【摘要】人大代表選舉是根據(jù)選舉法規(guī)定的程序進(jìn)行的，如果程序不民主難以保障選舉制度基本原則的貫徹實施，難以保證公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)。從完善選舉委員會組成程序、減少代表名額、用專職代表制取代兼職代表制、統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)、提高代表候選人的條件、用“預(yù)選”的辦法確定候選人、介紹候選人采取有條件的“競選”、明確罷免代表的事項和理由、擴(kuò)大選舉權(quán)的司法保護(hù)范圍等方面提出建議，以達(dá)到切實保障公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的目的。

【關(guān)鍵詞】選舉程序；代表候選人；制度化；規(guī)范化

選舉制度是人大制度的基礎(chǔ)，選舉程序是否公正、合理，直接關(guān)系著公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實現(xiàn)，關(guān)系著人大代表作用的發(fā)揮，關(guān)系著人民代表大會制度的優(yōu)越性能否充分體現(xiàn)。改革開放三十年，伴隨政治體制改革的不斷推進(jìn)，我國的選舉制度也逐步完善，選舉的法制化、民主化程度逐步提高。但從我國法制現(xiàn)代化的發(fā)展來看，選舉制度仍存在政策性較強(qiáng)，法制化不足，選舉程序人為操作較為明顯，而規(guī)范化欠缺等問題，不利于公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)，有必要健全和完善選舉程序，推進(jìn)人大換屆選舉工作的制度化、規(guī)范化。本文根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》（以下簡稱《直接選舉的若干規(guī)定》）中規(guī)定的人大代表選舉程序的順序，針對縣鄉(xiāng)直接選舉程序中存在的主要問題，探討解決對策，提出相應(yīng)的立法建議。

一、設(shè)立選舉機(jī)構(gòu)

（一）完善選舉委員會組成程序

根據(jù)《直接選舉的若干規(guī)定》第1條規(guī)定，直接選舉的主持機(jī)構(gòu)是臨時設(shè)立的選舉委員會，選舉委員會的產(chǎn)生方式是：縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會的組成人員由本級人大常務(wù)委員會任命產(chǎn)生。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會組成人員由縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人大常委會任命產(chǎn)生。但《直接選舉的若干規(guī)定》沒有規(guī)定選舉委員會產(chǎn)生的時間、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時應(yīng)回避的事項等問題，各省選舉實施細(xì)則也規(guī)定不一，如《吉林省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細(xì)則（修正）》第7條規(guī)定：“選舉委員會設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員九至十九人。”《海南省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細(xì)則（修正）》第7條規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的選舉委員會由本轄區(qū)各政黨、各人民團(tuán)體和其他有關(guān)方面協(xié)商推選人員組成，設(shè)主任一人，副主任二至三人和委員若干人，由本級人民代表大會常務(wù)委員會任命。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會設(shè)主任一人、副主任一至二人和委員若干人，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)推薦，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會任命。委員會下設(shè)辦公室，辦理選舉工作的日常事務(wù)。選區(qū)設(shè)選舉工作組，具體負(fù)責(zé)本選區(qū)的選舉工作，設(shè)組長一人，副組長若干人，由選舉委員會決定。”地方立法中都沒有規(guī)定回避事項，一些地方出現(xiàn)選舉委員會下設(shè)的辦公室人員作為人大代表候選人參選的問題，產(chǎn)生不良的影響。規(guī)范選舉程序首先需要規(guī)范的就是選舉委員會的產(chǎn)生程序。但《直接選舉的若干規(guī)定》規(guī)定的選舉委員會的產(chǎn)生程序未免過于簡單，建議通過《選舉法》的修改，將選舉委員會產(chǎn)生的時間、程序、組成人員的人數(shù)、任職資格、任命組成人員時應(yīng)回避的事項等等問題，用法律的形式加以規(guī)范。

（二）選舉時間法定化

現(xiàn)行《選舉法》沒有確定人大代表換屆選舉的時間。換屆選舉的時間是由各級人大常委會決定的。通常做法是全國人大常委會作出全國人大代表應(yīng)選出的最晚日期后，省級人大常委會根據(jù)全國人大的要求和本省的具體情況，規(guī)定本省、市、縣、鄉(xiāng)人大換屆選舉的截止時間。由于法律沒有將選舉時間固定下來，人為因素會影響選舉的正常進(jìn)行，存在著不穩(wěn)定的因素，這種設(shè)計不利于我國選舉制度的規(guī)范化、制度化。建議用法律的形式固定選舉時間，以便于各級人大常務(wù)委員會有條不紊地做好選舉的準(zhǔn)備工作，除非遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，可以按照《憲法》第60條規(guī)定的程序推遲人大代表的選舉。

（三）減少代表名額，用專職代表制取代兼職代表制

分配代表名額是選舉委員會的一項重要職權(quán)，全國人大常委會在總名額不超過三千人的前提下，確定下屆全國人大代表的準(zhǔn)確名額數(shù)，省級人大常委會具體規(guī)定代表名額分配，提出代表素質(zhì)、結(jié)構(gòu)的要求，其他地方選舉機(jī)構(gòu)依次分配代表名額。

近年來，學(xué)術(shù)界較多學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)減少代表名額的建議，雖然人大代表的廣泛性關(guān)系到代表的民主性，數(shù)量不能太少，但人數(shù)過多也不具有科學(xué)性和民主性。人大是議事機(jī)構(gòu)，人數(shù)過多不利于討論和決定問題，一方面人數(shù)過多導(dǎo)致開會和發(fā)言時間較短，問題得不到深入討論；另一方面導(dǎo)致意見分散，難以統(tǒng)一，使代表的民主性受到較大限制，不利于發(fā)揮人大的作用。蔡定劍教授認(rèn)為全國人大代表以不超過1000人為宜。地方各級人民代表大會代表數(shù)量仍采取基數(shù)加人口數(shù)的辦法確定，省級人大代表應(yīng)在500人以內(nèi)，設(shè)區(qū)的市和自治州的人民代表大會擬在300人以內(nèi)，縣級人大代表不應(yīng)超過200人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表50人左右足矣，這樣將有利于人民代表大會行使職權(quán)和發(fā)揮作用{1}。

要從根本上解決代表人數(shù)過多，官員比例過大，代表不能充分履行職責(zé)等問題，還要從改革兼職代表制入手。兼職代表制的主要缺陷在于：第一，權(quán)責(zé)不對稱。兼職代表制有悖于選民與代表之間的委托代理關(guān)系，選民作為委托人，要求代理人全心全意為委托人服務(wù)，但由于代表兼職，沒有專門的薪金，擔(dān)任代理人的代表因缺乏利益驅(qū)動，履行職務(wù)難免“偷懶”，甚至損害委托人的利益。第二，角色不對稱。兼職代表制下的代表，履行職責(zé)屬于其“副業(yè)”，不能影響其“主業(yè)”（即本職工作）。代表缺乏履行職責(zé)的角色定位和明確目標(biāo)，責(zé)任心不強(qiáng)，加之受時間、精力、能力等因素的影響，不能做深入的社會調(diào)查研究，以獲取真實可靠的信息，了解民情，表達(dá)民意，進(jìn)行高質(zhì)量的立法，不能充分發(fā)揮代表的監(jiān)督作用{2}。因此，建議用專職代表制取代兼職代表制。

二、選區(qū)劃分

選區(qū)劃分與選舉權(quán)的平等性有直接關(guān)系，也與代表的廣泛性和代表性緊密相聯(lián)，不適當(dāng)、不合理的選區(qū)劃分將直接導(dǎo)致選民不平等的法律地位，在劃分選區(qū)時，應(yīng)以一定的人口比例為基礎(chǔ)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，并根據(jù)人口的變化情況進(jìn)行合理調(diào)整。

（一）改變選區(qū)劃分的雙重標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)

在剛剛閉幕的十一屆全國人大常委會第十一次會議上，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》（以下簡稱《選舉法修正案（草案）》）進(jìn)行了第一次審議。《選舉法修正案（草案）》，刪除了農(nóng)民在選舉權(quán)上的“四分之一”條款，一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這次修改為實現(xiàn)城鄉(xiāng)同票同權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民平等的政治參與權(quán)具有重要意義，尤其是縣級以下人大代表中將會增加來自基層的農(nóng)民代表。

由于我國人大代表選舉分為直接選舉和間接選舉，縣級以下（包括縣級）人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的，縣級以上（包括全國、省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州）的人大代表是間接選舉產(chǎn)生的，因此，農(nóng)民選出的代表在選全國和省級人大代表時，選出的不一定是農(nóng)民，有可能是政府官員，要保障農(nóng)民在各級人大中平等的政治參與權(quán)，還要統(tǒng)一按居住地劃分選區(qū)，進(jìn)一步改革戶籍制度，擴(kuò)大直接選舉的范圍。

按照現(xiàn)行《選舉法》劃分選區(qū)采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，既可以按居住狀況劃分選區(qū)，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分選區(qū)。實際上，在城市主要按單位劃分選區(qū)，在鄉(xiāng)村主要按居住地劃分選區(qū)。要實現(xiàn)農(nóng)民平等的選舉權(quán)，減少人大代表中官員所占比例，增加農(nóng)民代表的比例，在劃分選區(qū)時應(yīng)采用一個標(biāo)準(zhǔn)，即以一定的人口為基數(shù)，統(tǒng)一按居住按單位劃分選區(qū)帶來的為照顧某些人當(dāng)選，隨意違法劃分選區(qū)現(xiàn)象的發(fā)生。第二，可以減少選區(qū)劃分行政化帶來的人大代表中領(lǐng)導(dǎo)人居多的現(xiàn)象，因為按單位劃分選區(qū)很容易選出該單位領(lǐng)導(dǎo)。如南海市第十二屆人大代表選舉中，將市委辦公室和市紀(jì)委、檔案局、監(jiān)察局四個單位劃為一個選區(qū)，分了3個代表，結(jié)果市委書記、市委副書記和市紀(jì)委書記當(dāng)選為代表。市政府辦公室與7個公司劃為同一選區(qū)，結(jié)果市長、副市長當(dāng)選代表，7個公司占有選區(qū)至少80％以上的選民沒有選出一個代表{3}。按雙重標(biāo)準(zhǔn)劃分選區(qū)導(dǎo)致人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)了40％左右，而廣大農(nóng)民代表卻少之又少。這就影響到人大群眾性基礎(chǔ)的廣泛性，不利于民意的全面匯集和表達(dá)，不利于人大作為民意機(jī)關(guān)功能的發(fā)揮。因此，必須合理調(diào)整人大代表結(jié)構(gòu){4}，合理劃分選區(qū)。第三，有利于選民自由表達(dá)意志。選民的居住地與選民個人生活環(huán)境有密切關(guān)系，涉及到選民的切身利益，他們關(guān)心居住地的治安、就學(xué)、交通、社區(qū)管理等等問題，如何解決這些問題，通過對代表候選人不同方案的選擇，選民選出能夠表達(dá)他們意愿的代表。而按照單位進(jìn)行選舉，雖然參選率很高，但不一定能夠反映選民的真實意愿，因單位往往提名領(lǐng)導(dǎo)作為代表候選人，很少有人反對，屬于組織行為，行政化較為明顯，選民的自由選擇度大大降低。而且，單位選舉大多采用大會投票的方法，因不設(shè)秘密投票點，一般都草草投票，走形式，走過場的居多，不能真實表達(dá)選民的意愿。

（二）以法律的形式確定婦女和少數(shù)民族代表比例

《選舉法》沒有明確婦女和少數(shù)民族代表的確切比例，而是籠統(tǒng)地規(guī)定“應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表”；少數(shù)民族地區(qū)“代表名額可以另加百分之五”，“人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人”。但實際上各地在選舉人大代表時，對婦女和少數(shù)民族代表比例都有規(guī)定。例如：《河北省縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會選舉實施細(xì)則》第9條規(guī)定：“縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，在代表候選人中，婦女所占比例應(yīng)不低于百分之二十五。”也有一些地區(qū)在選舉實施細(xì)則中不做具體規(guī)定，但在執(zhí)行中卻對婦女、少數(shù)民族、政黨、工人、農(nóng)民、知識分子等構(gòu)成比例有所限制。根據(jù)選舉權(quán)平等性原則，選舉權(quán)和被選舉權(quán)不能因性別、民族、身份不同而有所區(qū)別、有所限制，但為保證男女平等、民族平等，可以以《選舉法》的形式明確婦女在各級人大中的比例，在民族自治地方明確少數(shù)民族代表所占比例，以避免各地選舉中的不同做法。同時，取消選舉過程中對政黨、工人、農(nóng)民、知識分子、青年、愛國民主人士、歸僑等構(gòu)成比例的限制，以貫徹選舉權(quán)的平等性原則，提高《選舉法》實施的合法性。

三、結(jié)合戶籍制度改革，改進(jìn)選民登記辦法

由于劃分選區(qū)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)在選民登記時，也采用兩種登記辦法，有工作單位的在單位登記，無工作單位的在戶口所在地登記，雖然各地選舉實施細(xì)則規(guī)定“每一選民只能在一個選區(qū)進(jìn)行登記。”由于采取的不是本人登記，組織登記后，并不通知在外地打工的人員，這就造成了那些既有工作單位，又沒有遷移戶口的大量外來務(wù)工人員無權(quán)參加本地選舉，出現(xiàn)大量的委托投票和“重登”或“漏登”的現(xiàn)象，“委托投票”違反了我國選舉制度中規(guī)定的秘密投票原則，“重登”或“漏登”違反了我國選舉制度的平等性原則。

流動人口如何參加選舉關(guān)系到其選舉權(quán)的實現(xiàn)，如果只允許其參加原戶口所在地的選舉，不允許其參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，則可能造成在不能參加選舉的地方通過委托投票參加其戶籍所在地選舉，那樣的選舉是一種形式，對其關(guān)系不大，而在能參加選舉的地方無權(quán)參加選舉，實際上剝奪或限制了這部分選民的選舉權(quán)。因此，更多的人建議應(yīng)允許外來人口參加現(xiàn)生活或工作所在地的選舉，而不再參加原戶口所在地的選舉{5}。

由于我國的選民登記仍以戶籍登記為主，不在戶口所在地工作或生活的人，只能通過委托投票來參選，因此，造成流動人口委托投票問題突出，絕大部分選民沒有書面委托，一般是給家人或朋友打個電話，口頭委托投票。有些地方雖然規(guī)定有一定工作或生活年限的外來人員可以憑原籍的戶口證明或選民資格證明到現(xiàn)居住地進(jìn)行選民登記，但他們一般不會專門為此回原籍去開戶口證明或選民資格證明，以致無法參選。為保障流動人口的選舉權(quán)利，一些地區(qū)進(jìn)行了積極的探索。規(guī)定生活、工作地與戶籍分離的其他人員，在住所地居住滿一年的，在暫住地居委會登記。凡租住單位房滿一年的，由出租單位出具證明；其他零星租住散戶，憑暫住證登記。要徹底解決流動人口選舉權(quán)問題，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。目前，公安部正在研究探索戶籍制度的改革，外來人口的信息化管理將為流動人口選民登記提供重要路徑。如果把選民登記與居民身份證管理系統(tǒng)接軌，就能有效地解決人口流動中的公民選舉權(quán)利保護(hù)這一難題。所以，應(yīng)盡快起草并制定全國統(tǒng)一的《選民登記規(guī)則》，對直接選舉中的選民登記工作，包括選民資格的確定、選民登記的原則、選民登記的程序、選民名單的公布、信息化手段的運(yùn)用、選民資料的查詢與更新等做出統(tǒng)一規(guī)定{6}。

四、代表候選人的提出與介紹

（一）提高代表候選人的條件，對其資格進(jìn)行必要的限制

我國《選舉法》規(guī)定的代表候選人條件與選舉人條件是一致的，只要年滿18周歲，沒有被剝奪政治權(quán)利都可以被選為代表候選人，從邏輯上講這種規(guī)定意味著犯罪而又沒有被剝奪政治權(quán)利的人也可以被選為代表候選人，從法律規(guī)范的角度講這種規(guī)定是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模膊环衔覈鴮嶋H情況。人大代表的素質(zhì)直接關(guān)系著人大作用能否發(fā)揮，人民代表需要滿足履行職責(zé)的要求，具備一定的能力和條件，例如：品行端正，具有責(zé)任感和參政議政能力，有充分的時間保證，對所在選區(qū)有一定的了解等等。但長期以來，我國把“人大代表”看成一種榮譽(yù)稱號，而忽視了它的職責(zé)能力要求。為發(fā)揮代表和人大的作用，需要采取否定資格規(guī)定，對代表候選人條件進(jìn)行必要的限制，根據(jù)我國代表候選人存在的問題，建議對代表候選人做如下限制：

1．進(jìn)行職業(yè)限制，規(guī)定國家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表

對代表候選人進(jìn)行職業(yè)限制，規(guī)定國家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表的主要理由是：

第一，選舉實踐中發(fā)生的一些違法行為，大多與照顧某些國家機(jī)關(guān)工作人員有關(guān)，例如：選區(qū)劃分和分配名額時，違反《選舉法》的平等性原則，將某些領(lǐng)導(dǎo)分配到某單位選區(qū)；候選人提名只要提名領(lǐng)導(dǎo)，一般公民當(dāng)選的機(jī)率很小，代表選舉演變成了為領(lǐng)導(dǎo)劃圈，這也是選舉走過場，人們厭選的主要原因之一。一位農(nóng)民的話非常具有代表性，他說：“大隊干部拿個紅票箱子到我們家里來，給我一個選民證，再給我一張選票，讓我在選的人前面畫個‘O’，不選的畫個‘x’。這幾個要選的人，我根本不認(rèn)識，聽說都是咱們寬城鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)。反正都是當(dāng)官的，沒有一個老百姓，選誰不都是一樣嗎？選上誰能替咱們這窮老百姓說話呀？這么一想我就說：‘算了，你們替我選了吧。’大隊干部就幫著把我們四口人的票都給畫了，還跟我說叫‘委托’。反正你要問我，我們家每一回選代表都是這么選的，要是讓我去開會選呢，我才不去呢，地里活計這么多，干點兒啥不好，選那個有啥用啊”{3}。

第二，一些地方反映我國各級人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部較多，縣代表中一般達(dá)到40％以上，但參加代表活動卻較少{7}。一方面他們沒有充分的時間履行代表職責(zé)；另一方面他們一身兩任，雙重身份和雙重職能，既是地方政府組成人員，又是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，既是“運(yùn)動員”，又是“裁判員”，混淆了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，影響了人大監(jiān)督權(quán)的落實。國家機(jī)關(guān)工作人員兼任人大代表，不利于國家機(jī)關(guān)職能分工，不利于國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，等于自己監(jiān)督自己，失去人大工作中法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的公正性。因此，建議優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，規(guī)定國家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表，以便于代表依法行使職權(quán)，加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督。許多國家法律明確規(guī)定禁止軍人、警察、法官和行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員擔(dān)任議員。

2．居住期限應(yīng)加以必要的限制

我國對當(dāng)選代表的資格限制主要包括國籍、年齡、公民權(quán)，即沒有被剝奪政治權(quán)利，還有行為能力（《選舉法》第26條規(guī)定“精神病患者不能行使選舉權(quán)利的，經(jīng)選舉委員會確認(rèn)，不列入選民名單。”）。由于《選舉法》沒有對居住期限進(jìn)行限制性規(guī)定，給安插、照顧某些人創(chuàng)造了條件，一些地方為照顧領(lǐng)導(dǎo)干部“預(yù)留”代表名額，縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)所在選區(qū)分配的名額比較多，在群眾中產(chǎn)生不良影響。不規(guī)定居住期限不利于選民對候選人的了解，也不利于候選人對該選區(qū)的了解，選民委托這樣的人，無法代表他們的意志。規(guī)定在某選區(qū)居住一定期限，才有資格參加選舉已經(jīng)成為各國的普遍做法，各國規(guī)定居住期限的時間通常為3個月到1年不等，為保證選舉的公平、公正，我國應(yīng)規(guī)定代表候選人的居住期限。

3．提高代表候選人的年齡條件

選舉權(quán)不同于被選舉權(quán)，選舉人的條件也不同于被選舉人的條件，但根據(jù)我國《選舉法》第3條的規(guī)定，中華人民共和國年滿18周歲的公民，只要沒有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。也就是說選舉人與被選舉人條件完全相同，只要年滿18周歲就可以提名為代表候選人，但從人大代表履行職責(zé)的實際需要出發(fā)，這種設(shè)計是不科學(xué)、不符合規(guī)律的。人大代表代表人民行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等等權(quán)力，決定國家的大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人的人選，需要相應(yīng)的社會活動能力和參政、議政能力，沒有一定的社會活動經(jīng)驗和政治閱歷，以及一定的文化水平是不能擔(dān)當(dāng)如此重任的，也不能很好地反映選民意志和利益的，而18歲屬于高中畢業(yè)的年齡，人大代表年齡過低，必然會影響到代表的素質(zhì)和人大作用的發(fā)揮，盡管在實踐中幾乎沒有選舉過18歲的代表，但法律規(guī)定應(yīng)符合現(xiàn)實，明確、科學(xué)，實事求是，大多數(shù)國家選舉人年齡與議員資格年齡是不同的，多數(shù)國家規(guī)定成年人普選權(quán)，但當(dāng)選為議員的年齡則較大，如意大利、阿根廷、日本、印度的下議院議員為25歲，法國為23歲。因此，我國代表候選人的年齡應(yīng)適當(dāng)提高。

4．品行條件具體化

現(xiàn)行《選舉法》沒有規(guī)定代表候選人的品行條件，一些地區(qū)人大常委會在指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)人大換屆選舉工作時，把選舉人大代表與選舉縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系起來，對代表候選人的政治條件要求過于籠統(tǒng)，如：政治堅定、能力突出、作風(fēng)過硬、群眾信任等等{18}。有問卷調(diào)查顯示，有三成選民想了解候選人的“道德和品行”{9}。因此，應(yīng)采用否定資格規(guī)定代表候選人最低的品行條件，犯罪嫌疑人和采取強(qiáng)制措施的人不得被選為代表，根據(jù)《直接選舉的若干規(guī)定》第5條規(guī)定：“下列人員準(zhǔn)予行使選舉權(quán)利：（一）被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權(quán)利的；（二）被羈押，正在受偵查、起訴、審判，人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權(quán)利的；（三）正在取保候?qū)徎蛘弑槐O(jiān)視居住的；（四）正在被勞動教養(yǎng)的；（五）正在受拘留處罰的。”實際上這幾種人準(zhǔn)予行使的是選舉權(quán)，不應(yīng)包括被選舉權(quán)，不能被選舉為人民代表，這也是對人大代表最基本的品德要求。此外，還可以具體規(guī)定品行的較高條件，意大利憲法第48條規(guī)定，在法律指出喪失道德的情況下，可以對選舉權(quán)實行限制。

從上述條件看，選舉權(quán)與被選舉權(quán)不能等同，按照憲法第34條和《選舉法》第3條的規(guī)定，我國選舉權(quán)與被選舉權(quán)是合為一體的，選舉人的條件與被選舉人的條件完全相同，這是有悖于選舉規(guī)律的，無論何種選舉對被選舉人都有一些特殊條件的要求，人大代表代表人民行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)，理應(yīng)要求具備較高的素質(zhì)、能力和水平，進(jìn)行必要的限制，而選舉權(quán)要求具有普遍性，不應(yīng)對選舉人有過多的限制，各國對于選舉人的條件要求都較低，但并不等于說被選舉人的條件也較低，我國的選舉人與被選舉人的條件有必要分開規(guī)定，候選人條件應(yīng)高于選舉人條件。

（二）規(guī)定政黨、團(tuán)體推薦候選人的民主程序，增加候選人“自薦”報名方式

根據(jù)《選舉法》第29條規(guī)定，各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。但在實踐中候選人提名往往由政黨、團(tuán)體包辦，為減少這一現(xiàn)象的發(fā)生，一些地區(qū)對政黨、團(tuán)體提名的比例進(jìn)行限制，天津、上海、廣東等地限制政黨、團(tuán)體提名推薦候選人不得超過15％，北京市規(guī)定，政黨、團(tuán)體提名縣級和鄉(xiāng)級人大代表候選人分別不得超過20％和15%{3}。但這種限制本身違反了選舉權(quán)的平等性原則。要從根本上解決候選人由政黨、團(tuán)體包辦的問題，除規(guī)定國家機(jī)關(guān)工作人員不得兼任人大代表以外，應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)民主，規(guī)定由政黨、團(tuán)體通過“投票”推選候選人，取消通過“協(xié)商”確定候選人的辦法。另外，增加代表候選人“自薦”報名的方式，讓愿意參選的選民有更多的途徑參加競選，讓選民有更多的機(jī)會選擇代表候選人。鑒于實踐中限制選民聯(lián)合提名代表候選人的做法，應(yīng)規(guī)定用公告的形式告知廣大選民提名推薦候選人的時間、條件，受理部門以及對限制選民提名代表候選人的處理等事項，以保證公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實現(xiàn)。

（三）用“預(yù)選”的辦法確定候選人，取消由選民小組協(xié)商的做法

《選舉法》第31條規(guī)定，選舉委員會在匯總被推薦的候選人名單后，在選舉日的15日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。所提候選人人數(shù)超過差額比例的，根據(jù)選民小組較多數(shù)選民的意見確定，如果對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。在選舉實踐中，一些地方往往通過醞釀、協(xié)商的辦法搞暗箱操作，把一些選民聯(lián)名推薦的候選人淘汰下去，群眾反映強(qiáng)烈，因此需要改變由選民小組協(xié)商確定正式候選人的做法，一律采取“預(yù)選”的方法確定正式候選人，即由該選區(qū)所有選舉小組單位代表對被提名的候選人進(jìn)行投票預(yù)選，把獲得多數(shù)票的候選人列為正式候選人名單，這樣做可以有效地防止少數(shù)人把持確定候選人的做法。人大代表選舉應(yīng)該包括對代表候選人的選舉，用“選舉”的辦法，代替討論、協(xié)商的辦法更能體現(xiàn)選舉的民主性、公正性和進(jìn)步性。

（四）介紹候選人采取有條件的“競選”

介紹候選人是為了使選民充分了解候選人，以減少盲目投票，它對于選出人民滿意的代表起著至關(guān)重要的作用。現(xiàn)行《選舉法》第33條規(guī)定的介紹候選人的方法是：“選舉委員會或者人民代表大會主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹候選人的情況。推薦候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。”雖然全國有近三分之二的省、自治區(qū)、直轄市在選舉實施細(xì)則中規(guī)定了代表候選人與選民見面的內(nèi)容，但真正大規(guī)模組織代表候選人與選民見面的只有北京市和天津市{10}。大多數(shù)地區(qū)介紹候選人也只限于工作簡歷，對其供職主張介紹不夠。因此，《選舉法修正案（草案）》明確：“選舉委員會根據(jù)選民或者代表候選人的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，介紹本人情況，回答選民的問題”{11}。

選舉的本質(zhì)就是選擇，沒有競選的選舉不能稱其為選舉。而選擇是在對選舉對象有一定了解的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。競選不是資產(chǎn)階級的專利品。中國共產(chǎn)黨早在延安時期就規(guī)定：選舉單位可提出候選人名單及競選政綱，進(jìn)行競選運(yùn)動，在不妨害選舉秩序下不得加以干涉和阻止。采用競選的方式使選民了解候選人及其競選綱領(lǐng)非常必要，因為競選不僅僅是對候選人的選擇，更主要的是對其競選綱領(lǐng)的選擇，對解決社會問題方案的選擇，候選人來自于不同階層，他們對于社會問題的解決提出不同的主張，只有那些能夠反映廣大選民意愿的綱領(lǐng)，才能得到擁護(hù)，綱領(lǐng)的主張者也才能贏得大多數(shù)選民的支持。所以，候選人的介紹一定與其競選綱領(lǐng)的介紹聯(lián)系起來。競選最直接的作用表現(xiàn)為，第一，便于選民了解候選人的情況及其主張，以便有選擇地進(jìn)行投票。第二，競選可以加強(qiáng)代表的責(zé)任感，提高代表的素質(zhì)；第三，競選可以使拉票行為公開化，規(guī)范化，以減少違法行為的發(fā)生。

近年來，隨著選舉的民主化，許多選舉工作者和選民希望放開介紹候選人的方法，有的選民提出，不見候選人不投票，要求有組織地采用競選方式。在選舉實踐中，選民創(chuàng)造了多種介紹候選人的方式，如選舉委員會印發(fā)張貼有關(guān)候選人的介紹材料；組織候選人與選民見面，并發(fā)表簡短演說；還有的地方用廣播、閉路電視、錄像等現(xiàn)代化的宣傳媒介向選民介紹候選人，深受選民歡迎{1}。我們要避免的是出現(xiàn)資本主義國家的金錢競選和操縱選舉等弊端，競選經(jīng)費(fèi)除由國家撥款外，可以利用企業(yè)贊助選舉專題節(jié)目的形式解決，既可以使媒體免于經(jīng)濟(jì)損失，又可以使選民了解候選人的競選主張，避免盲目投票，也使企業(yè)不直接介入某一具體候選人操縱選舉，可謂一舉多得{2}。要保證給予每一個候選人公平的宣傳介紹機(jī)會，公平地使用宣傳媒介就需要競選活動在選舉機(jī)構(gòu)的主持下有秩序地進(jìn)行。可以規(guī)定由選舉委員會組織候選人與選民見面，公布競選紀(jì)律，在規(guī)定的時間內(nèi)，由候選人做自我介紹，發(fā)表競選綱領(lǐng)，回答選民問題，公開拉票。有競選就會有“拉票”行為，這是非常正常的，實際上競選就是公開的拉票行為，我們要防止的是采取賄選，或者通過侮辱、誹謗、人身攻擊的方法攻擊對手進(jìn)行的拉票行為。公布競選紀(jì)律時可以強(qiáng)調(diào)，如果發(fā)現(xiàn)賄選、對候選人進(jìn)行侮辱、誹謗、人身攻擊的行為，經(jīng)查證屬實的，取消候選人資格，構(gòu)成違法或者犯罪的要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

這種競選屬于有組織的、受一定限制的“競選”，但它給了候選人一個表現(xiàn)的舞臺，給選民一個了解候選人的機(jī)會，最大限度地避免競選的混亂狀態(tài)，比現(xiàn)行《選舉法》規(guī)定的介紹候選人的方式更加公開，民主。同時，實現(xiàn)候選人的競選也具有一定的可行性：一是有組織保證。可以通過制定組織規(guī)則的辦法，保證選舉組織機(jī)構(gòu)給每一個候選人相同的時間介紹競選綱領(lǐng)，使用相同的媒體等等。二是有法律保證。通過法律制定嚴(yán)格的競選規(guī)則。防止賄選、對候選人進(jìn)行侮辱、誹謗、人身攻擊行為的發(fā)生，打擊破壞競選的活動。三是有人民監(jiān)督。政黨、團(tuán)體、選民對于采用不正當(dāng)手段進(jìn)行競選的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報，選舉組織機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有違紀(jì)、違法的可以進(jìn)行調(diào)查，交有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。建議各級人大設(shè)立專門的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督人大代表競選中發(fā)生的違紀(jì)、違法事件，負(fù)責(zé)人大代表違紀(jì)、違規(guī)行為的調(diào)查處理，在換屆選舉前負(fù)責(zé)上屆人大代表的述職評議等等。

五、投票

（一）設(shè)立投票站，取消流動票箱

選舉實踐中因流動票箱管理不嚴(yán)，發(fā)生了許多問題，例如：有的工作人員帶著流動票箱到選民家里，要求當(dāng)面投票，選民投票有所顧慮，往往讓工作人員代為填票，有的工作人員篡改選票或者隱瞞票數(shù)。由于流動票箱帶來的弊端，建議取消流動票箱，主要采用設(shè)立投票站的辦法投票。這樣做可能會減少參選率，但能夠真實反映選民的意愿，為避免出現(xiàn)參選的選民不超過半數(shù)的問題，可以變目前的“兩個過半數(shù)”確定當(dāng)選有效的計票制度為“一個過半數(shù)”的計票制度，即只計算有效投票數(shù)是否過半數(shù)，不計算登記選民數(shù)是否過半數(shù)。

（二）嚴(yán)格限制委托投票，公開公布計票結(jié)果

委托投票違反了我國《選舉法》秘密投票原則，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格限制，除非是文盲、有嚴(yán)重殘疾，長期臥床的病人不能寫選票又愿意參選的，可以按照《選舉法》規(guī)定的委托投票程序進(jìn)行委托投票。在外打工、就學(xué)、經(jīng)商人員可以在當(dāng)?shù)貐⒓舆x舉，不能進(jìn)行委托投票。

《選舉法》第42條只規(guī)定了公布選舉結(jié)果，即當(dāng)選者名單，并沒有規(guī)定公布計票結(jié)果，為保證公民知情權(quán)，便于群眾監(jiān)督，應(yīng)規(guī)定公開公布計票結(jié)果。

六、明確罷免代表的事項和理由

根據(jù)馬克思主義的理論，我國人大代表與人民的關(guān)系屬于“委托”關(guān)系，代表必須服從于選民的意志和利益，對選民負(fù)責(zé)，選民可以監(jiān)督罷免代表，以保證代表忠實于選民意志。因此，罷免代表屬于中國特有的現(xiàn)象。但《選舉法》只規(guī)定了罷免程序，沒有規(guī)定罷免的事由，實踐中發(fā)生罷免權(quán)被濫用的現(xiàn)象，一些地方的人大代表剛剛被選舉出來，就有選民提出罷免案。建議《選舉法》規(guī)定哪些情況下可以罷免代表，以使罷免有法可依，有章可循。

七、擴(kuò)大選舉權(quán)的司法保護(hù)范圍

由于我國尚未建立憲法訴訟制度，法院無權(quán)直接適用憲法，包括《選舉法》等憲法性法律，因此，法院也無權(quán)受理選舉訴訟，選舉權(quán)被剝奪無法得到救濟(jì)，公民選舉權(quán)受法律保護(hù)的范圍極其狹窄，我國《選舉法》規(guī)定的選舉救濟(jì)手段單一，只包括選民名單案件和達(dá)到犯罪程度的破壞選舉案件。為保護(hù)公民的選舉權(quán)，建議擴(kuò)大選舉權(quán)的司法保護(hù)范圍，將選舉權(quán)糾紛納入行政訴訟受案范圍，切實保證公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實現(xiàn)。

選舉是公民進(jìn)行權(quán)力委托的行為，也是公共權(quán)力合法性的來源。民主、科學(xué)、公正、合理的選舉程序是保證公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)實現(xiàn)的前提，選舉程序的設(shè)計需要嚴(yán)格貫徹選舉制度的基本原則，研究解決選舉程序中存在的問題，將我國選舉制度的民主化、法制化建設(shè)不斷推向前進(jìn)。

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