論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村計(jì)劃生育家庭;獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度;養(yǎng)老保障

論文摘要：我國(guó)自20世紀(jì)70年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，取得了非常明顯的成效。如今，帶頭實(shí)行計(jì)劃生育的夫婦已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)人老年生活階段，為了解決他們的養(yǎng)老問(wèn)題，國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)等部門提出“農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度”。本文從社會(huì)保障學(xué)角度，分析這一制度從全面實(shí)施到現(xiàn)在所取得的養(yǎng)老保障作用和存在的不足，并就如何加強(qiáng)這項(xiàng)制度建設(shè)提出了一些建議。

我國(guó)自20世紀(jì)70年代實(shí)行計(jì)劃生育政策以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村獨(dú)生子女家庭已累計(jì)有3 000多萬(wàn)戶，農(nóng)村雙女戶家庭達(dá)1 000多萬(wàn)戶，預(yù)計(jì)以后每年還將新增獨(dú)生子女戶約350萬(wàn)戶，雙女戶約100萬(wàn)戶。這是我國(guó)計(jì)劃生育政策取得成效的結(jié)果，成功地遏制了人口過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)力增強(qiáng)創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境。如今，率先響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、帶頭實(shí)行計(jì)劃生育的夫婦已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)人老年生活階段，他們的養(yǎng)老保障問(wèn)題與國(guó)家的計(jì)劃生育政策之間的矛盾越來(lái)越突出。為了解決進(jìn)人老年的計(jì)劃生育夫婦的養(yǎng)老問(wèn)題和生活困難，同時(shí)也為了進(jìn)一步穩(wěn)定低生育率，國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)等部門在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度”(以下簡(jiǎn)稱“獎(jiǎng)扶制度”)。“獎(jiǎng)扶制度”是針對(duì)農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育家庭，夫婦年滿60周歲，由中央和地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金，按每人每年不低于600元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行直接獎(jiǎng)勵(lì)扶助，直到亡故為止。已超過(guò)60周歲的，以該制度在當(dāng)?shù)亻_(kāi)始執(zhí)行時(shí)的實(shí)際年齡為起點(diǎn)發(fā)放。2004年開(kāi)始，“獎(jiǎng)扶制度”在四川、云南、甘肅、青海省和重慶市，以及河北、山西、黑龍江、吉林、江西、安徽、河南、湖南、湖北、貴州各選取1個(gè)地區(qū)(州、市)進(jìn)行試點(diǎn);2005年，國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍;2006年起，在全國(guó)范圍全面實(shí)施“獎(jiǎng)扶制度”。

“獎(jiǎng)扶制度”是近年社會(huì)科學(xué)研究關(guān)注的題目之一，人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)學(xué)者以及政府計(jì)劃生育部門等，從各自的角度對(duì)這一制度展開(kāi)了研究。本文將從社會(huì)保障學(xué)角度，分析作為農(nóng)村社會(huì)保障的有益探索的“獎(jiǎng)扶制度”從2006年全面實(shí)施到現(xiàn)在，到底取得什么樣的養(yǎng)老保障作用，這項(xiàng)制度還存在哪些不足以及如何加強(qiáng)這項(xiàng)制度建設(shè)。

一、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度養(yǎng)老保障作用

(1)保障了農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭享有國(guó)民基本權(quán)利和待遇，體現(xiàn)了公平性。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。顯然，這里所指的公民，不僅包括城鎮(zhèn)居民，也包括農(nóng)民，當(dāng)然包括農(nóng)村計(jì)劃生育家庭。中央政府建立“獎(jiǎng)扶制度”，體現(xiàn)了貢獻(xiàn)(犧牲)、回報(bào)(補(bǔ)償)的社會(huì)主義公平原則。農(nóng)村計(jì)劃生育家庭曾經(jīng)為國(guó)家控制人口做出了貢獻(xiàn)，這些人到了晚年，出現(xiàn)了一些生活困難，國(guó)家給予這部分人一定的補(bǔ)償，這體現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的補(bǔ)償性和公平性。

(2)實(shí)實(shí)在在地為農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老提供了經(jīng)濟(jì)支持。據(jù)了解，當(dāng)初帶頭實(shí)行計(jì)劃生育的農(nóng)民家庭有80%處于經(jīng)濟(jì)不寬裕的狀態(tài)，95%的老人生活有困難。“獎(jiǎng)扶制度”規(guī)定符合條件的對(duì)象，每年可以拿到最低600元的扶助金，這對(duì)于人均年純收入僅僅只有2 936元(2004年)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不是小數(shù)目，約占到其年純收入的1/5。可以說(shuō)，“獎(jiǎng)扶制度”在很大程度上緩解了目標(biāo)農(nóng)戶的預(yù)算約束，明顯改善了其家庭經(jīng)濟(jì)狀況，部分緩解了他們晚年生活的后顧之憂。

(3)有利于轉(zhuǎn)變舊的生育觀念，為農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老提供和諧的社會(huì)環(huán)境。建立“獎(jiǎng)扶制度”，通過(guò)國(guó)家政策性獎(jiǎng)勵(lì)扶助，以獎(jiǎng)勵(lì)少生代替處罰多生，引導(dǎo)更多農(nóng)民少生快富，是對(duì)計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策體系的完善和發(fā)展，有利于轉(zhuǎn)變舊的生育觀念，從根本上扭轉(zhuǎn)“越窮越生、越生越窮”的惡性循環(huán)，促進(jìn)人口和計(jì)劃生育工作的良性發(fā)展，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，有利于為農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老提供和諧的社會(huì)環(huán)境。

二、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

(一)覆蓋面狹窄，養(yǎng)老保障對(duì)象過(guò)少

現(xiàn)行“獎(jiǎng)扶制度”實(shí)施對(duì)象鎖定為60歲及以上的獨(dú)生子女戶和雙女戶。對(duì)于一些沒(méi)有違反計(jì)劃生育政策的非獨(dú)生子女戶(雙女戶家庭除外)來(lái)說(shuō)，就不能得到獎(jiǎng)勵(lì)款。如:(1)一女一男家庭。(2)半農(nóng)戶家庭。即夫妻中有一方是農(nóng)村戶口，另一方是城市戶口，不能得到獎(jiǎng)勵(lì)。(3)抱養(yǎng)子女家庭。指部分因終身未曾生育而合法收養(yǎng)子女的家庭。(4)再婚家庭。有相當(dāng)一部分再婚家庭的子女?dāng)?shù)超過(guò)了規(guī)定的子女?dāng)?shù)，從而導(dǎo)致其手中持有獨(dú)生子女父母光榮證的再婚家庭得不到獎(jiǎng)勵(lì)。(5)城中村家庭、郊區(qū)家庭，他們正在失去土地，也正在逐步地、大批地轉(zhuǎn)為城市人口。但是，他們卻不能象多數(shù)城市居民那樣，很快能夠得到一份比較穩(wěn)定的工作或享受相關(guān)的社會(huì)福利，他們由于成為了城市人口，也就不能享受農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策和其它優(yōu)待優(yōu)惠政策。這樣，許多人就不愿轉(zhuǎn)為城市人口，從而影響城市化的進(jìn)程。這些規(guī)定無(wú)論從計(jì)劃生育角度上看，還是從情理上說(shuō)，都有失公正，也不符合計(jì)劃生育普惠性的特點(diǎn)。其實(shí)，他們同樣為穩(wěn)定中國(guó)低生育率作出了貢獻(xiàn)，應(yīng)該得到獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)獎(jiǎng)扶的金額標(biāo)準(zhǔn)偏低.對(duì)群眾的養(yǎng)老保障作用有限

獎(jiǎng)勵(lì)扶助金相比醫(yī)療、教育、最低生活保障等補(bǔ)助相對(duì)偏低，加之物價(jià)的上漲，每月50元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金已不能滿足群眾的要求，難以起到養(yǎng)老保障作用。

(三)確認(rèn)獎(jiǎng)扶對(duì)象的程序過(guò)于復(fù)雜，行政成本高

“獎(jiǎng)扶制度”在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)獎(jiǎng)扶對(duì)象的資格審查是村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市三級(jí)審議、三級(jí)公示、三級(jí)建檔。這樣確實(shí)能夠保證質(zhì)量，但它卻是以較高的行政成本為代價(jià)的。據(jù)一些地方反映，獎(jiǎng)扶制度的行政成本很高，甚至占到了獎(jiǎng)勵(lì)扶助金額的30%-40%，而且，很多地區(qū)沒(méi)有將獎(jiǎng)扶制度的執(zhí)行成本單列，而是與計(jì)生部門常規(guī)工作的行政費(fèi)用混在一起。因此，無(wú)法考察獎(jiǎng)扶制度的實(shí)施效率。 三、農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助養(yǎng)老保障制度建設(shè)的措施

(一)擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)扶助覆蓋面，提高獎(jiǎng)扶金額標(biāo)準(zhǔn)

政府應(yīng)該充分考慮農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的實(shí)際情況，在國(guó)家財(cái)政允許的條件下盡量放寬獎(jiǎng)勵(lì)扶助條件，使那些為計(jì)劃生育事業(yè)做出過(guò)奉獻(xiàn)、沒(méi)有違反計(jì)劃生育政策，但生活困難的計(jì)劃生育家庭充分享受到國(guó)家的獎(jiǎng)勵(lì)扶助待遇。而且，獎(jiǎng)扶的年齡依據(jù)城市人口退休的年齡規(guī)定，男的60歲，女的55歲。因?yàn)椋r(nóng)村有些人五、六十歲身體狀況就不好了，有的已經(jīng)不能下地干活了，尤其是婦女。另外，應(yīng)該把現(xiàn)在的獎(jiǎng)扶金額標(biāo)準(zhǔn)從每人每年600元提高到每人每年1 200元。而且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，獎(jiǎng)扶的金額標(biāo)準(zhǔn)也要考慮未來(lái)物價(jià)水平的變化和人民生活水平的提高，在適當(dāng)時(shí)候進(jìn)行調(diào)整。為了保證獎(jiǎng)扶資金的籌集，可以采用有些專家學(xué)者主張的三個(gè)途徑來(lái)籌資:(1)開(kāi)賣全國(guó)計(jì)劃生育彩票，收人用于設(shè)立人口獎(jiǎng)勵(lì)基金;(2)在大多數(shù)稅種上開(kāi)征計(jì)劃生育附加稅;(3)開(kāi)征城鎮(zhèn)房地產(chǎn)年稅。據(jù)測(cè)算，只要設(shè)計(jì)、管理得當(dāng)，這筆錢足以解決計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老扶助問(wèn)題。

(二)簡(jiǎn)化獎(jiǎng)扶對(duì)象的確認(rèn)程序，降低行政成本

獎(jiǎng)扶對(duì)象確認(rèn)過(guò)程應(yīng)當(dāng)適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，可考慮在村一級(jí)，只需村民小組評(píng)議結(jié)果就可以上報(bào)，兩級(jí)公示(村級(jí)初選結(jié)果公示和縣市級(jí)審批最終結(jié)果公示)，一級(jí)建檔(只在縣市建檔)。在獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該盡量減少中間操作環(huán)節(jié)，便于相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，從而降低實(shí)施的直接成本和間接成本，提高獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度操作的效率。因?yàn)橐豁?xiàng)政策實(shí)施情況如何，既要看社會(huì)效果如何，又要看控制成本。

(三)建立健全獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的監(jiān)督體系

第一，制度運(yùn)行過(guò)程公開(kāi)化操作。首先是獎(jiǎng)扶條件公開(kāi)，加強(qiáng)宣傳力度，使每個(gè)農(nóng)民都明白獎(jiǎng)勵(lì)扶助的條件，都知曉獎(jiǎng)勵(lì)扶助的標(biāo)準(zhǔn)。其次是資格確認(rèn)過(guò)程公開(kāi)。最后是結(jié)果要公開(kāi)，對(duì)資格認(rèn)定情況、獎(jiǎng)勵(lì)扶助情況都要張榜公布。第二，加強(qiáng)資金流程監(jiān)督，要進(jìn)一步明確獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金必須專款專用，任何部門、單位和個(gè)人都不能截留挪用，不得用獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金抵扣稅費(fèi)、債務(wù)，不得強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄等。第三，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，特別是要?jiǎng)訂T群眾廣泛參與資格確認(rèn)過(guò)程。第四，建立具有獎(jiǎng)懲作用的激勵(lì)制度。通過(guò)制度的激勵(lì)，防止制度實(shí)施過(guò)程中，由于相關(guān)主體目標(biāo)及約束不同而造成制度的扭曲和異化，確保實(shí)現(xiàn)最初的制度設(shè)計(jì)目標(biāo)。

(四)建立完善計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制

第一，把農(nóng)村計(jì)劃生育家庭納人養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍。我國(guó)從2009年開(kāi)始，在10%的縣(市、區(qū))進(jìn)行“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。這10%的縣(市、區(qū))試點(diǎn)并沒(méi)有覆蓋全國(guó)所有的農(nóng)村計(jì)劃生育家庭，為了計(jì)劃生育政策的可持續(xù)性，政府應(yīng)該把全國(guó)的農(nóng)村計(jì)劃生育家庭納人養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，而且，對(duì)于有些困難家庭無(wú)法繳納的個(gè)人繳費(fèi)部分，政府也應(yīng)該代繳。

第二，建立計(jì)劃生育公益金制度。計(jì)劃生育家庭為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但是，意外事故的客觀存在，不可避免地給一些計(jì)劃生育家庭帶來(lái)生活上的特殊困難。特別是獨(dú)生子女家庭遭受獨(dú)生子女天折、傷殘、重病等情況，尤其需要政府和社會(huì)對(duì)其進(jìn)行救助。可以通過(guò)建立計(jì)劃生育公益金制度，采取政府投人、社會(huì)捐助等形式籌措資金，重點(diǎn)對(duì)一些有特殊困難的計(jì)劃生育家庭，在生活補(bǔ)助、養(yǎng)老保障等方面進(jìn)行社會(huì)救助。

第三，建立農(nóng)村計(jì)劃生育家庭求職專窗制度。人口計(jì)生部門和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)可以依托當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)體，建立農(nóng)村計(jì)劃生育家庭就業(yè)培訓(xùn)基地，對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭人員實(shí)行免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn);對(duì)自主創(chuàng)業(yè)資金不足的農(nóng)村計(jì)劃生育家庭人員，人力資源和社會(huì)保障部門要幫助落實(shí)小額貸款并給予小額貸款貼息。

(五)強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任

計(jì)劃生育家庭已經(jīng)為國(guó)家的人口轉(zhuǎn)變做出了巨大貢獻(xiàn)，政府應(yīng)該為做出貢獻(xiàn)的老年人提供一個(gè)安逸的晚年生活條件，至少保障他們的基本生活需求。在一定程度上講，國(guó)家計(jì)劃生育政策是對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老資源的一種制度性剝奪，因此，解決農(nóng)村計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老問(wèn)題，建立計(jì)劃生育家庭社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制是對(duì)計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老資源損失的最好代償方式。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，本來(lái)就應(yīng)該是中國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策的社會(huì)成本的重要組成部分。如果政府不擔(dān)負(fù)起建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的責(zé)任，實(shí)際上就是把計(jì)劃生育的這部分社會(huì)成本全部轉(zhuǎn)嫁給了計(jì)劃生育家庭。強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，是由于其他國(guó)家的社會(huì)保障政策與人口政策無(wú)一例外地都是政府主導(dǎo)并承擔(dān)著直接責(zé)任的。因此，妥善解決農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老問(wèn)題已是民情之所急、形勢(shì)之所迫，政府責(zé)無(wú)旁貸。