1、適當(dāng)擴大全國人大常委會的規(guī)模

按照憲法和全國人民代表大會組織法的規(guī)定，“全國人大常委會由委員長、副委員長若干人、秘書長和委員若干人組成”，“由全國人民代表大會從代表中選出”，但憲法和全國人民代表大會組織法對常委會組成人員的規(guī)模沒有作出明確規(guī)定。從一屆全國人大到五屆全國人大，組成人員的規(guī)模變化較大，呈逐步增加的趨勢（見表1）。一屆全國人大期間常委會組成人員79人，其中委員長會議組成人員14人；二屆全國人大期間常委會組成人員仍然維持79人不變，但委員長會議組成人員則增至17人；三屆全國人大期間常委會組成人員增加到115人，其中委員長會議組成人員增加到19人；四屆全國人大期間常委會組成人員增加到167人，其中委員長會議組成人員增加到23人（達到最高，比一屆全國人大期間多9人）；五屆全國人大期間常委會組成人員增加到196人（達到最高，比一屆全國人大期間多117人），其中委員長會議組成人員回落至21人。自六屆全國人大開始到九屆全國人大，才形成了一個比較穩(wěn)定的“慣例”，全國人大常委會組成人員人數(shù)一直固定在155人，其中委員長會議組成人員在20人至22人中間變動。

全國人大常委會組成人員是全國人大的常務(wù)代表，應(yīng)充分考慮到各方面的要求，使各個地域、各個民族、各個社會階層、各個黨派都有自己的代表。我國有近13億人口，56個民族，9個黨派。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，原來計劃經(jīng)濟體制下的工人、農(nóng)民、知識分子等簡單的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)一些變化，社會關(guān)系日益多元化和復(fù)雜化。目前沿襲下來的155名組成人員數(shù)量，要照顧方方面面的代表往往捉襟見肘、顧此失彼。

全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，在代表大會閉會期間開展工作。如果僅以全國人大常委會與國外議會相比，幾乎所有國家議會規(guī)模都大于我們（如日本國會議員763人、美國國會議員535人、印度議會議員767人）。我國1982年憲法擴大了全國人大常委會的職權(quán)，常委會承擔(dān)著越來越重要的職責(zé)，只有匯集各個方面的專家，暢所欲言，集思廣益，才能滿足國家政治生活和社會發(fā)展的需要。從長遠(yuǎn)來看，可以研究在適當(dāng)減少全國人大代表數(shù)量的同時，盡量擴大常委會的規(guī)模。從近期的需要和可行性考慮，可以考慮逐屆增加常委會組成人員的人數(shù)（每屆可考慮增加10—20名），逐步減少委員長會議組成人員的人數(shù)（每屆可考慮減少1—2名），建議十屆全國人大常委會適當(dāng)增加組成人員，可以考慮從155人增加到165人至195人，接近五屆全國人大常委會組成人員196人的數(shù)量，其中的副委員長人數(shù)也可以考慮適當(dāng)縮減，從長遠(yuǎn)看，逐步接近一屆全國人大常委會13位副委員長的數(shù)量，減少照顧性安排。

2、繼續(xù)優(yōu)化全國人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)

從表2可以看到，自六屆全國人大以來，全國人大常委會組成人員在逐步年輕化方面取得一定的進展，突出表現(xiàn)在70歲以上當(dāng)選委員的人數(shù)有所減少，平均年齡有所降低。但從總體上來說，全國人大常委會仍然以60歲至70歲的委員為主（占全部人數(shù)的80%以上）51歲至60歲的委員人數(shù)很少，50歲以下的委員更是鳳毛麟角，全國人大常委會組成人員的年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，平均年齡遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院組成人員的平均年齡。

根據(jù)這些年的經(jīng)驗，如果全國人大常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，不僅容易使人大工作活力不夠，而且還會影響工作連續(xù)性。從六屆全國人大到九屆全國人大，每次換屆都出現(xiàn)組成人員大出大進、一屆一茬、頻繁換班的現(xiàn)象，留任的委員通常不到三分之一，新當(dāng)選的委員往往超過三分之二。新當(dāng)選委員過多，一屆一茬總是重復(fù)著“第一年看，第二年學(xué)著干，第五年等著換”的循環(huán)。常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)偏向老齡化，也給常委會工作造成消極影響。有些年歲較大、身體狀況較差的委員在每年6次、每次不到一個星期的常委會會議期間頻繁請病假，有的人更談不上經(jīng)常從事調(diào)查研究、進行視察、參加執(zhí)法檢查工作。年紀(jì)過大也使個別委員對新情況缺乏了解，對新知識不感興趣，對新動態(tài)失去敏銳，審議議案趨向保守，與時俱進精神不夠。

全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，要切實行使憲法和法律規(guī)定的職權(quán)，做好立法、監(jiān)督、決定國家重大事項、任免國家機關(guān)部分工作人員等各項工作，這就對常委會組成人員的政治經(jīng)驗和治國能力提出了很高的要求。與各級黨委、政府、法院、檢察院、軍隊強調(diào)普遍年輕化不同，全國人大常委會組成人員應(yīng)當(dāng)是一個老中青相結(jié)合的班子。有一部分在黨委、政府、法院、檢察院、軍隊任職年齡到線后轉(zhuǎn)崗到人大常委會工作是必要的，在從整體上完成干部新老交替的特定時期也曾發(fā)揮過一定作用，但這部分人員的數(shù)量應(yīng)當(dāng)控制在一個合理的范圍內(nèi)，不能過多。

黨的十三大報告提出：“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設(shè)”，“逐步實現(xiàn)委員比較年輕化”。從整體上來說，當(dāng)選全國人大常委會組成人員的年齡必須與在黨委、政府、法院、檢察院、軍隊任職年齡一樣要求，不應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。同時還要適當(dāng)增加相當(dāng)數(shù)量至少能夠任滿兩屆的年輕委員，形成“兩頭小中間大”的梯次結(jié)構(gòu)，并逐步降低全國人大常委會的平均年齡。只有形成年齡相對年輕、合理的梯隊結(jié)構(gòu)，才能使全國人大常委會每一屆都有相當(dāng)數(shù)量的委員繼續(xù)留任，才能避免出現(xiàn)大出大進、一屆一茬、頻繁換班的現(xiàn)象，才能不斷增強人大常委會的活力，保持人大常委會工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。從長遠(yuǎn)來說，還要逐步形成一種雙向流動制度，使這些進入全國人大常委會的中青年委員通過在人大工作獲得更加豐富的政治經(jīng)驗，在全國人大常委會任職一至兩屆后再轉(zhuǎn)崗到黨委、政府、法院、檢察院、軍隊和其他單位任職。

3、逐步實現(xiàn)全國人大常委會組成人員專職化

按照憲法和全國人民代表大會組織法的規(guī)定，全國人大常委會的組成人員不得在國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)擔(dān)任職務(wù)。這就在一定程度上對全國人大常委會組成人員的專職化也進行了規(guī)定。1987年黨的十三大報告也提出“逐步實現(xiàn)委員的專職化”。經(jīng)過20多年的努力，從六屆全國人大到九屆全國人大（見表3），全國人大常委會兼職委員由80人逐漸減少到70人，專職委員由53人增加到64人。然而，由于憲法和全國人民代表大會組織法只規(guī)定全國人大常委會組成人員不得在國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)擔(dān)任職務(wù)，并沒有規(guī)定不得在其他單位和機構(gòu)擔(dān)任職務(wù)，因而在全國人大常委會專職委員的配備中，主要是安排一些從黨政機關(guān)退下來的干部轉(zhuǎn)崗到人大常委會工作。在六至九屆全國人大常委會專職委員中，來自黨政機關(guān)的委員平均年齡分別是71歲、70歲、66歲和67歲，來自軍隊的委員平均年齡分別是70歲、71歲、66歲、67歲，黨政軍轉(zhuǎn)崗的委員比例高達81.25%。長期以來我們對委員專職化問題還沒有給予足夠的重視，六屆全國人大常委會中專職委員與兼職委員的比例是53：80，七屆全國人大常委會中專職委員與兼職委員的比例是65：70，八屆全國人大常委會中專職委員與兼職委員的比例是60：74，九屆全國人大常委會中專職委員與兼職委員的比例是64：70，超過一半的委員在其他單位和機構(gòu)還有自己的工作或職務(wù)，全國人大常委會委員的專職化一直處于徘徊狀態(tài)。

1982年憲法擴大了全國人大常委會的職權(quán)。在代表大會閉會期間，全國人大常委會承擔(dān)著十分繁重的工作。為了進一步加強與完善全國人大常委會工作，提高其行使職權(quán)的效能，需要逐步實現(xiàn)常委會組成人員專職化。增加專職委員的數(shù)量，不僅僅是為了提高專職化水平，更不是為了照顧和安排轉(zhuǎn)崗領(lǐng)導(dǎo)干部，根本目的是優(yōu)化常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，在增加專職委員人數(shù)的同時，充分考慮專職委員的年齡、個人經(jīng)歷、教育背景等方面的因素，擴大專職委員的來源，全面提升常委會組成人員議政能力和效率。

逐步實現(xiàn)全國人大常委會組成人員專職化，當(dāng)前最可行的一個辦法就是逐步吸納全國人大常委會委員盡量進入專門委員會。全國人大常委會委員參加各專門委員會的工作，有的委員在專門委員會擔(dān)任主任委員或副主任委員的職務(wù)，負(fù)責(zé)主持專門委員會的日常工作，有利于全面和深入地了解專門常委會的工作，更加準(zhǔn)確地、更加有效地行使全國人大常委會立法、監(jiān)督、任免和決定等各項職權(quán)。根據(jù)上面的實證分析可以看出，從六屆全國人大到九屆全國人大，隨著全國人大專門委員會的增加，進入專門委員會的常委會委員也在不斷增多。六屆全國人大常委會組成人員有56人到專門委員會任職，78人沒有到專門委員會任職；七屆全國人大常委會組成人員有108人到專門委員會任職，27人沒有到專門委員會任職；八屆全國人大常委會組成人員有104人到專門委員會任職，31人沒有到專門委員會任職；九屆有101人到專門委員會任職，23人沒有到專門委員會任職。目前，全國人大常委會已經(jīng)設(shè)有9個專門委員會，在逐步實現(xiàn)全國人大常委會組成人員專職化的同時，要逐步推進全國人大常委會委員到各個專門委員會任職，最終使全國人大常委會全部委員都進入專門委員會工作。

4、進一步改善全國人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)

按照憲法和法律規(guī)定，全國人大常委會職權(quán)十分廣泛，工作范圍涉及到國家和社會生活的各個方面。在發(fā)展社會主義民主法制、完善社會主義市場經(jīng)濟、建設(shè)社會主義法治國家的歷史進程中，全國人大常委會擔(dān)負(fù)著繁重的任務(wù)。由于常委會是集體行使權(quán)力，通過會議討論，少數(shù)服從多數(shù)，因而每一個組成人員的意見對常委會的工作都具有直接影響。對于常委會某一個委員來說，議政不僅需要政治參與的熱情和勇氣，還要求委員具有相當(dāng)?shù)淖h政和決定國是的能力。雖然不可能要求每一個人都精通政治、經(jīng)濟、文化、國防、外交等各個領(lǐng)域，但至少要求他們受過較高程度的教育，具備一定的專業(yè)背景和知識基礎(chǔ)。對于常委會組織構(gòu)成來說，還要求形成合理的專業(yè)和知識結(jié)構(gòu)。

從表4可以看出，六屆全國人大以來，常委會組成人員中，具有大學(xué)或大學(xué)以上文化程度的委員數(shù)量在不斷攀升，九屆全國人大期間大學(xué)或大學(xué)以上學(xué)歷的委員升至73.89%，其中研究生學(xué)歷的委員占14.93%。從整體上看，全國人大常委會組成人員受教育程度還是比較高的，存在的主要問題是委員的具體專業(yè)背景和知識結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)需要。根據(jù)我們統(tǒng)計，在九屆全國人大常委會全體組成人員中，理科13人，工科51人，醫(yī)學(xué)3人，軍事7人，人文16人，經(jīng)濟學(xué)9人，法學(xué)5人，管理學(xué)1人，還有30人專業(yè)不明。除去專業(yè)不明的之外，具有理科、工科、醫(yī)學(xué)、軍事等專業(yè)背景的高達74人，具有人文、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)背景的31人，其中具有經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)背景的只有15人。理科、工科、醫(yī)學(xué)、軍事、人文等方面的科學(xué)家、文學(xué)藝術(shù)家所占比例過高，經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等方面的專門人才所占比例過低，難以適應(yīng)全國人大常委會工作的需要。僅舉一個例子就可說明現(xiàn)在的常委會知識結(jié)構(gòu)對立法工作的影響。九屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議證券投資基金法草案過程中，其中一個小組只有一個法律專家發(fā)表了自己的意見，其他委員沒有提出任何看法。解決這一問題的可行辦法，就是從整體上考慮全國人大常委會組成人員的專業(yè)背景和知識結(jié)構(gòu)，適當(dāng)吸納一部分具有經(jīng)濟、管理、法律、政治學(xué)專業(yè)背景的專家，以及在黨政部門從事過一定層次管理工作的干部，充實到全國人大常委會中來，完善和優(yōu)化全國人大常委會的知識結(jié)構(gòu)。

5、適當(dāng)提高女性委員在全國人大常委會組成人員中的比例

女性既是一個性別群體，也是一個利益群體。長期的封建專制社會形成的男尊女卑文化，使男性在家庭和社會上一直占據(jù)統(tǒng)治地位。傳統(tǒng)的性別模式往往造成兩性不平等，損害女性權(quán)利尤其是政治權(quán)利。新中國成立后，廣大婦女翻身得解放，女性在我國的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)中地位有很大提高。但是，由于各方面條件的制約，婦女仍然處于相對弱勢的地位，男女平等的目標(biāo)遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)，從六屆全國人大到九屆全國人大，女性進入常委會的人數(shù)都沒有超過13%（見表5），不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于女性人口的比例，也大大低于女性人大代表的比例。從上面我們對全國人大常委會委員議政活躍程度分析中可以看出，女性委員是女性中的出類拔萃者，她們中的多數(shù)人不僅是某一領(lǐng)域的杰出人才，而且具有強烈的政治使命感和政治向往，并且有著與男性委員同樣出眾的政治能力。女性委員非常珍惜、重視和認(rèn)真對待自己的政治權(quán)利。她們對常委會工作充滿熱惰、認(rèn)真細(xì)致、高度負(fù)責(zé)，積極出席會議，踴躍發(fā)言，特別是在涉及女性權(quán)益方面的立法、監(jiān)督等工作上，更是不遺余力地呼吁維護女性權(quán)益。在代表女性利益這一點上，女性委員的優(yōu)勢是男性委員無法取代的。增加女性委員數(shù)量，壯大女性在政治生活中的力量，可以更好地表達女性的需求和利益。因此，在設(shè)計常委會組成人員構(gòu)成時，要把性別平等意識納入決策之中，強調(diào)性別平等化，根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，可以考慮適當(dāng)增加女性委員的數(shù)量，使之從九屆全國人大常委會期間的12.96%逐步增加到接近女性全國人大代表所占的比例（25%左右）。

6、適當(dāng)增加基層委員和京外委員的人數(shù)

我國是一個單一制國家。作為選舉產(chǎn)生的代表機關(guān)和民意機關(guān)，全國人大常委會的一項重要任務(wù)，就是反映和集中基層人民群眾的意見、愿望和訴求，協(xié)調(diào)和處理中央與地方的關(guān)系。從表6和表7可以看出，自六屆全國人大到九屆全國人大，常委會組成人員中來自中央機關(guān)的人數(shù)分別達到70.11%、66.67%、67%和61.18%，來自省級單位的委員人數(shù)只占20.69%、28.13%、25%和32.94%，來自省級以下基層單位的委員人數(shù)分別只有8人（9.2%）、5人（5.21%）、8人（8%）和5人（5.88%）。與此相適應(yīng)，居住在北京市的委員數(shù)量也大大超過來自京外的委員。這樣一個倒三角形結(jié)構(gòu)，這樣一個近三分之二委員集中在北京的委員構(gòu)成，就可能導(dǎo)致有些委員對基層情況、對北京之外情況了解不夠、反映不夠的后果，也容易造成常委會工作更多傾向于中央部門利益，在一定程度上忽視地方利益。在全國人大常委會審議過程中，經(jīng)常可以聽到來自省級單位和基層的委員以及列席常委會會議的全國人大代表、省級人大常委會負(fù)責(zé)人微弱的不同聲音。因此，在完善常委會組成人員的結(jié)構(gòu)時，不能以開會方便、降低議事成本為借口，過多安排來自中央機關(guān)、居住在北京市的委員，也應(yīng)適當(dāng)增加居住在京外、來自省級單位和基層的委員人數(shù)，可以考慮把來自省級單位的委員人數(shù)保持在九屆全國人大期間的28人（32.94%）上下，把來自省級以下基層單位的委員人數(shù)增加到10%左右，與六屆全國人大期間的8人（9.2%）基本持平。從長遠(yuǎn)看，還可以研究和考慮每個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會至少有一位負(fù)責(zé)人進入全國人大常委會，以便更充分地反映地方和基層的意見和要求。