論文關鍵詞：公民政治參與人民代表大會

論文摘要：人大活動面向公民公開化，是擴大公民有序政治參與的重點。逐步實現財政預算審理的公開化、規定人大代表與公眾的公開聯系方式、建立立法公開昕證制度、實行公民自由旁聽人大會議辯論，是當前的四項重大措施。只有有序參與公開的政治活動，人民群眾才有可能提高政治素質。

黨的十七大在“堅持國家的一切權力屬于人民”這個社會主義民主政治基本原則的前提下，提出要“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”。這就為我國社會主義民主政治的發展和政治體制改革指出了根本的方向。十七大報告論及的公民政治參與涉及了我國政治生活的各個方面，筆者認為，根據我國的根本政治制度，公民政治參與的重點應是參與人民代表大會的制度建設和人民代表大會的活動。要做到這一點，關鍵是要實現人民代表大會活動的公開化。本文試圖在這方面作一些分析。

一、逐步實現政府財政預算審理的公開化

在任何一個現代國家，最重要的政治是關于國家權力的活動。在我國，人民群眾參與國家的政治生活，首先的、主要的普通人民群眾實際上發生對人民代表和人民代表大會的關系，就是公民選舉人民代表，了解、檢查、監督人民代表和人民代表大會的活動。所以，擴大公民有序政治參與，首先的、主要的就是切實保證憲法規定的公民對于人民代表大會制度的民主權利能夠得到實現。

國家權力是社會的政治上層建筑，是以經濟關系為基礎，以經濟力量為支撐的。列寧指出：“任何一種社會制度，只有在一定階級的財政支持下才會產生。國家權力歸根結底就是統治階級掌握的經濟實力，掌握國家權力歸根結底就是掌握國家的財力。所以，人民群眾當家作主。首先就是要通過人民代表大會制度對國家的財力當家作主。從現代國家包括我國現行的財政制度看，首先就是要通過人民代表大會制度對政府的財政預算進行審查和監督。按照我國現行《預算法》，從設立預算的鄉開始直至中央，政府都要向人大報告預算的編制、執行情況，而各級人大則相應的都要審查、批準預算的編制和決算，監督預算的執行。自《預算法》實施以來，政府確實是向人大報告(這幾年為了縮短全國人大會期財政部的報告只以書面形式發給人大代表)，人大也確實審議了報告，但是，這種審議離人民對國家財力當家作主還距離遙遠。第一，從全國人大開始，全國大多數人大的預算報告都是有密級的，會后還要收回。因此，人大代表對預算的審議，實際上與普通公民沒有關系，公民無從了解具體而詳細的預算內容。第二，預算被人大審議的時間過短(即使是由人大常委會進行的初審時間也很短，在人大會期中代表的審議時間往往只有一至兩天)，加之人大代表大多數并非財政專家，實際上不可能在這么短的時間里發揮審議作用。人大代表的審議不到位。就更談不上人大代表身后的普通公民了。因此，改革國家各級財政預算的審議制度讓普通公民都能了解并監督財政資金的使用狀況是真正實現人民當家作主的實際需要。

據媒體報道，2008年全國財政預算收入近6萬億元，而支出則將突破6萬億元，這樣大規模的財政收入與支出，在人民當家作主的社會主義國家，實在是不能不讓公民心中有數，不能不受公民的全面監督。因此，隨著社會主義民主發展到當前階段，修改預算法，規定預算的審議不僅面向人大代表，而且面向公民，向社會公開，就是理所當然的了。

從預算審理公開化的角度看預算法的修改，有兩個重點：一個是公開要有明確的目標。所謂目標涉及兩個方面：一方面是要使全體公民和全部國家公職人員都明確無誤地理解預算審理公開是民主制度的最基本要求，而不是執政者對人民的恩賜；另一方面是要明確不同層級的預算公開的程度，畢竟國家預算還是包括了涉及國家安全的重要內容，不可能全部無限制地公開，但省以下預算的公開一般都不會影響國家安全。廣東和北京的做法就是最好的證明。從2004年起，廣東省人大開始舉行預算草案座談會，在提交人大審議前先征求部分人大代表對預算草案的意見。一而從2008年起，北京的財政收支狀況將以季度為單位，定期向市人大代表公布，內容包括財政收入、支出的總體情況。同時，財政部門在人代會期間提供給市人大代表的關于預算及預算執行情況的報告，將不再收回，代表可據此對每一筆錢的去向進行監督。3這就實際上將財政的全部情況向社會公開了。不僅人大代表有條件認真地研讀財政報告從而有可能有效地對財政資金進行監督，而且也就實際上使得普通公民有可能通過人大代表了解和監督財政資金。

另一個重點是如何公開要有明確的程序。主要有四條：第一，每年的預算和預算執行都應當在人代會通過以后向社會公開，接受全民監督。第二。在人代會未通過預算以前該年預算不得開始執行，因此，要么為此調整財政年度的時間，要么調整人代會召開的時間。第三，人大常委會的專門機構、人代會全會以及各種征求意見的會議審議預算都應當有充分的時間，以利于人大代表和人民群眾充分醞釀、有效審議。第四，預算審計的結果也必須及時公開。近幾年，國家審計署對于中央財政的預算執行和其他財政收支審計及其查出問題的糾正結果都已經通過審計公告向全國公開，而地方各級審計機關還沒有完全實行審計結果公開制度，應當從發展民主政治的要求，盡快實現公開化。

二、從制度上規定人大代表與公眾的公開聯系方式

迄今為止，我國憲法和全國人大組織法、地方人大和政府組織法都就人大代表與人民的關系作了規定，憲法規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。”還規定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督。原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表。”代表法的表述與憲法基本相同，全國人大和地方人大組織法的說法也大體相同。進入21世紀以來，許多省、區、市及所屬市、縣人大都在加強人民代表密切聯系人民群眾方面采取了一些卓有成效的措施。但是，就全國范圍而言，人民代表如何與選民和原選舉單位保持聯系，尚無具體規定。因此，做到十七大要求的“密切人大代表同人民的聯系”，迫切需要具體制度來保證。

這里涉及同一問題的兩個方向：一方面是人大代表與人民群眾特別是他們的選民的聯系，另一方面是人民群眾尤其是選民與他們所選的人大代表的聯系。

就加強人大代表與人民群眾的聯系而言，最有效的辦法是人大代表對選舉他的選民或人大會議述職。這不僅是因為從操作性來看人大代表只有通過一個平臺、渠道、機構才有可能面對他的選民，而且是因為述職的性質表明了人民當家作主是人大代表的產生及其活動的基礎。新世紀以來，已經有許多地方開始建立人大代表述職制度。如廣東深圳市規定人大代表向選民述職、湖南衡陽市規定在衡陽的省人大代表向衡陽市人大常委會述職等等，述職的效果都對社會主義民主建設產生了積極的影響。在實踐上，上一級人大代表向選舉他的下一級人大(常委會)述職比較好操作；而最基層的人大代表直接向選民述職則還存在一些問題。從現實情況來看，其中最主要的不在于述職活動的操作方面，而在于要使人大代表的述職內容讓最廣大選民感興趣，必須首先使人大代表的工作直接與選民的利益相關。但眾所周知的是，我國目前許多地方的基層人大代表還不完全具備代表選民進行有效政治活動的能力，因而也就產生了一個述職述什么的難題。所以，建立人大代表述職制度，也是通過對人大代表的述職要求提高他們政治素質和政治能力的動力。

加強人民群眾與人大代表的聯系則相對比較容易，因為主動權直接賦予了人民群眾。近年來，地方人大在這方面的探索最主要的就是向社會公布人大代表的聯系方式。如安徽、浙江、江西等省公布省人大代表電子郵箱或聯系方式，藉此解決人大代表與選區民眾溝通難的問題。對此項措施應該從兩個方面看待：一是這種讓所有的選民都能夠方便地聯系到人大代表的做法，實際上就是把人大代表時時刻刻放在人民群眾尤其是選民的受托政治關系之中，以從根本上保證權力不被濫用。二是這種做法擴大了公民政治參與的范圍。就當前我國人大制度的實際情況來看，人大會議特別是全體會議的會期不長，人大代表的一些政治活動是在全體會議休會期間進行的。讓人民群眾方便地聯系人大代表，就是讓人民群眾通過人大代表參與人大會議以外的國家的政治活動。

有人認為，人大代表的聯系方式屬于個人權利和隱私，向社會公布是侵犯了他們的自由和權利。這是對民主制度條件下個人自由的錯誤理解。在共產主義社會之前，個人自由只能是受階級政治關系的制約。人大代表在獲取選民委托的權力的同時，因之承諾為人民服務、受選民監督，也就承諾了要讓選民隨時能夠與自己聯系。在這種政治關系中，人大代表已經不再是普通公民，而是政治上的公眾人物，人大代表的聯系方式也就不再是個人權利和隱私，而是他必須承擔的義務和責任。隨著條件的成熟，全國各級全體人大代表的聯系方式都應當逐步公開。

三、建立立法公開聽證制度

立法以及作出其它一些重要的政治決定，是人民代表大會行使政治權力的首要的和主要的方式。全國人大和省級人大、較大城市的人大立法，尤其是后者，往往涉及人民群眾關心的民生問題。至于市以下人大作出的決定，就更是與民生直接相關。公民參與既有必要，也有可能。讓人民群眾都能參與立法，這是體現人民當家作主的一個十分重要的原則。但是，由于立法畢竟是一項專業性很強的政治活動，因此，讓公民都能參與并不等于都來參與，而只能是在一定的環節讓一部分人參與。那么，應該在什么環節讓公民來參與呢?當然是法律草案表決通過之前。讓哪些人來參與最有效呢?是與該法律利益關系最密切、又對立法感興趣的公民。而符合這兩個方面條件的最好的辦法就是立法公開聽證制度。

權力機關在決策前采取公開聽證以了解民意的做法，近年來越來越普遍。人大立法也逐步開始采用此辦法．就是要讓人民群眾都來參與、都能參與立法。2005年9月27日，全國人大常委會召開個人所得稅工薪所得減除費用標準立法聽證會，這是我國最高立法機關第一次在立法過程中引入普通公眾參與機制。I6而地方人大立法過程中有公民參與的情況就要多得多。比如浙江省各級人大已經建立了多項有利于公民直接、間接參與立法的具體制度，有年度立法項目征集公民意見制度；人大代表立法議案優先列入立法計劃制度；法規草案專家論證制度；涉及廣大公民切身利益的法規草案登報征求意見制度，等等。其中就包括立法聽證制度。 實行立法公開聽證，有一個先決條件：就是要堅定不移地確立民主政治的理念，這樣才能從人民主權的理論高度自覺地實施公開聽證。現在經常聽到人們對立法“部門化”的意見，這種“部門化”現象實際上是違背人民主權原則的，是替人民作主而不是人民自己作主，即使那些替人民作主的人認為自己的主張百分之一百符合民意，也絕不是民主。正因為這些部門自以為是替人民作主，所以“部門化”立法不可能真正自覺實施公開聽證 “我都是為你們好，還用得著聽證嗎?”以此為出發點來安排公開聽證，也一定是為了論證該立法的完全合理性，而決不會認真地證明其中存在著不合理因素乃至完全不合理。

在確立民主政治理念的前提下，實行立法公開聽證的關鍵還是制度化。中國的事情，十有八九與制度有關，何況公民參與人民代表大會的政治活動。公開聽證制度化有兩個重點：一是必須明確規定哪級人大的哪些問題的立法和重要決定都要實行聽證，不能有的聽證。有的不聽證。從可行性來看，還是從較大的城市的立法全部要實行聽證開始進行制度安排為好。這不僅是因為改革總是從基層開始比較容易，而且是因為城市居民的政治文化水平較高，民主意識較強，集居密度較大，關心的立法問題也比較集中，實行立法聽證，往往既是民眾的要求，也有民眾的主體條件。二是要對參與聽證的人員作出規定。不同的立法項目當然與不同社會成員的利益直接、間接相關，因而每一次立法聽證都會有不同的社會成員感興趣，因此，應該由立法涉及利益的各方人員參與聽證。但是安排不能隨意，否則，往往會造成想參與的

人難以參與，不想參與的人不感興趣，立法公開聽證就容易流于形式。要規定參與聽證公民的社會分布結構，既保證分布面盡可能廣泛，又保證充分聽取利益直接相關公民的意見，尤其是要聽取少數群體和弱勢群體的看法。

四、逐步實行公民自由旁聽人大會議辯論

人民代表大會活動公開化的最終目標是普通公民都能按照一定的規則參與人大的政治活動。不僅立法應當公開聽證，人大的一切活動(除必須保密的外)都應當對公民公開，讓人民群眾自由旁聽并通過適當的途徑發表意見。

公民旁聽人大會議首先是一種監督，是現代民主制度所內含的公民權之題中應有之義。大部分當代資本主義發達國家都允許普通公民自由旁聽議會的辯論，社會主義民主更加應當讓人民群眾自由旁聽人大會議。近年來。許多省、市、縣人大已經開始邀請普通公民旁聽人大或人大常委會的會議并形成制度，這是社會主義民主的一個重要進步，是人大制度的一個重要發展，是公民有序參與政治活動的一個重要措施。這種旁聽使人大的活動直接面向普通公民，因而直接有利于最廣大人民群眾實施對人大和人大代表的監督。從直接的意義上講，旁聽包括監督人大會議的議題、程序、決定是否合法，是否代表了人民的意志、意愿。從間接的意義上講，旁聽還包括讓普通公民檢驗人大代表和工作人員的素質與能力。

公民旁聽人大會議還是對公民的一種政治鍛煉，是普通公民學習民主的重要課堂。民主是一個過程，人民群眾的民主素質和當家作主能力是在民主實踐中提高的，社會主義民主的任務之一就是要讓人民群眾越來越多地參與民主政治活動，學習運用民主權力。旁聽人大會議就是這種學習、參與的一條重要途徑。從旁聽了人大會議的公民的反映看，最普遍的感受就是逐步了解了什么是人大制度、人大怎么樣活動、公民與人大制度是什么關系。可以說，這是中國特色社會主義民主制度最基礎性的進步。

當然，也有不同看法。比如有人認為“實行公民旁聽人大會議在許多地方是‘叫好不叫座”’。為什么會有這樣的看法?需要分析。由于在實施旁聽的做法中確實存在制度性障礙等問題，完全可能因為不便參與旁聽而被普通公民冷淡。比如說限定人數或參與者的條件，使一些人因多次吃閉門羹只得望而卻步；或者手續繁瑣，審查資格過于嚴格，把一些人拒之門外；或者議題本來就與普通公民沒有直接的利益關系，引不起人們的興趣。這些都是應當而且可以在總結經驗的基礎上加以改進的。但是，對于認為“叫好不叫座是因為不讓普通公民發表意見”的觀點，筆者則不能同意。在任何實行代議制民主的國家，公民在通過選舉將治理國家的權力讓渡給政治代表之后，都不能也不應該直接對政治事務作出決定。實行普通公民旁聽人大會議制度并不意味著確認旁聽者有在會議上發表意見的權利，而且人大機關還必須接受普通公民的意見，否則就不是真正的民主、真正的公開。代議制民主的公開化不同于直接民主制度。我國的人民代表大會制度也是一種代議制民主，旁聽人大會議是人大制度的改革，當然是以代議制民主的基本原則為依據的。如前所述，旁聽的做法是使普通公民更多地有序參與政治活動，而參與并不等于具有在該活動中的有效發言權，更不等于具有決定權。

在弄清楚人民代表大會制度的本質的基礎上來看旁聽的實質，便可以得出如下結論：公民對旁聽是否感興趣，并不是判斷旁聽是否合乎改革方向和要求的標準。旁聽制度中最關鍵的規定是“自由”旁聽。正是在“自由”的旁聽中，人大的活動才真正面向社會公開，普通公民才真正參與到社會最根本、最主要的政治活動中來，才有可能通過這種參與提高自身的民主政治素質。