論文關鍵詞:計劃生育養老保障相互關系

論文摘要:始于上世紀七十年代的計劃生育政策，通過幾十年來的嚴格執行，很好的控制了我國人口過快增長的勢頭，從根本上保障了我國經濟建設的偉大成果，所以說在我國計劃生育政策是一項需要長期堅持的基本國策。隨著第一代計劃生育夫婦在不久的將來就要進人老年，老年保障問題逐漸顯現，如何切實保障他們的老年生活是個迫切需要解決的問題。本文分別從政策角度、經濟角度和法律角度分析了我國農村計劃生育與養老保障的關系，并提出相關法律建議。

與馬爾薩斯的“人口決定論”相反，馬克思主義兩種生產理論認為社會生產不僅包括物質資料生產，還應當包括人類自身生產，二者構成了社會生產內部的矛盾對立體，社會生產正是在互相依存、互相聯系、互相制約、互相滲透中發展的。但兩者不是并列的，物質資料生產對人類自身的生產有決定作用，人類自身生產對物質資料生產有反作用。在一定社會生產方式下，物質資料生產對人類自身生產的決定作用表現在兩方面，一是物質資料生產的性質決定人類自身生產的性質，二是物質資料生產決定人口發展的基本趨勢。這就是有中國特色的人口控制理論的基礎。

計劃生育政策是我國所特有的一項制度，計劃生育工作是一項長期性、持續性的工作，這項制度得到了全國上下高度貫徹，現在計劃生育工作的重點和難點在農村，特別是一些老少邊貧地區。究其原因，從根本上來說是由于我國城鄉分離的二元結構所致。在我國城鎮居民有各類社會保障，城鎮居民的養老問題受計劃生育政策影響較小，而就全國整體范圍來看，現在農村居民的社會保障制度存在部分缺失，他們的養老基本上是靠家庭養老，計劃生育政策從根本上改變了農村家庭人口數和家庭結構，由于制度的缺失必然導致農民養老問題凸現，這也就是為什么老少邊貧地區陷人“貧困——超生——越貧困”怪圈原因，故本文將探討范圍限定于我國農村的計劃生育和農村的養老保障。

一、從政策角度分析農村計劃生育與養老保障的關系

(一)計劃生育政策貫徹前的農村養老保障

1.新中國成立至1958年。1956年全國人大一屆三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》規定:“農業生產合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾的社員，在生產上和生活上給與適當的安排和照顧，保證他們的吃、穿和柴火的供應，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養死葬都有依靠。此即五保戶政策的由來，但是對于全體農民沒有統一的養老保障政策，農村養老保障仍然延續幾千年的傳統——家庭養老。

2.1958年至1978年。1958年我國建立人民公社制度，農村養老保障依靠集體與家庭共擔來完成，但是由于土地和其他生產資料私有化被消滅，農村家庭的收人來源是人民公社按人頭分配的，集體經濟的平均性特點無法調動生產的積極性，人民公社既是經濟組織又是政府組織，農民的養老保障從源頭上來說是靠集體完成的。

(二)計劃生育政策實施后的農村養老保障(1978年以來)

我國的人口控制問題最早應追溯到1953年，只不過當時未嚴格執行計劃生育政策。計劃生育政策的嚴格執行后農村家庭子女數顯著下降，農村家庭結構改變，即成為祖父母、外祖父母四人，父母兩人和獨生子女一人的“四二一”結構。計劃生育政策明顯改變了養老保障模式，目前普遍認為“四二一”結構家庭的養老負擔嚴重。其實中央很早就注意到了這個問題，1980年發出的《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》中指出:“實行一對夫婦只生育一個孩子，到40年后，一些家庭可能出現老年人身邊缺人照顧的問題。這個問題許多國家都有，我們要注意想辦法解決?！?/p>

同一時期我國也開始了從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的經濟體制改革。對于農民來說最重要的舉措就是實行家庭聯產承包經營責任制，這一制度再次將土地收益權賦予農民，從而為恢復農村家庭的保障功能奠定了基礎。從1986年開始，農村探索性地開展了建立社會養老保險制度試點工作。到1997年底，已有7542萬農民投保。但1998年以后，農村養老體制改革工作陷人了停頓狀態。2004年，農村勞動力參保數量為5378萬人，比1997年減少了2164萬人，下降幅度達到28.7%。農村勞動力參保數量占農村勞動力總量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到2004年11.0%。究其原因，這項試點改革的開展更多的是依靠政府的行政力量實施的，農民要等10至20年才能獲得實際收益，同時由于政策的不確定風險，農民不愿意為10至20年后的不確定性的收益埋單。

從計劃生育這一政策執行前后兩個時期，我們看到計劃生育政策的實行改變了農村家庭子女數和家庭結構，也就事實上改變了農民的養老模式，這就迫切需要社會養老制度來保障，但是我們從農村養老試點的參保人數和規模上來看，試點是不成功的，在農村社會保障制度缺失的大環境下，部分地區出現了計劃生育反彈的現象，農民重新回到養兒防老的老路上來。所幸的是2004年，中國政府開始對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點:農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。獎勵扶助金由中央和地方政府共同負擔。但是此項政策還未在全國范圍內普遍推行。

二、從經濟角度分析農村計劃生育與養老保障的關系

農村養老需求是指農村居民在既定的收人范圍內能夠而且具有實際支付能力的養老需求;農村養老供給是指通過各種養老保障業務活動滿足農村居民養老保障需求的行為過程。在我國現存的農村養老保障制度下，養老服務需求非常強烈，表現為農村中農業人口和非農業人口的養老需求，農村中計劃生育戶的養老需求，以及包括農村社會在內的整個社會的需求。影響農村養老需求的因素也很多，這其中又有內在因素與外在因素之分?，F行農村養老供給體系是由家庭保障、社區保障、市場保障和政府保障共同形成的保障組合，各種保障類型又有其獨立作用性和相互替代性。

1.家庭保障。正如莫迪格里尼亞指出的那樣，根據生命周期理論，儲蓄隨人口的穩定增長率遞增，但兩者并非因果關系。真正影響儲蓄率的是人口結構，特別是工作人口和非工作人口之間的比率是最為重要的。在中國傳統文化中，年輕一代是有義務照顧家庭中的老年人的，而在實行嚴格的計劃生育政策后產生的效應，即顛覆和破壞了傳統的家庭養老模式，這迫使人們增加儲蓄以自我養老，生命周期財富的積累作為孩子的替代變得更加重要。但是這里還存在一個問題，用以自我養老的儲蓄如何克服通貨膨脹的危險。

2.社區保障。所謂社區就是若干社會群體(家庭和氏族)或社會組織(機關和團體)聚集在某一地域里，形成的一個在生活上相互關聯的大集體。我國農村具有互助的傳統，社區保障就是這種傳統的延續，其經濟基礎是社區經濟(鄉鎮企業)。但是社區養老保障又是一種不穩定的養老保障形態，它也具有負作用。從一個社區范圍內來看，社區養老保障有助于橫向平等，但是從整個社會看，社區養老保障有可能加劇社會橫向不平等。可見社區養老并非長久之計，制度設計時應考慮最終將其納人國民保障體系。 3.市場保障。應該肯定商業保險(市場保障)解決農村養老保障問題技術上是可行的。但是從供給方看，其面臨的最大危險就是逆向選擇和道德風險;從需求方看，是否購買商業養老保險受諸多因素影響，例如社會傳統，經濟發展水平以及保險市場價格等。

4.政府保障。從上面的分析我們可以看出，家庭保障的對象是家庭成員、社區保障的對象是社區成員，市場保障的對象是具有購買能力且愿意購買商業保險的農民，他們都是針對特定人群的保障，而不是面向整個農村社會的。而政府保障是靠法律的強制性來實現的，他們之間是相互補充的關系。尼古拉斯·巴爾說過，“私營養老金只能提供有限的指數化，而超出部分的保險最終必須落到政府身上，”“很明顯，如果政府來提供這種防范通貨膨脹的保險，那么它就不是一種真正的保險(因為它不可能成為)，而只是一種稅收/轉移形式”。

面對計劃生育政策的嚴格執行，各種保障方式變化表現不一:家庭保障通過增加儲蓄以應變;社區保障和商業保障總體來說未出現明顯的、有針對性的應變，這是供求雙方共同平衡的結果;而政府保障的應變是最具針對性，也最有現實意義。根據中國人民大學人口與發展研究中心的評估，國家在“少生快富”扶貧工程上每投人1分錢，將帶來4元錢的產出，投人產出比是1:40。我們不難發現，一方面政府作為政策制定者所起的引導作用，通過政府供給，以看得見的手的方式直接干預了農村計劃生育戶養老保障市場;從另一方面看，響應計劃生育號召的夫婦是農村中為國家和長遠利益而犧牲家庭和眼前利益的先進群體，必須給實行計劃生育的農戶必要的補償、獎勵，讓農村計劃生育戶在養老上有保障、經濟上有實惠。

三、從法律角度分析農村計劃生育與養老保障的關系及制度化建議

在國際上，社會弱勢群體，也叫社會脆弱群體、社會弱者群體，在英文中稱social vulnerable groupo它主要是一個用來分析現代社會經濟利益和社會權利分配不公平、社會結構不協調、不合理的概念。根據其成因的不同，弱勢群體可分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩類。前者主要是基于生理原因，如老弱病殘等;而后者則主要是基于社會原因，如社會改革等。我國當前正處于社會改革和結構轉型這一特殊歷史時期，社會性弱勢群體主要包括以下幾類人群:1.失業人員;2.進城務工的農村勞動者3.從事農業勞動的農村勞動者。由于我國長期實行的城市傾斜政策導致農村發展滯后，制度上的藩籬造成社會的進步不能良性互動地帶動農村的發展。

相對于農村中其他未嚴格執行計劃生育政策的農戶來說，農村計劃生育戶更可以定義為社會弱勢群體，他們還面臨著較他人更多的養老風險。農村獨生子女家庭一旦出現子女意外致傷、致殘甚至死亡時，計劃生育戶的養老問題即刻便顯現出來，從社會到國家都有責任去關心、救助，使其父母有一個較穩定的生活來源和老有所養。事實上自改革開放以來，計劃生育制度安排在社會發展、改善人民生活水平等方面發揮的積極作用是有目共睹的，但是，農村計劃生育戶這一弱勢群體的存在與計劃生育的制度安排有著必然的聯系，他們只是體制轉型中社會代價的承擔者，因此從邏輯上看，政府有責任保護他們的權利，保護他們的權利是政府義不容辭的義務。

我們應該從法律上確立保護農村計劃生育戶這一社會弱勢群體權益的制度，完善農村計劃生育養老保障制度:

1.將對農村計劃生育家庭實行獎勵扶助制度以法律的形式確立下來。我們可以從開始于80年代中期的中國農村的養老保險試點工作看到前車之鑒，按照官方提供的數據，養老保險的覆蓋面其實不是在逐年擴大，而是在逐年縮小。其原因可能是多方面的，但是有一方面是肯定的，試點工作依據的是中央政府制定的政策，地方政府在執行時更多的是出于政績的考慮，當試點工作不再提到政治高度上的時候，工作績效自然下滑。政策和法律是既聯系又有區別的兩個范疇，它們的聯系表現在對經濟活動都有調節作用;它們的區別在于法律調節的強制性和政策調節的導向性。只有以法律的形式固定下來才能穩定有效的推進這項于國于民皆有利的制度。

2.需要制訂更加細化的執行辦法和實施細則。有了一項好的制度，并且以法律的形式固定下來后如何實施到位才是根本。我國地大物博，人口分布不均，經濟發展在各地區間也不平衡，對于農村計劃生育養老保障的要求也不一盡一致，保障應從實際出發，因地制宜建立分地區分類別的保障模式，對于經濟相對落后地區，應考慮加大財政轉移支付力度。

3.建立和健全農村計劃生育養老保障運行監督機制。據國家人口和計劃生育委員會副主任潘玉貴在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上披露，試點地區在探索中建立了資格確認、資金管理、資金發放和社會監督“四權分離”的制度運行機制:第一個環節資格確認，由人口和計劃生育部門進行;第二個環節資金管理，由財政部門來進行封閉管理;第三個環節是資金發放，現在各個省都是用招標形式，從有資金的金融機構來確定代理發放機構;第四個環節是監督檢查，這個環節一般是由地區監察部門或者紀律檢察部門牽頭。我們應該認識到在試點地區取得的經驗和教訓是今后擴大試點乃至將來在全國范圍內實行農村計劃生育養老保障的寶貴財富，政府機制的選擇應該遵循追求社會公平這一基本原則。

總之，在我國農村執行計劃生育政策與養老保障是不矛盾的，是相輔相成的，今后農村養老保障制度的確立應考慮有利于計劃生育政策執行。