，也會使我國人大常設機構委員所具有的代表性和代表權高于非常設機構成員的代表性和代表權這一問題更加凸顯，這在一定程度上已經與人民代表大會制度的真正含義產生了差異，而這種差異也會影響到人大本身的地位和形象。[51]同時，盡管不少國家也建立了專門機構行使初步審查權，但初步審查機構一般都僅有建議權。因此，財經委、預工委的初步審查結論以具備“建議性”而非強制性為宜，但財經委、預工委應形成初步審查報告，在人大會議上將初步審查結果向代表予以報告，如果有政府拒絕依據初審意見修改的情形，也應一并說明，并可建議代表行使否決權。如此，雖然財經委、預工委的初步審查只具備建議權，但仍能對政府部門產生實質上的拘束力。

第三，確立分項審批的表決方式。實行分項審批方式，可以將政府預算按部門或項目分解為不同部分，由人大逐項審議通過。這可以使人大代表只對他們認為不合理的部門或項目預算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過。這可以減輕人大代表對預算草案遭到整體否決的嚴重后果的顧慮，從而大膽地行使手中的表決權，表達其真實意思。同時，分項預算的否決不僅影響來年的預算執行，而且必然招致法律對相關機構和人員的責罰。因此，這種方式必然增加預算編制部門的工作壓力，促使其盡量優化預算草案，科學合理地編制預算。[52]此外，分項審批的表決方式也有利于人大集中精力對某些重點項目，如新增收支項目、涉及巨額財政資金的項目等，進行重點審議，從而更加有的放矢地行使預算的審批監督權力。

總之，公共財政是現代民主政府的根基，其核心是代議機關掌握國家的預算審批權。[53]要真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，人民必須能夠看緊政府的“錢袋子”，通過依法管錢來達到依法治權的目的。人大作為人民的代表機構，必須在這一過程中切實發揮作用，擺脫“橡皮圖章”的尷尬地位，充分行使預算審批權，實現對財政權的有效監控。當然，科學、民主、統一的預算法制的建立還包括預算的編制、預算的執行監督等一系列環節的法制化，這些制度與人大的預算審批制度環環相扣，同樣需要理論界予以更多關注與探討。

【注釋】 [1]參見李煒光：《最重要是公開政府花錢的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。 [2]參見王小喬：《四萬億沖刺》，《南方周末》2008年11月19日。 [3]參見洪丹：《荒謬無比的“歲末突擊花錢”》，《南方周末》2007年11月29日；胡澤之、石明霞：《年底突擊花錢是對納稅人權利的不尊重》，《人民政協報》2008年1月14日。 [4]參見韓大元、林來梵、鄭賢君：《憲法學專題研究》，中國人民大學出版社2004年版，第441頁。 [5]參見童之偉主編：《憲法學》，清華大學出版社2008年版，第232頁。 [6]參見張千帆：《憲法學導論》，法律出版社2004年版，第51頁。 [7]參見（英）洛克：《政府論》下篇，商務印書館1964年版，第77頁。 [8]（美）約塞夫·斯托里：《美國憲法評注》，毛國權譯，上海三聯書店2006年版，第408頁。 [9]（美）格爾哈斯·倫斯基：《權力與特權——社會分層理論》，浙江人民出版社1988年版，第8頁。 [10]童之偉：《法權與憲政》，山東人民出版社2001年版，第291頁。 [11]熊偉：《憲政與中國財政轉型》，《法學家》2004年第5期。 [12]（美）漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第297～298頁。 [13]（澳）布倫南、（關）布坎南：《憲政經濟學》，馮克利等譯，中國社會科學出版社2004年版，第10頁。 [14]葛傳榘、陸谷孫等編：《新英漢詞典》，上海譯文出版社：1985年版，第8頁。 [15]（日）井手文雄：《日本現代財政學》，中國財政經濟出版社1990年版，第173頁。 [16]參見焦建國：《民主財政論：財政制度變遷分析》，《社會科學輯刊》2002年第3期。 [17]（美）C·H·麥基文：《憲政古今》，翟小波譯，貴州人民出版社2004年版，第180頁。 [18]參見魏建國：《代議制與公共財政》，《政法論叢》2005年第6期。 [19]《中華人民共和國憲法》第1條。 [20]《中華人民共和國憲法》第2條。 [21]參見《中華人民共和國憲法》第62條、第99條；《中華人民共和國預算法》第12條、第13條。 [22]田必耀：《預算監督之風勁起》，《人民之聲報》2005年第83期第4版。 [23]根據已有報道，全國范圍內僅有的幾例人大切實運用審批權否決政府預算的例子包括：（1）1995年，河北省饒陽縣人大審議預算時，針對預算安排不能保證文教人員工資，打了赤字的問題，經過兩次否決，歷時三個多月，第三次審查才予以批準。（12）2002年1月，湖南省沅陵縣人大否決財政預算報告，4個月后，加開一次縣人代會才批準預算報告。（3）2005年，新韁昌吉市人大常委會首次否決了市政府2004年財政決算和2005年上半年財政預算執行的報告，理由是市政府2004年追加預算支出和2005年上半年追加預算支出，支出前均未編制預算調整方案，也沒有依法報昌吉市人大常委會批準，違反預算法的規定。（4）2009年3月，承德人大常委會在預審階段兩次將政府預算駁回。同上注；韓永：《“政府預算被打回”背后》，《中國新聞周刊》2009年第11期。 [24]戴志勇、蔡定劍：《如何全程看緊政府的“錢袋子”——上海市閔行區公共預算啟示》，《南方周末》2009年3月19日。 [25]參見李忠：《國家機關行為的形式合憲性問題——全國人大通過〈關于國家機構改革方案的決定〉個案分析》，《法商研究》1999年第3期。 [26]參見《全國人民代表大會議事規則》第31條?！度珖舜蟪Ｎ瘯P于加強中央預算審查監督的決定》第2條則規定：國務院財政部門應當及時向全國人民代表大會財政經濟委員會和全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會通報有關中央預算編制的情況，在全國人民代表大會會議舉行的一個半月前，將中央預算初步方案提交財政經濟委員會，由財政經濟委員會對上一年預算執行情況和本年度中央預算草案的主要內容進行初步審查。 [27]《全國人民代表大會議事規則》第32條；《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》第3條。 [28]王海艷、戎明邁：《代表呼吁預算更透明》，《南方都市報》2009年3月7日。 [29]黃河：《深圳公民的“公共預算之旅”》，《南方周末》2008年11月5日。 [30]韓潔、羅沙：《今年中央財政第一時間上網公布》，《解放日報》2009年3月21日。 [31]黃秀麗：《一次有關信息公開的“行為藝術”》，《南方周末》2009年5月21日。 [32]趙凌、謝小紅：《破解政府“財務機密”仍是難題》，《南方周末》2009年5月21日。 [33]參見《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》第2條。 [34]惠銘生：《代表能看懂的預算就是“陽光財政”了嗎》，《中國青年報》2008年3月19日。 [35]參見《全國人民代表大會議事規則》第18條。 [36]劉劍文主編：《民主視野下的財政法治》，北京大學出版社2006年版，第248—249頁。 [37]徐楊：《現行部門預算制度：缺陷分析、法律構建與配套改革》，載《財稅法論叢——中國法學會財稅法學研究會學術年會論文選編（2004）》，北京大學出版社2005年版，第119頁。 [38]同前注[23]，韓永文。 [39]同前注[24]，戴志勇、蔡定劍文。 [40]蘇永通：《五萬億財政收入怎么花，四學者公開呼吁公共預算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。 [41]參見季衛東：《網絡社會中的有限憲政革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/Article—Detail．asp?ArticleId=35139，2009年7月6日訪問。 [42]周紅云：《公共預算中的公民制度化參與——以浙江溫嶺為例》，載賈西津主編：《中國公民參與——案例與模式》，社會科學文獻出版社2008年版，117～221頁。 [43]同前注[24]，戴志勇、蔡定劍文。 [44]參見馬駿、林慕華：《現代議會的預算修正權力》，http：／／www．budgetofchina．com/detail．asp?pararn=214，2009年5月18日訪問；張獻勇：《預算權研究》，中國民主法制出版社2008年版，第107～113頁。 [45]（美）詹姆斯·陳：《論美國重大的聯邦預算法》，白彥鋒譯，《經濟社會體制比較》2008年第1期。 [46]同前注[44]，張獻勇書，第135～142頁。 [47]國會預算辦公室（Cortgressional Budget Ottlce，簡稱CBO）是設在立法機關內部的聯邦機構，它由《1974年國會預算和扣押控制法》所設立，負責向國會提供經濟數據。國會從此不僅擁有充足的資料來源，以對抗行政部門，而且總統的情報來源也不再具有絕對的優越性。 [48]James V Satumo，CRS Report for Congress RS20095：The Congressional Budget Process：A Brief Orelview（Nov．26，2008），http：／／www．house．gov／htbin／crsprodget?／rs／RS20095，Last uisit on 18 May，2009． [49]Robert Keith，CRS Report 98—721，Introduction to the Federal Budget Process（Updaled on Mar．7，2008），http：／／budget．house gov／crs—reports／98—721．pdf，Last visit on 18 May，2009． [50]蔣洪等：《公共財政決策與監督制度研究》，中國財政經濟出版社2008年版，第137頁。 [51]同前注[44]，張獻勇書，第179頁。 [52]同前注[36]，劉劍文主編書，第201頁。 [53]參見蔡定劍：《公共預算改革的路徑和技術》，《中國改革》2007年第6期。